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警力紧张原因分析及对策
随着我国改革的逐步深入和社会经济持续快速发展，各种社会矛盾日益凸显，社会贫富分化加剧，腐败问题未能有效遏制，下岗失业工人增加，就业困难，城乡差异和地区发展不平衡，农村大量剩余劳动力涌入城市，社会治安形势日趋严峻，公安机关面临着前所未有的压力。公安机关长期超负荷运转，基层民警长期处于加班加点工作状态，派出所民警一年工作相当于两年的工作时间，刑警队民警几乎没有休息日。公安工作已经到了忙于应付、难以招架的地步，各级公安机关“警力不足”的呼声日益高涨。然而，几年的努力丝毫没有缓和警力紧张矛盾，警力紧张的原因究竟何在？缓解警力紧张矛盾的出路又在哪里？很值得深入分析和探讨。
一、警力的概念及其构成要素
警力通常是指国家维持社会秩序和治安的武装力量。从狭义理解，警力是参加这支武装力量的警察的集合体，由一定数量的警察所组成。从广义理解，警力就是警察集合体的战斗力，既包括警察的数量，又包括警察的素质，还包括警务装备、后勤保障等物力、财力的支持力，以及组织和管理指挥系统的结构和运作方式等诸多要素。这些因素的状况如何，将直接影响警察队伍战斗力的强弱。
习惯上往往从狭义的角度关注警力问题，认为警察数量的多少决定战斗力的强弱，人多好办事的传统观念根深蒂固。但仅仅关注增加警察的数量的观点是不全面的。现在比较多的观点认为，在警察数量一定的情况下，主要是通过提高民警的素质来增强警察队伍的战斗力。这种认识虽有进步，但把增强警力的目光只集中在民警身上，依然是不全面的，主要是对警力及其构成要素缺乏全面的认识，对警务装备、警务保障、管理体制、机构设置，尤其是组织管理等因素与战斗力的关系没有引起足够重视。
二、当前警力紧张的主要原因
1、警力总量配置水平较低。我国目前的警察配置水平为人口的13/万左右。杭州市现有警察8700多人，按全市630万人口计，配置水平为13.8/万。这个比例与发达国家比还是有较大差距的，如美国为47/万，法国为40/万，英国27/万。警力的配置水平既要适应社会治安形势对警力的需求，又要符合政府财政的支付水平，更多的是受社会经济发展水平的制约。我国目前900多美元的人均GDP水平，只有发达国家的三、四十分之一，从经济水平上考虑，我国目前不可能大规模地扩充警察队伍，政府财政对公安的支持仍是有限度的。
2、现有警力投向严重不合理，机关人员臃肿，基层人员紧缺的毛病长期得不到根治。直接承担“打、防、控”等公安职能工作的，主要是基层派出所、刑侦中队和交巡警中队等一线民警。但在警力配置上，上述基层部门的警力只占总警力的一半左右，另一半左右的警力滞留在机关的管理和其他辅助性工作部门。以杭州市为例，全市8700多警察，基层派出所2450人。刑侦中队只有515人，合计只占总警力的34%，因此，有案件“防不住”、“破不了”就难以避免。不但警力分配严重倒置，而且“过大”的机关又人为地增加了基层大量的工作量，进一步加剧了基层警力紧张矛盾。有人估算，基层有一半左右的精力消耗在应付上级的检查考核等工作上。
3、管理体制不顺，机构设置不合理，导致机构重叠，警力浪费严重。我国现行的“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的公安管理体制，其主要优势是调动中央和地方两个积极性，公安工作得到各级党委和政府的支持。但弊端也明显：一是条块分割，统一领导和统一指挥受到干扰，影响了公安机关整体效能的发挥。二是机构设置强调“条条”的上下对应，导致机构重叠，警力浪费。三是“块块”利益干扰公安工作情况严重，在干部任免、警力使用、经费保障、执法环境等方面都有较大影响。近年来的机构改革，在内部的职能调整、工作划分与归类、机构设置上，过多地考虑机构升级和安排领导，使内部分工过细，机构过度分化，导致岗位重复设置，警力分散浪费。
4、警察素质不高导致警务工作效率低下。主要表现在三个方面。一是干不好，我们警察队伍中的一部分民警素质不高，工作能力和业务水平较差，在与违法犯罪分子的斗争中暴露出“说不过、追 1
不上、打不赢”的窘态，难以胜任所从事的工作。二是不想干好，有的同志责任心不强，没有奉献精神，有混混日子的思想。三是有能力干好，也想干好，但由于方方面面原因，工作积极性受到挫伤，如有的民警认为多干多投诉，少干少投诉，不干无投诉，消极厌战的情绪比较严重，工作效率低也就在情理之中了。
5、领导干部素质不高，组织管理不善，导致警务工作效率低下，警力浪费严重。对139名派出所长的法律常识测试显示：公安行政处罚的“一事不再罚”和“责令改正”两个适用原则，无一人选择正确；证人有哪些权利一题，只有15%的所长选择正确；几道案例分析题也都有85%以上的人做错。领导的素质如何就可见一斑。目前，民警在工作中出现办案质量不高、执法不公、工作效率低下的问题，有的就是领导素质不高造成的。如有的领导不善于做思想政治工作，管理水平低，缺乏号召力；有的领导自身形象差，存在这样那样的问题，上梁不正下梁歪；有的领导根本就没有效率意识，开展某项工作，投入的警力越多越好，只要完成任务，代价大小无所谓，浪费警力的现象随处可见。
6、形式主义浪费了大量的警力。这些年来，各种名目的专项活动一个接着一个，化费了大量的时间，耗费了大量的警力。一面说要学习与工作两不误，一面要民警停下手中的活参加集中学习；一面在开展实事求是的思想路线教育，一面在大玩数字游戏，造材料，补台帐。不但是政治思想教育工作搞形式主义，公安业务工作也搞形式主义。例如公安机关比较喜欢搞集中行动，各种层次的统一行动接连不断，事先层层开会布置，会后全体民警通宵达旦忙碌，清晨大清查战果就在报纸、广播等媒体发布，出动多少警力，清查多少场所，抓获犯罪嫌疑人多少名，战果辉煌。这种赤裸裸的形式主义，虽然民警很有意见，领导却乐此不疲。形式主义已经搞到了本末倒置、黑白颠倒的地步。
7、非警务工作消耗了大量的警力。长期以来，有的领导对公安机关的性质和人民警察的职责认识不清，对公安机关怎样为人民服务理解把握不准，由此导致了各种名目繁多的非警务工作越来越多。实践的结果使自己处于十分尴尬的境地。一是公安机关毕竟警力有限，而老百姓的困难无限，民警的能力有限，而老百姓的需求无限，“有求必应”难以全部兑现。二是由于将大量的警力用于为群众换煤气、开门锁、买早点，以及协助有关部门搞计划生育、拆违章建筑等等，客观上减少了“打防控”的警力，街头“两抢”案件频发，发案率居高不下。过多的非警务活动耗费了公安机关大量的精力，削弱了公安机关打击违法犯罪、维护社会治安的能力。
8、严峻的社会治安形势是导致警力紧张的一个重要原因。20年前全国只有50万警察，警力紧张矛盾并不十分突出。经过20年的警力扩充，警察总量增加了3倍多，为什么警力不足的矛盾反而更加突出呢？除了以上分析的原因以外，公安机关面临严峻的社会治安形势，公安职能工作任务变得更加繁重，是一个不可忽略的原因。以杭州市刑事案件立案数为例，1984年立案3755起，2002年立案31610起，2002年全杭州市刑事案件立案数比1984年增加了7.4倍，说明刑事案件增加的幅度大大高于警力的增加幅度。正是由于案件高发，治安形势严峻，给公安机关施加了巨大的压力，使得警力不足矛盾更加突出，甚至在案件高发与警力不足之间形成了恶性循环。
三、缓解警力紧张矛盾的途径和措施
（一）优化配置，合理使用现有警力
既然警力的配置水平受社会经济发展水平的制约，所以在短期内大幅度地增加警察数量是不现实的。虽然我国警察总量配置水平不高，但警力紧张呼声最高的城市地区，警力配置水平已相当可观，包括杭州在内的许多城市都已超过了英国27/万的警察配置水平。所以，我们应将目光转向优化配置、合理使用现有警力，发挥现有警力应有的效能。
第一、警力配置要坚持公安基层一线优先的原则。按照“小机关、大基层、强基础”的要求，将警力投到基层一线去，要转变观念，下大决心、化大力气，采取有效措施来精简机关，现有警力要优先满足基层一线的需求。
第二、警力配置要坚持公安职能工作优先的原则。公安机关作为政府的一个职能机构，主要职责是预防和打击各种违法犯罪活动，维护社会稳定，这就是公安机关的中心工作。所以，警力投放
应该优先保障公安职能工作所需，保障“打、防、控”所需。要尽量减少用于非公安职能工作、非警务工作的警力投放。
第三、警力配置要遵循量力原则。政府的财政收入要用于多方面的支出，以推动社会的全面协调发展。我们不能在有限的财政支持下，过分地扩充警察数量。如果把有限的经费都作为民警的工资，尽管警察的数量增加了，但战斗力反而减弱了。没有钱出差办案，没有钱保障必要的警务装备，公安职能工作任务就无法完成，必要的奖金福利少了，民警的工作积极性就会受到挫伤。从这个意义上讲，正是超过财政支持力限度的过多警察数量削弱了警力。
第四、警力的配置和使用要坚持适才适位原则。最先提出以人为本管理思想的梅奥认为，人是平等的，但也是存在差异的，在完成同一活动的过程中，不同的人表现出不同的能力，表明人的能力类型存在差异。公安业务工作范围广、门类多，不同警种有不同的工作特点，对民警的能力和素质有不同的要求。如果让大学及其以上学历的人才在十字路口指挥交通，不但是对人力资源的浪费，而且当事者会觉得大材小用，不安心工作，反而管不好路面交通秩序。又如刑警队就应该配备智力水平较高的民警，侦破过程是一个分析、判断、推理过程，是与犯罪嫌疑人斗智谋计的过程，需要很高的智商水平和思维能力。美国的做法很值得我们学习，他们占50%多投放到路面的警察，其文化程度也就相当于中国的高中和大专学历，但负责侦案的联邦调查局警察都必须是大学本科以上学历，其中硕士和博士的比例相当高。
第五、建立警力优化配置的保障机制。一是要有警力总量的比例规定，根据当地人均GDP水平，规定警察的配置水平，保持一个随经济增长而增加警力的合理比例。二是要有各级公安机关警力的比例规定，省级、地级、县级公安机关和派出所警力各应占多大比例，要用制度固定下来，以治理机关臃肿、基层警力紧张顽症。三是不同层次公安机关现有警力中每一警种各应占多大的比重，要有明确的规定，以保障公安职能工作有充足的警力。四是要建立一套鼓励基层、优待一线民警的政策，鼓励民警到基层一线安心工作。
（二）科学管理，努力提高警务工作效率
警力的优化配置，是将警力投放到急需的地方。但这些警力能否发挥出应有的作用，与管理密切相关。公安管理包括公安队伍管理和公安业务管理，涉及许多方面的内容。根据目前公安管理的现状，要提高警务工作效率，尤其要重视三个问题。
1、要强化效率观念。管理的实质就是追求效率，这种理念在企业已经深入人心。公安机关应当积极引进企业的管理理念，警务工作也要进行成本核算，以最小化的警务资源投入去实现最大化的警务工作目标，以提高现有警力资源的利用率。要用效率和效益标准来评价每个单位、每个部门、每个领导和每个民警的工作实绩。
2、要重视管理者的作用。虽然现在强调依法治国和依法治警，但在目前法治水平不高、很大程度上还是“领导负责”的情况下，领导人的作用是至关重要的。一个单位或一个部门的工作是好是坏，在很大程度上就取决于这个单位或这个部门领导素质的高低。要改变以往那种工作出问题、工作上不去时总在民警身上找原因，只讲对民警的教育、忽视对领导的教育的片面做法。要不断地改革和完善领导干部的选拔、任用、监督、管理工作，通过提高领导干部的素质来提高公安工作效率。
3、要提高民警队伍的素质。提高民警的素质，向素质要警力，向素质要战斗力，已是普遍一致的看法，问题在于如何提高民警队伍的素质。那种缺乏科学组织的大轰大嗡的教育活动不但难以取得令人满意的效果，还往往会突出工学矛盾，导致警力更加紧张。提高民警队伍素质同样不能搞形式主义，要出实招，求实效。第一，要建立促使民警自觉学习提高的机制，有压力有动力的自觉学习才会有效果。第二、要十分重视人民警察培训学校的建设，要解决学校设施简陋、师资力量薄弱等问题，实现民警教育培训的针对性、实用性和实效性。第三，要全面正确地理解教育，教育并不仅仅是让民警学几篇文章、听几次报告、举办几期培训班，教育无处不在，无所不是。要十分重视负面教育的严重后果。
（三）积极改革，理顺体制，优化警务机构设置
机构设置不合理，合理配置警力就无从谈起。被誉为科学管理之父的美国管理学家泰勒20世纪初发明管理职能制的目的，就是为了提高生产效率。公安机关内部职能的划分和机构的设置，应该按照有利于提高公安职能工作效率的原则进行，对现有公安管理体制和机构设置进行改革，对公安机关承担的职责任务重新进行划分和归类，减少管理层次，减少内设机构数量，合并警种，整合警力。做小做精机关，做大做强基层和实战部门。我们应该学习借签吉林省辽源市警务改革的做法，结合本地的实际情况，争取党委政府的支持，积极规划和实施警务改革。
（四）加快警务工作现代化进程，向科学技术要警力
西方发达国家在上世纪70年代就已经完成了第三次警务革命，实现了警务工作现代化。我国的现代化进程和经济、科技的发展，为警务工作现代化创造了条件。公安部组织实施的“金盾工程”，将实现全国公安系统各地区各部门的信息全网共享和协同作战，以满足公安部门对整体作战、快速反应、动态管理和科学决策的需要。近年来，“网上追逃”和计算机指纹自动识别系统的实施运用，已经显示出强大的功效，过去耗费大量人力、物力、财力都难以抓获的逃犯，可以在网络的协助下轻松查获光电、微电子、微计算机及数字视频技术的发展，将推动电子警察和安全防范技术迅速发展。现代高新技术在警务装备和警务活动中的应用，将大大提高警务工作效率。
（五）走群众路线，积极依靠社会力量的支持
专门工作与群众路线相结合，积极依靠群众力量完成公安工作任务，是公安机关长期坚持的工作路线，是公安工作社会主义优越性的具体体现。只有发动和依靠群众，才能完成公安工作任务，这是被公安工作历史经验所证明了的。世界警界的第四次警务革命，就是社区警务运动，警察走进社区和村庄，将警务工作植根于人民群众，组织和发动群众开展预防犯罪和打击犯罪活动。这对我国来说，并不是什么新鲜事，是人民公安的老传统，只是近年来，逐渐被忽视而已。全国社区警务工作会议在杭州成功召开，标志着我们已重新意识到人民群众在预防和打击犯罪斗争中的重要作用。当然还需要提高认识，把握方向，绝不能把社区警务错误地理解为就是警察为群众办几件好事。深圳龙岗公安分局荷坳派出所首创的坳背社区警务理事会，就是社会警务活动的成功举措，他们发动社区公民参与社会治安管理，大家共挑治安担子，人多力量大，担子就轻了。社区警务理事会成立运转两个月，刑事案件发案同比下降50%，成效十分显著。这种社区警务理事会的做法，是一条新时期专门工作与群众路线相结合的新路子。在当前公安工作任务繁重，警力紧张的情况下，必须充分地依靠社会的力量、公众的力量，例如完善社会治安承包责任制，大力发展保安业，尝试有偿治安包干制和举报犯罪奖励制等，走出一条依靠多种力量、采取多种手段和多种形式的社会治安综合治理新路子。
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