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山东省加强应急管理规范化建设的实践与探索
文| 山东省人民政府应急管理办公室
为切实加强应急管理规范化建设，提高各级政府应对突发事件的能力，2010年6月，山东省人民政府办公厅印发了《关于推进全省应急管理工作规范化建设的意见》（鲁政办发[2010]34号）和《关于加强全省基层应急队伍建设的意见》（鲁政办发[2010138号）两个文件。为认真贯彻两个文件精神，总结推广各市应急管理工作的好经验和好做法，及时查找存在的突出问题，研究提出改进工作的措施建议，自2010年9月开始，省政府应急办、省政府督查室组织各市各有关部门对鲁政办发[2010] 34号和38号文件贯彻实施情况进行了自查。2010年11月-12月，又组织全省17市的副秘书长、应急办主任划分三个片区进行了相互交流和实地检查，并就如何进一步贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）各项规定，推动全省应急管理工作向纵深开展进行了深入研究和探讨。
一、基本情况
近年来，全省各级党委、政府站在推动实现科学发展、促进社会和谐的高度，深入贯彻落实《突发事件应对法》和山东省委、省政府关于应急管理工作的决策部署，完善体制，健全机制，整合资源，落实责任，应急管理工作不断取得新的进展，应对各类突发事件的能力不断增强，应急管理工作水平不断提高。
（一）应急管理体制基本健全
各市加强应急管理领导机构和办事机构建设，明确职责分工，落实人员编制，初步形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。截至2010年底，淄博、枣庄、日照、莱芜、德州、聊城、滨州等市成立了突发事件应急委员会，其他各市全部成立了突发事件领导小组。各市政府应急办副厅（正局）级建制2个，正处级建制7个，副处级建制8个。市级政府应急办总编制人数达到153人。除个别市外，市政府应急办编制人数一般占到本级政府办公室总人数的15%以上，日照市占比达到20%。此次政府机构改革后，济南、青岛市政府应急办仍为正局级建制。全省140个县（市、区）全部成立应急办，其中90个县（市、区）应急办与本级政府办公室同级，绝大部分高新区、经技区、开发区也都建立了专门应急机构。县级政府应急办编制总人数达到623人。全省1869个乡（镇、街道）均成立或明确了应急管理领导机构和办事机构，一般为镇领导或党政办主任兼任应急办主任。基层应急管理组织体系建设有序进行，许多乡镇、街道、社区、企业、学校等基层单位也建立健全了相应的应急管理机构。
（二）应急管理机制初步构建
各市着力加强各类灾害监测预警系统建设，监测预警网络进一步完善，气象、地震、水文、卫生、环境、森林防火等灾害监测预警能力明显提高，移动电话、互联网、电视等应急信息发布渠道逐步规范，济南、济宁市还建成城市公众应急电视信息发布系统，各市政府应急平台建设加速推进，日照、威海、青岛、泰安、聊城、济宁、潍坊和东营市应急平台已经建成，相关设施比较完备，应急基础数据不断完善，已投入实际应用。其中，日照市应急平台与15个市直部门互联互通，威海市应急平台已互联互通到乡镇。另外，淄博、临沂两市正在建设，枣庄已确定投入600万元、菏泽已确定投入400万元进行市政府应急平台一期建设。各市还结合各自应急处置工作实际，不断构建完善信息共享、处置联动、舆论引导等方面的工作机制。青岛、日照等市印发了《突发事件信息接报及处置工作规程》和《现场处置突发事件工作流程》，淄博市印发了《政府系统值班工作规范》，规范突发事件处置工作。日照市探索建立海滨旅游预警防控机制、危化品集约管理机制和渔业安全全天候监控机制。烟台市建立暴雪应对处置机制，不断完善海上立体搜救工作机制，2010年成功救助海上遇险人员247人。东营市探索建立油地突发事件联动机制。潍坊、滨州市建立防风暴潮预警联动机制。泰安市建立泰山景区森林防火联动机制。济宁市与江苏徐州建立区域救援联动机制。威海市与日本神户亚洲城市信息中心建立应急救援国际合作机制。枣庄市建立安全生产联动机制，2009年全年无较大以上安全生产事故，2010年仅发生一起较大安全生产事故。
（三）应急预案体系基本完善
全省所有的市、县级政府都编制了总体应急预案，全省各级各类应急预案总数达22.65万余件，基本上覆盖各地常见的各类突发事件，为有效应对突发事件发挥了重要的基础性作用。日照市还编制了国内第一个地市公共安全体系规划。各市按照《山东省突发事件应急预案管理办法》（鲁政办发[2009] 56号）要求，进一步规范突发事件应急预案的编制、修订和管理，积极组织开展各类应急演练。全年各市共开展较大规模应急演练5万余次。其中青岛市组织的地震、燃气泄漏、油管爆炸、航空器偏离跑道综合应急救援演练，聊城市组织的大面积停电处置演练，德州市组织的黄河防汛演练，烟台、威海市和山东海事局、北海救助第一飞行队组织的海上救助演练，淄博市组织的多种灾害工兵抢险救援演练，莱芜市组织的应急通信保障演练，济宁市组织的煤矿应急停产撤人演练，都对检验预案、锻炼队伍、磨合机制、宣传教育起到了十分积极的作用。
（四）应急保障体系初步建立
各市不断加强应急力量建设，应急救援队伍规模不断扩大，救援能力不断提高。截至2010年底，省、市、县三级综合应急救援队伍全部成立，综合应急救援队伍达1.5万余人。青岛市投入3亿多元、济南市投入l亿多元加强综合应急救援队伍装备建设，济南市还增加了200个合同制消防员编制，日照市46个乡镇全部实现“一镇一消防站一消防车”。各种专业应急救援队伍不断建立和完善。淄博市淄矿救护大队和齐鲁石化消防大队、济宁市微山湖水上救援队、泰安市公路应急救援队、烟台长岛海上摩托化救援队等专业应急队伍都在安全和交通应急过程中发挥了重要保障作用。各市普遍成立了30-50人左右的应急管理专家组，县（市、区）应急管理专家组正在逐步建立。威海、淄博、烟台、临沂、莱芜、日照、德州等市对应急志愿者队伍建设进行了初步探索。各市不断加大财政投入，青岛市应急办2010年预算经费达626万元，临沂市达451万元，日照市达268万元，东营市2010年较2009年翻了一番。各市用于突发事件预防和处置的政府预算准备金也明显增多。2010年，泰安市级财政共安排突发事件防治方面的资金达4.3亿元，比上年增长22.3%。各市不断加强应急物资储备库建设，生活救助、公共卫生、抢险救灾等应急物资储备及专业救援装备储备的品种和数量普遍有较大幅度增加。其中，济宁市依托润中医药建立了医疗用品应急物流基地。青岛、淄博、东营、威海、泰安、临沂、德州和滨州市出台了应急物资储备规划或明确了相关制度，开展了应急物资普查登记。各市在城镇规划发展中，加强了抵御洪涝灾害、地震、地质灾害等自然灾害的防灾减灾基础设施建设。青岛市2010年投入3亿多元用于中小学校舍的除险加固。济南、青岛、淄博、泰安、枣庄、滨州等市都依托广场、公园建设了一批高标准、可随时投入使用的应急避难场所。各市应急办自身应急保障能力也不断增强，专用信息化设备、应急专用车辆、应急通信器材逐步到位。济南、青岛、淄博、济宁、威海、莱芜、临沂、烟台和日照等市应急办配备了应急专用越野指挥车。青岛、日照市建成了800M应急指挥通信专网。青岛、威海、东营、济宁、临沂等市还配备了卫星电话、摄像机、照相机和应急救援工具包等应急设备。
救援演练中的消防车辆
（五）应急科普宣教培训深入开展
根据《2006-2010年应急管理培训工作总体实施方案》、山东省政府办公厅《关于做好应急管理培训工作的通知》（鲁政办发[2009] 26号）、山东省政府应急办《关于进一步加强应急管理宣传教育工作的意见》（鲁政应办发[2010]2号）等文件精神，各市以《突发事件应对法》宣传为重点，广泛开展应急管理科普宣教工作，先后举行《突发事件应对法》宣教活动5300余次，开展应急管理专题宣教活动7400余次。淄博、日照市实施应急知识进百万家庭行动，免费向全市家庭发放应急宣传手册，达到户均一册。淄博、济南和日照等市开通了专门的应急管理网站。通过开展应急管理科普宣教，社会公众应急意识、公共安全意识、社会责任意识和自救互救能力普遍提高。各级政府应急管理培训工作进一步加强，各级各类应急管理培训工作普遍展开。近年来，各市先后举行各级各类应急管理培训7.6万次，其中培训领导干部4.5万人次、应急管理和救援人员30万人次。各市在邀请专家授课、组织收听收看应急管理专题讲座的同时，还积极组织应急管理干部到清华大学、中央财经大学、浙江大学和上海浦东学院等高等院校进行应急管理培训，到香港、日本、韩国等参加应急管理专题培训班，实地考察应急管理工作。一系列培训活动的举办，对于增强各级干部危机意识、掌握突发事件预防和处置基本知识、提高突发事件处置能力发挥了重要作用。
（六）基层应急管理示范点建设稳步推进
各市按照山东省政府应急办《关于加强应急管理示范点建设的意见》（鲁政应办发[2010]l号）要求，根据现实需要和实际能力，积极整合各部门和单位部署于基层组织的应急资源，逐级确定示范点，分步组织实施，基层单位应急管理水平和应急能力不断提高。东营市中山社区、威海市凤林学校、泰安市泰山抽水蓄能电站、滨州市魏氏庄园等一批具有典型示范意义的基层应急管理示范点脱颖而出。目前，各市应急管理示范点项目建设已基本覆盖社区、乡村、企业、学校等基层单位，有力推动了基层应急管理工作。
二、存在的主要问题
（一）应急管理工作开展不平衡
总体看，各市对应急管理工作高度重视，取得了明显成效，但工作开展还很不平衡。个别地方对于新形势下公共安全形势的复杂性估计不足，没有准确把握值班与应急、预防与处置、常态与非常态的关系，在工作中重值班、轻应急管理，重处置、轻防范的问题较为突出，对常态下如何加强应急管理工作认识不到位、措施不够有力。
（二）应急管理体制不够完善
由于缺少国家应急管理体制建设方面的权威性指导文件，目前市、县政府应急办机构设置不尽统一，与其他部门职能界定不够清晰，枣庄、滨州两市政府值班室至今没有纳入市政府应急办，仍然没有合署办公。各市政府应急办编制配备差别较大，不少地方专职人员数量不足，个别市级政府应急办人员编制不足6人，个别县（市、区）政府应急办还是事业单位编制，与应急管理工作的行政性质不相符。
（三）应急保障水平不高
突发事件预警信息发布的时效性、准确性需要进一步提高，迟报、漏报突发事件信息的情况还时有发生。各类专业应急队伍发展不平衡，布局不尽合理。现有的应急资源协调使用缺乏相应的规范，难以充分发挥效能。应急救援装备数量不足，大型和特种装备缺乏。应急储备物资品种少、规模小、布局不合理、底数不清，应急物资库存、调度、运输、配送体系不健全。一些应急预案存在原则要求多、具体操作性措施不够、有关方面职责不清晰等问题。
（四）全社会参与应急管理的工作格局有待提升
社会公众防灾避险意识和自救互救能力较弱，应急知识科普宣教不够。有些党政干部缺乏系统的应急管理培训，危机意识不强，应急处置能力较弱。一些企业、社区、农村等基层组织和单位应急力量不足，一些企业应急队伍建设和社会救援服务滞后。
三、下步设想
（一）制订出台《突发事件应对法》地方实施办法
目前，山东省《突发事件应对法》实施办法已列入省人大2011年立法规划一类项目。2011年，借鉴广东、北京、湖南、辽宁等省（市）经验，建议省政府组织有关部门和相关专家，研究制订山东省《突发事件应对法》实施办法，从根本上规范山东省应急管理的体制相工作机制，使各项具体的应急管理工作有法可依、有章可循、便于操作。
（二）完善应急管理体制机制
建议各市政府专题研究明确市、县政府应急管理机构职能设置和人员配备比例。2011年年底前，各级政府值班室、应急办全部实现合署办公，进一步充实和加强工作力量。建议各市结合各自实际，进一步研究完善应急指挥协调联动机制和突发事件应对评估问责制度。
（三）加强应急保障能力建设
认真贯彻全省应急救援推进会议精神，继续整合利用现有资源，在人员和装备等各方面不断加大投入，进一步加强综合和专业应急队伍建设。2011年底，建议省政府组织对各市应急队伍建设进展情况，开展一次专题督导。建议各市加快推进应急物资储备和物流项目建设，组织开展应急物资目录编排和底数排查工作，掌握本区域主要应急救援力量、设备、物资和通信等资源布局。进一步做好各级各类预案的评估、修订工作，定期组织推动跨部门、跨行业、跨区域的综合性应急演练。
（四）制订《“十二五”期间山东省应急体系建设规划》
建议各市认真总结“十一五”期间应急体系建设的经验教训，针对目前应急体系建设的薄弱环节，围绕监测预警系统、应急平台、应急队伍、物资保障、紧急交通运输、空中救援、宣教培训等重点内容，调研、论证和确定一批“十二五”期间的应急重点建设项目，与本市总体发展规划搞好衔接，尽快形成规划。
（五）深化应急管理科普宣教和培训工作
继续推动应急管理知识进课堂、进农村、进社区、进企业，在各级干部培训中开设应急管理专题，在九年制义务教育、高中、大学等各个学习阶段开设相关课程，广泛普及应急知识。加强各级应急管理培训基地建设，组织开展相关教材编写工作，强化应急管理教学师资队伍建设，有条件的市要组织应急管理宣讲队。加强应急管理的对外交流培训，组织开展国内外形式多样的交流培训活动。
（六）推动政府应急平台体系建设
加快省政府应急平台建设，力争在年底前完成应急指挥场所、移动应急平台、基础支撑等相关系统建设。根据国务院应急平台体系建设技术规范和标准，充实完善各类应急管理数据库和相关的虚用系统。健全完善全省应急平台体系建设，推动省政府应急平台与相关部门和各市、县应急平台的互联互通、资源整合。根据有关技术标准，对全省的基本情况、重点防护目标（危险源）、各类应急救援物资、救援队伍及其他应急资源进行统计梳理，推进全省应急平台数据库建设。
（七）加强检查指导和绩效考核
建议各市继续加强对应急管理工作的检查指导和绩效考核，将考核结果纳入本级科学发展观总体考核，督促各有关方面和基层单位及时整改突发事件应急管理工作中存在的突出问题，不断提高应急能力。发挥先进单位的典型示范作用，加强指导，严格标准，确定一批省、市、县级应急管理示范点。建议采取适当方式，对近年来在应急管理工作中做出突出贡献的集体和个人，按照有关规定给予表彰奖励。
（八）召开全省政府应急办（值班室）主任会议
针对督查中存在的问题，建议在一季度召开全省政府系统应急办（值班室）主任会议，总结交流经验，改进薄弱环节，部署安排2011年工作，推动应急管理和值班工作再上新台阶。
（摘自49期）
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