新中国实施十一个五年计划(规划)的历史经验由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“十五计划和十一五规划”。
新中国实施十一个五年计划（规划）的历史经验 知识 2010-10-02 10:40:27 阅读11 评论0字号：大中小 订阅
今年是完成“十一五”规划的最后一年，也是编制“十二五”规划的关键之年。于此承前启后的关键时节，总结新中国成立60年来11个五年计划（规划）制定、实施的经验教训，无疑意义重大而深远。为此，本刊特约请中国社科院当代中国研究所副所长、博士生导师武力研究员撰文，以飨读者。
1949年中华人民共和国成立以来，我国先后实施了11个五年计划（规划）。其间，国民经济和社会获得了巨大发展，已经由共和国初期贫穷落后的农业大国变成处于工业化中后期阶段的小康社会。经济体制也发生了两次重大变革，并出现了两次转型期。作为指导和调控国民经济运行和发展的中长期计划（规划），60年内发生了根本性的两次变革，而贯串整个经济体制演变的主线之一，就是如何处理政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系。
11个五年计划（规划）历经两次经济转型
11个五年计划（规划）经历的两次经济转型期是：1949年至1978年党的十一届三中全会前，由新民主主义经济向传统的社会主义单一公有制和计划经济转型并力图完善的时期；十一届三中全会至今，由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转型并不断完善的时期。
前5个五年计划属于第一次经济转型期。1953年至1957年实施的第一个五年计划，是国民经济由新民主主义经济向单一公有制和计划经济为特征的传统社会主义经济过渡阶段。这个五年计划有四大特点：一是经济基础不同，多种经济成分并存。二是计划形式不同，指令性计划与指导性计划并存。三是制定时间不同，多次修改，直到1955年才正式通过，也就是说，此时第一个五年计划已实施了一半。因此最终的计划与实际比较接近。四是制定计划的参与者不同，有前苏联专家参与，并虚心听取了他们的修改建议。1958年至1980年制定和实施的“二五”、“三五”、“四五”、“五五”4个五年计划，是典型的单一公有制和行政性计划管理阶段的产物。其特点如下：一是没有一个计划正式通过，都属于草案、建议或初步设想。除了第二个五年计划在制定初期受到中共中央和国务院高度重视、比较细致认真外，其余都比较草率；二是计划内容粗放，多数指标和测算都未经过严格细致的分析，也缺乏落实指标的具体措施。三是计划与实际经济运行关系不大，计划基本上没有发挥多大作用。
十一届三中全会实行改革开放以来，是我国经济从计划经济向社会主义市场经济转型时期，其间制定、施行了6个五年计划（规划），即“六五”、“七五”、“八五”、“九五”、“十五”计划和“十一五”规划。从1978年到2009年，又可以细分为两个阶段：
1978年至1991年是第一个阶段，试图改革和完善计划经济。1978年以后，五年计划从制定到实施都发生了巨大变化。我国经济社会发展开始从过去以单一公有制和计划经济为基础转变为以多种经济成分并存和社会主义市场经济为基础；从急于求成、追求高速度转变为经济增长指标宽松、留有余地；从优先发展重工业的倾斜战略转变为农、轻、重并举的均衡发展战略；从完全立足国内的自我积累、进口替代战略转变为积极利用外资和国外市场的“两个利用”战略；从过分注重区域生产力布局和区域均衡发展转变为“两个大局”为标志的梯度发展。经济基础的变化，必然使得经济运行中的一部分处于计划经济之外，这就需要市场调节。于是这个阶段改革和完善计划经济的主要方法是引进市场调节。当然，从国家对经济的控制程度和范围来看，国民经济此时仍属于计划经济，虽然1987年党的十三大提出了“政府调控市场、市场引导企业”，但是随后出现的经济混乱又导致政府加强了计划管理。“六五”、“七五”和“八五”计划的前期都属于这个阶段，这3个五年计划的特点是：内容趋于全面；计划手段多样，指令性计划与指导性计划并存，并且越来越重视市场调节的作用。
1992年至2009年为第二个阶段，以市场机制为基础建立并不断完善社会主义市场经济。“八五”（修改后的计划）、“九五”、“十五”计划和“十一五”规划都属于这个阶段。这个时期我国的物价基本放开、多种经济成分并存发展格局已经形成、对外经济依存度不断提高，市场机制成为调控企业的基本手段，买方市场已经出现。一言以蔽之，社会主义市场经济框架基本形成。
从“九五”计划开始，我国的经济形势和环境又发生了较大的变化：一是“短缺”时代结束，经济运行已由长期以来的卖方市场转变为买方市场；二是深化改革导致了城乡之间、地区之间、社会各阶层之间的收入差距逐渐拉大；三是经济规模对于资源和环境的压力越来越大；四是随着我国越来越多地融入经济全球化进程，我国经济的对外依存度居高不下，境外经济的涨落甚至风吹草动都会对我国经济产生很大的影响，我国的经济政策对全球经济的影响也越来越大。因此，在这个阶段，与完善市场体制和转变政府职能并行不悖的，是再次强调了“政府之手”的作用，加强了宏观经济调控。比如，1998年开始实施积极财政政策、1999年提出西部大开发战略、2004年加强宏观调控抑制经济过热、2005年以取消农业税为标志的工业反哺农业和统筹城乡发展、2008年为应对国际金融危机开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策等。运用好“政府之手”与“市场之手”
在11个五年计划（规划）中，“政府之手”调控经济的主要手段是计划管理。计划管理作为一种资源配置和经济运行的手段，最早由意大利经济学家帕累托提出。他在两卷本《社会主义制度》一书中假设了“一个社会主义生产部”，由它实行计划经济，并在理论上达到与市场均衡力量所产生的完全一样的结果。计划管理作为一种管理经济的手段，又可分为两种具体方法：指令性计划和指导性计划。将计划管理置于至高无上和唯一的管理经济的手段，是前苏联在20世纪30年代完成社会主义改造之后才出现的。
计划与市场的关系，归根到底是各级政府与企业的关系。从第一个五年计划到第十一个五年规划的制定和实施，我们始终面临着如何处理经济运行中计划管理与市场调节的关系问题。
改革开放以前，由于实施计划管理的需要，党和政府就对这两只“手”的关系进行了探索。1953年我国开始实行第一个五年计划，当时的农业部副部长（党组书记）王观澜就针对农业的计划管理提出：“对于私有小农生产不能直接施以计划。国家机关要引导他们纳入计划经济轨道上来，主要是通过合理的价格政策以及必要可行的经济工作和政治工作去引导农民生产，这是在农业集体化未全盘实现以前，国家指导农业生产的主要办法。”陈云同志在中共八大上根据新中国成立以后管理经济的经验，就我国社会主义经济体制提出了“三个主体、三个补充”的设想。时任国家计委主任的李富春也提出了计划内和计划外管理、指令性计划和指导性计划两种方式：除了对纳入国家计划的指标实行分级管理外，“其他许多次要的、种类繁多而情况又不易掌握，因而无法一一纳入国家计划的指标，则由地方或者各基层单位自行安排，国家只从大的方面加以筹划，并从价格政策、供销关系上加以调节。凡纳入国家计划中的各项指标，可以分为三种，即指令性的指标、可以调整的指标和参考性的指标”。
但是，在1958年到1978年的20年里，市场调节和指导性计划基本上被排除在政府调控经济的手段之外，此间的五年计划虽然没有一个是正式通过和确定下来的，但实际上都是带有指令性的计划，并成为各级政府和计划管理部门管理经济的参照指标。1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫后，在1961年至1964年的调整时期，市场与自由贸易的作用一度得以发挥，国家计委一度重新提出计划管理的多元性。但是国民经济刚刚恢复，爆发了“文化大革命”。
改革开放以后，市场机制对经济运行的调节作用逐渐扩大，日益成为经济运行中的基础性机制，计划管理的范围则逐步缩小，方法也逐渐由指令性计划为主向指导性计划为主转变。这种转变主要是伴随着两个方面的改革而进行的：一是公有制经济本身的改革逐步深入，国有企业的经营自主权越来越大，集体所有制经济在20世纪80年代基本上摆脱了政府的直接干预；二是国有经济和国家的生产性投资比重下降，依靠市场生存和发展的民营经济比重越来越高，国家已经不可能对这部分经济实行指令性计划管理。因此，五年计划和年度计划，除了制约政府的投资和国有银行的信贷，越来越体现为指导性的计划和制定经济政策的基础。
1985年，邓小平同志总结说：“我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”处理好“中央政府”与“地方政府”的关系
因为人口众多、各地区之间的经济发展不平衡，新中国从成立之日起就实行统一领导、分级管理的行政体制。在经济管理方面，存在着如何平衡“中央政府之手”和“地方政府之手”的问题。中央集权过多，容易导
致地方积极性受到压抑；中央政府权力下放过多，地方政府之间的竞争和不承担国家宏观平衡的特性又可能导致混乱。于是在计划经济时期，计划管理权限往往呈现出“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的周期性循环。
纵观新中国成立以后中央与地方经济关系的演变，可以大致分为四个阶段：1949年至1956年为第一个阶段，特点是多种经济成分并存和保留市场机制下的集权，权力的集中主要表现在财政和金融方面。1957年至1978年为第二个阶段，特点是单一公有制和计划经济基础上的集权和分权，权力的集中和下放表现为行政性和全面性，结果出现了“一统就死、一放就乱”的局面。1979年至1993年为第三个阶段，这个阶段恰好与第二个阶段相反，其基础是从单一公有制和计划经济向多种经济成分并存及恢复市场机制过渡，特点是由初期的中央集权到分权、再到部分集权。由于经济体制处于计划经济向社会主义市场经济过渡的初期，中央与地方权力划分的总趋势是“放权让利”。这个阶段中央与地方虽然仍未摆脱“一统就死、一放就乱”的怪圈，但总的来说，权力的集中或下放，都没有对经济发展造成危害。1994年至2009年为第四个阶段，这个阶段以实行“分税制”改革为标志，在财权向中央集中的同时，从2001年开始中共中央提出了转变政府经济职能的改革方向和措施。
从第一个五年计划到第十个五年计划的实施结果看，除了“二五”计划的前期实行了中央和地方计划的“两本账”，其他时期制定的地方计划一般都高于中央计划的经济增长指标。从“六五”计划开始，几乎每次制定五年计划时，中央都要抑制地方的发展冲动：发达地区希望利用优势和时机加快发展；欠发达地区希望迎头赶上，以免在发展中处于不利的地位。例如制定“十一五”规划时，全国GDP增长指标定位为7.5%，而定位在8.5%的省市自治区有1个，9%的有7个，10%的有10个，11%的有3个，12%的有3个，13%的有1个，平均在10%以上。
改革开放以后，邓小平同志非常注意正确处理中央与地方以及地方之间的关系。1978年12月，他在中央工作会议闭幕讲话中指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”1983年12月22日，他在听取工作汇报时说：“关于集中财力，这是明明白白的事情，中央手上没有钱，就办不成大事，钱在地方手里，他就不一定听你的。中央财政收入要占到全国财政收入的百分之七十。”
四点经验和启示
新中国成立60年来经济社会发展的历史，特别是制定和实施11个五年计划（规划）的历史，为我们提供了丰富的历史经验。概括起来，大致有以下四个方面：
第一，制定和实施11个五年计划（规划），最主要的历史经验如邓小平同志所说，计划与市场都是手段，都是为达到经济和社会目标服务的。计划管理与市场调节这两只手，有如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。如何做到最有效地使用这两个手段，则取决于具体的历史条件和发展目标。改革开放以前实施的5个五年计划，效果最好的是“一五”计划，这个时期同时运用了计划管理与市场调节两个手段；改革开放以后，我国经济发展之所以取得巨大成就，也是因为同时运用了这两种手段。
第二，运用经济手段和产业政策推行指导性计划，是最有效地运用政府这只“看得见的手”的主要方式。11个五年计划（规划）说明，政府的计划制定得越细密，越深入到微观经济层面，越成为指令性计划，就越难以有效实施。从五年计划（规划）的制定和实施来看，指令性计划的作用是有限的，原因有二：一是对经济的预测不可能很准确，有许多不可知、不确定的因素；二是自下而上信息的不完整甚至扭曲（上下信息不对称、下对上隐瞒）。不确定因素太多和信息获得的不完全、不准确，使得中长期计划明显表现出有限理性和预测局限，使得计划始终具有不确定性和一定程度的偏差，因此指令性计划往往不是僵死就是流于形式。
第三，五年计划（规划）体现了党和政府的发展战略和政策，弥补了市场“失灵”的缺陷，因此是不可缺少的。首先，我国作为一个政府主导型和地区经济发展不平衡的大国，中央各经济机构和各级地方政府，不能没有一个基本的、相互衔接配合的中长期计划作为行动参考。历次五年计划（规划）固然有不少具体的、甚至是指令性计划指标，但也包含着党和政府关于未来五年或更长时间内的经济发展战略、目标、方
针和政策。特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，更需要政府这只“看得见的手”来破解市场机制的“失灵”问题，例如经济平稳增长、扩大就业、国家经济安全、居民收入差距缩小、生态环境保护、社会保障等。因此，政府的功能越来越朝规划方向倾斜，朝调节经济和社会关系方面倾斜，例如城乡关系、区域关系、人与环境关系以及社会各阶层之间的关系等。11个五年计划（规划）的制定和实施证明，无论是计划经济还是市场经济下的计划，实际上都只发挥了指导性作用。因此，当对计划要求过严，希望将其视为指令性计划时，那么它就难以及时准确地制定，更难以有效实施，从“一五”计划到“五五”计划概莫能外。从“六五”计划以后的五年计划（规划）来看，计划与实施结果亦有较大差异，它们只起到对各级政府、国家投资的指导性和参照标尺作用。这也说明，在地区经济发展不平衡和诸多因素不确定的情况下，不可能要求中长期计划具有很高的准确性。
第四，转变政府经济职能是有效制定和实施五年计划（规划）的重要保障。鉴于中长期计划越来越成为经济和社会的发展规划，指导性的功能越来越突出，对政府行为的规制也越来越明显，因此如何保证国民经济和社会的平稳、持续、高速、全面发展，就成为实施五年规划和年度计划的重要内容。“发展是硬道理”没有过时，问题是如何将政府尤其是地方政府的经济扩张“冲动”约束在一个合理的范围内，使其更加理性、规范、有序、有效，既防止经济大起大落，也避免政府经济职能的过度扩张和自我强化。因此，与转变政府经济职能的新阶段相适应，对于如何熨平经济波动，使得中长期计划能够平稳实施，理应从源头上寻求治理的办法。除了发展观念向科学发展观转变外，政府必须从体制上根除导致经济波动的自身因素，担当起按照规划来实施宏观调控的责任。
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