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云和县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施情况中期评估调研报告
县人大常委会财经工委
2008年12月27日
根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，为配合县人大常委会对云和县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施情况中期评估报告进行审议监督，9月--12月上旬，县人大财经工委组织了工委委员，在李石平副主任的带领下，先后走访发改、建设、人劳社保局、财政、统计、经贸等部门，就地区生产总值、全社会固定资产投资、工业发展（出口）、财政税收、城市建设、节能减排、农村发展、社会保障等重点内容进行深入调研。同时就当前国家和省出台的扩大内需举措（财政与金融调控变化、产业升级新政策、税费改革调整、投资重点转向、社会保障投入加大）等热点问题与相关部门进行了探讨，并听取了各部门对在今后两年完成各项发展目标的思路和建议。在此基础上，财经工委召开专门会议，对县政府就《云和县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施情况中期评估报告进行了认真地分析研究，并形成调研报告。现将调研情况报告如下：
一、规划纲要的评估工作及基本评价
县政府将规划纲要的评估工作列为本年度的重要工作之一，成立了专门的评估工作组。8月份，发改局牵头成立了《纲要》评估编写课题组，对分指标落实情况、产业发展情况、项目建设（投资完成）情况、社会事业发展情况以及体制机制改革情况五个子课题进行评估，并在此基础上完成《云和县“十一五”规划纲要中期评估》。10月份，县发改局将征求意见稿发往各相关部门，并根据反馈意见进一步修改和补充。11月4日，人大财经工委调研组听取了发改局作的县“十一五”规划纲要中期评估的基本情况汇报。
调研组认为，县政府对此次评估工作较为重视，按照中期评估的要求，组织专门力量在规定的时间内，对规划纲要的中期执行情况进行全面评估，做到了总体评估与专题评估相结合。对纲要确定的主要指标与当前完成情况作了对比，对可以完成和难以完成的各项指标作了分析和预测，看到了当前经济社会发展中存在的困难和问题，分析了今后的趋势，提出了纲要后半期实施的意见，评估工作总体上较为科学、客观和准确，较好地完成了“十一五”规划纲要中期评估工作。
二、规划纲要中期实施情况及基本评价
㈠纲要实施总体情况良好，成效明显。
云和县“十一五”规划《纲要》实施以来，全县上下在县委、县政府的领导下，为实现云和经济社会又好又快发展，深入实施“小县大城”发展战略，努力开展各方面的工作，取得了明显的发展成效。从2006-2008年的发展情况来看，我县“十一五”规划纲要的完成情况总体良好，主要表现在两个方面：
1、《纲要》提出的主要指标完成进度较好。纲要中列出的五大类35项指标（纲要文本列35项，后增加3项环保指标）中的大部分完成进度较为理想。其中，旅游总收入、新型
农村医疗合作参合率、每千人医生数已提前三年完成目标；预计到2008年底，农业总产值、城市化水平、农村安全饮用水普及率、农民年人均纯收入四项指标能够提前两年完成；工业总产值、三次产业结构比例、社会消费品零售总额、城镇居民可支配收入、农村居民恩格尔系数等指标也有望提前实现。其余的指标，预计大部分能够实现计划目标。
2、《纲要》确定的重点任务实施情况良好。主要表现在：一是城乡统筹发展强化。城乡发展各类规划进一步衔接并落实，“小县大城”发展格局进一步优化。“一城三区”的城市框架初步形成，城区发展空间得到拓展，市政公共设施建设得到改善，成功创建了省级示范文明县城；中心镇（云和镇与崇头镇）建设扎实开展，人口与经济集聚的功能进一步增强；农村公共事业投入加大，农村饮用水安全问题基本解决，康庄公路进入攻坚阶段；下山转移步伐加快，农村劳动力素质提高，农民收入来源多元化，连续三年增速高于城镇居民收入增幅，城乡统筹发展水平列全省欠发达地区前列；二是产业优化升级提速。农业产业化进程加快，经济作物种植规模扩大，食用菌等产业链条拓展，农产品品牌建设加强；特色工业园区建设稳步推进，木制玩具产业结构逐步升级，金属加工铸造产业迅猛发展，轻、重工业比例趋于协调，规模以上工业企业比重增加（预计到2008年底达到98家）；房地产业经历了空前繁荣的发展阶段；生态旅游业迅速壮大，云和湖区大型旅游项目建设顺利；住房、汽车等消费热点促进消费结构升级，消费对经济增长拉动作用增强。三是社会事业发展同步推进。科技研发投入进一步加大，科技支出占县财政支出的比重比2005年提高一个百分点；教育强县成果进一步巩固，各阶段入学率均有所提高；文化体育设施进一步改善，体育馆等项目竣工并投入使用；公共卫生体系建设进一步加强，疾控中心大楼以及一批乡镇卫生院的修建改建工程完成；人口与计划生育工作保持稳定，就业再就业优惠政策得到较好落实，社会保障覆盖面进一步扩大，“平安云和”积极构建。四是基础设施面貌改观。交通基础设施建设改善，丽龙高速公路云和段建设任务完成，并全面投入使用；城市“一环四横六纵”的道路网和“一轴五园”的绿地生态系统网基本形成；能源保障体系、信息通讯系统网络建设等得到加强；土地整理等工程进展顺利，农田水利设施得到改善。五是环境保护力度加大。资源节约型和环境友好型社会建设迈出坚实步伐，循环经济有序推进，污水处理厂建成并投入使用，工业废气物资源再利用和农村沼气利用逐步推广；降耗减排工作进展显著，圆满完成了上级下达的各年度任务；“三沿生态景观林”等工程投入加大，自然生态保护得到加强。六是改革不断深化、开放日益扩大。行政审批制度优化简化，“乡财乡用县管”财政管理方式积极探索, “凡进必考”的人事管理制度逐步确立，将我县的行政管理、财政管理体制改革向前推进，服务型政府的逐步打造；区域间经济、技术交流扩大，招商引资向选商引资转变，资金流入领域由二产扩大到三产，本土企业“走出去”步伐加快。
㈡存在的不足与困难
尽管我县在落实《纲要》方面取得了很大的成绩，但同时也应该看到，“十一五”以来，国内外宏观发展形势发生了巨大的转变，尤其是2007年下半年以来，由美国次贷危机引起的世界范围内的经济波动，其影响至今仍在进一步扩散当中，国家与省的相应调整政策频繁出台，并相继提出了新的发展要求，部分指标与发展任务由于内外部环境以及完成条件发生了较大的变化，出现了完成难度加大的趋势。
1、部分指标完成难度加大。一是地区生产总值（人均地区生产总值）。2006－2007年我县的地方经济发展速度相对于省、市平均水平偏缓，加上今年世界经济景气程度下滑，预计2006-2008年平均增长率仅为12.8%，低于目标值0.2个百分点，这对2009、2010年的增长速度提出了更高要求，需要我县在保持工业经济高速增长态势的同时，进一步克服原本就面临的投资下滑与消费紧缩的压力，实现13.5%的增速，任务艰巨。二是能耗指标。我县万元生产总值综合能耗随着金属加工铸造业比重加大而面临压力，随着新入园的金属加工企业相继建成投产，该压力还将继续加大。COD削减量、SO2削减量的目标由于新的责任目标书要求（2008年底，COD比2005年累计削减9.1%，SO2累计削减9%）以及新的减排统计方式调整的因素而难度加大。三是自营出口指标。我县自营出口在近几年出现比较大的起伏，一方面是市场的压力，国际贸易壁垒增加、汇率急剧变化、目标市场因经济不景气程度而导致需求下降,另一方面是生产的压力，国内原材料价格、劳动力成本上升等。预计08年的数值为3200万美元左右，基本与2005年水平持平，离2010年达到5000万美元的目标差距较大。
2、部分任务完成前景不容乐观。一是城市南拓。按照原先规划目标，旧城区改造与城南区块开发相联动，但由于受到目前房地产市场不景气影响,旧城改造与城市南拓的难度加大。二是产业升级。省委在《关于深入学习科学发展观加快转变经济发展方式推进转型升级的决定》中提出“服务业增加值占生产总值的比重达47%”的目标对此，我县加快产业优化的步伐需要加快（07年三产比例为11.2 :49.9 :38.9）。一产中农产品加工业规模壮大，二产中企业技术研发（形成一个高校或科研院所科技成果转化的产业化基地）、鼓励企业上市，三产中部分旅游建设项目进度（如浙西南佛教重地建设）以及区域物流中心建设都与规划纲要提出的要求有较大差距。三是民生保障。我县农民持续快速增收的基础依然薄弱，实现农民六大增收目标存在一定压力；受经济大环境影响，我县企业经营环境转差，随之带来的破产与裁员将使社会就业压力加大;当前我县各类社会保障资金已存在一定的缺口，随着相关标准的提高，将对政府投入提出更大资金要求。四是财政收入增长。2006-2008年我县的财政总收入与地方财政收入均保持在18%的增长，高出纲要中年度增长13%近5个百分点，只需要在今后两年实现年均6%的增长即可完成目标。但根据财政部门的预测，2009年我县财政收入将由于工业企业、建筑企业、房地产企业税收减少、税制转型以及落实积极财政政策等因素而可能减少，这就给完成“十一五”的财政目标带来了很大的不确定性。
在调研期间，调研组也注意到，尽管一些指标和任务当前的完成情况较好，实现“十一五”目标乐观，但其所面临的问题与挑战也比较突出，关系到今后云和经济社会长期稳定地发展；还有一些领域的工作存在着薄弱环节，不利于云和经济更好更快地发展，应引起高度关注。一是工业产值增长问题。预计2008年我县工业总产值将达到41亿元，同比增长36.7%，比06-07年度的平均增长率高出近一倍，基本上可以判定提前一年完成纲要中所列目标（45亿元）。但根据经贸部门的分析，2008年工业产值的增长主要得益于铸造企业产值（华宏公司）的大幅提升，一方面是产能急剧扩张，另一方面是价格因素（价格提升贡献了40%的产值增加）。随着市场供求关系的变动，目前，华宏公司的产能已经下降到高峰时期产能的40%左右，而产品价格也比峰值下降了近一半。随着经济大环境的波动，招商引资企业的投
资进度有可能放缓；外贸环境的不景气，也使玩具企业的增长受制约，今后两年我县工业产值将难以继续保持2008年的高增长势头。二是固定资产投资平稳问题。“十一五”以来，我县连续三年投资保持在17.8亿元左右，累计完成投资额53亿元左右，今后两年只需完成年均10亿元的投资，就能实现“十一五”目标（70亿元），完成目标的把握比较大。但继续保持投资高位运行的压力也很大，由于缺乏大型政府投资项目的后续支撑，政府负债高位运行限制融资能力，部分项目前期工作偏缓，经济景气程度下降给制造业投资、旅游产业等三产投资带来的不确定因素增加，今后两年我县的固定资产投资将面临很大的回调压力。三是商贸流通加快发展问题。目前我县的商贸业已进入了发展加速的阶段，但存在着一些不足，比如规模以上的经营主体较少，商贸企业的扶持政策少，相关的发展规划少，管理限制多，条块分割明显，缺乏整合发展；部分主管部门由于受人员力量的限制，难以很好地服务于商贸企业发展（如经贸部门仅有一位工作人员常年负责内贸相关具体工作），需要加强。四是民间资本的导向问题。随着经济发展，我县群众财产性、资本性收入的比重加大，家庭和个人理财需求加大，积极寻找投资渠道；同时我县的部分房地产、工业企业由于规模扩张需要，对资金需求加大，加上银行融资门槛的限制，转而向民间募集发展资金。在此背景下，我县民间资本除储蓄、证券、房产等渠道外，很大一部分资金以借贷方式流入工业企业、房地产领域，同时也出现了一些规模较大的非法集资现象。由于民间融资尚不规范，借贷资金很大程度上游离于金融部门的监管，融资者难以及时获取企业的财务数据等信息；对于权利与义务，借、贷双方没有明确合同条款，一旦受损失，投资者难以维护自己的利益；加上，民间投资者的风险意识不强，缺乏成熟的自我承担的心理准备，在非法集资案受损后，给政府和社会稳定带来压力。需要政府加快培育作为连接民间资本与产业发展的新金融中介，并拓宽各类民间金融机构的投资领域。五是房地产平稳发展。我县房地产市场除受行业景气程度影响外，还受制于市场的二元分割。近年来，我县新增城乡自建房的建筑面积几乎与商品房建筑面积相等，对原已偏小的市场容量造成了不小的冲击，商品房市场存量消化慢，需要今后在下山转移、城中村与城乡结合部村的自建房建设、商品房建设中寻找新的平衡。
三、推进规划实施的建议
推进我县“十一五”规划纲要的顺利实施，需要结合新的发展要求明确实施重点，应对急剧变化的宏观经济形势应及时调整政策，根据实施中的不足和问题而提出应对措施，依托整个规划体系的全面实施保障《纲要》的落实。
1、落实发展的新要求，明确实施重点。在“十一五”的后半期，将贯彻党的十七大精神及浙江省提出的“两创”总战略与深入实施我县的“小县大城”发展战略相结合，积极构建服务型政府，加大和谐社会建设、生态文明建设投入，以保持经济增长和强化社会保障为重点，致力于城乡统筹发展，推进农村改革创新，依托农业产业化进程加快、工业产业升级、生产性服务业壮大等促进经济发展方式转变，适时增大对社会保障体系构建的投入。
2、把握宏观形势变化，应对政策调整。今年以来，国际国内的发展形势剧烈变化，国家的宏观调控政策也随之出现一系列的调整，从年初的“双防”调整为“一保一控”，近段时间更是向“保增长”的目标倾斜，并提出扩大内需和保障民生的系列举措。面对今后两年全球经济危机前景难以预测的形势，需要加强对宏观经济形势变化的分析与判断，注重对相
关政策调整的解读，尤其是金融、税收、产业支持、基础设施建设、农村发展等领域的新举措，为更好地落实《纲要》争取更多的政策支持与保障。
3、针对实施情况现状，解决突出问题。深入分析存在的问题，研究完成难度较大的目标任务间的内在关联，把握实质，有针对性地提出应对的措施。要着力优化产业结构。重点围绕“优一产、强二产、兴三产”的要求，继续培育产业集群，优化产业布局，壮大产业规模，促进优势产业集聚，增强产业竞争力；改造提升木制玩具产业，提升产品技术含量和附加值，增强传统产业的可持续发展能力；积极引进或扶持新兴产业，选择具有比较优势和特色基础的产业加以培育，完善产业体系；努力培育和加快流通产业发展，整合旅游资源，发展生态休闲旅游产业；发展经济中介机构，尤其是直接服务于县内中小企业的各种融资中介机构，为民间资本的合理流动创造条件；积极促进二产中物流等环节与企业生产主业的分离，提升生产性服务业发展的整体水平，提高三产比重。要加快农村地区发展。积极探索和学习完善农村土地经营权流转的机制，着力破除城乡二元结构，扎实推进现代农业建设，大力发展以农业生产为基础的农产品加工业和与农业相关的非农产业，加快农民下山转移，千方百计增加农民收入。要持续推进城市发展壮大。按照 “城市南拓、产业西进”发展战略，加快南区块拓展、旧城改造以及工业园区拓展，完善城市公交、通信、水电管网等基础设施建设，提高城市的综合承载能力和辐射带动能力。妥善处理下山转移工程、城镇自建房与房地产市场发展之间的关系，努力保持房地产市场的稳定。要加快并扎实推进创新。继续推进体制创新、机制创新、技术创新、管理创新，探索中小金融中介的监管、整合内贸管理与发展、重大工程政策处理等领域的新工作方式和方法，加快推进人才队伍建设，不断提高自主创新能力。要积极推进节能减排工作。以加快产业升级为主线，以提高技术创新能力为支撑，以项目带动为抓手，坚持节约与发展并举，增量优化和存量改造并举，强化节能降耗，大力发展循环经济，降低单位GDP综合能耗，促进可持续发展。
4、督促各子规划实施，实现全面落实。重视整个“十一五”规划体系的全面推进与落实，督促《纲要》下属子规划的实施。要强化规划的落实机制，将年度计划目标与规划总目标进行有效衔接，强化对相关部门规划落实的问责。要建立规划的评估和调整机制，加强对实施情况的监督，及时发现问题并予以解决；加强对实施效果的评估，根据规划实施实际情况以及规划实施内外环境、条件、要求的变化而进行调整，保持规划实施的弹性和有效性，确保我县社会经济又好又快地发展。
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