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我国应急救援机制建设调研报告
2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生里氏8级地震后，全国公安消防部队在第一时间内作出反应，积极投入到抗震救灾工作当中，有序开展各项救援工作，为保卫人民群众生命财产安全作出了积极的贡献。但是，这次长时间、大规模、跨区域抗震救灾工作也暴露出公安消防部队在应急救援机制建设方面存在的问题、不足和薄弱环节。因此，加强应急救援机制建设，完善应急救援机制建设的调度、出动、指挥和处置程序，提高公安消防部队快速反应能力，有效处置各类重大自然灾害事故，最大限度地抢救和保护人民群众生命财产安全，是新形势下一项亟待解决的重大课题。
一、国外应急救援机制形势及我国应急救援机制现状
（一）世界主要国家应急救援机制形势。从世界各国情况看，虽然国情和国家体制不同，应急救援力量的组建形式和管理体制也不尽一样，但以消防队伍为主承担各类灾害事故应急救援任务，是世界绝大多数国家应急救援力量建设与发展的共有模式，这些体制模式和成熟做法值得借鉴。美国：消防力量构成主要有职业制和志愿制两种形式，全国共有职业制消防员约29。7万人，志愿制消防员约80。1万人，消防员约占全国人口的万分之三十七。法国:消防力量构成主要有现役制、职业制和志愿制三种形式，全国共有职业制消防员约2。6万人，志愿制消防员约19。8万人，消防员约占全国人口的万分之三十七。德国:消防力量构成主要有职业制和志愿制两种形式，全国共有职业制消防员约2万人，志愿制消防员约130万人，消防员约占全国人口的万分之一百六十一。就我国香港和澳门来看，香港消防处为准军事化组织，约8660人，文职人员约590人，消防员约占全区人口的万分之十四，澳门消防局有军事化人员约800人，消防员约占全区人口的万分之二十。
（二）我国应急救援机制建设现状。目前，我国的公共应急救援力量主要有公安消防、特警、武警、解放军、预备役民兵。专业应急救援力量主要有矿山、交通、民航、电力、供水、供气、交通、医疗救护、铁路、地震等十几种救援力量。企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。对各类突发灾害性事件的应急反应和紧急救援实行的是一种“分而治之”行业垂直领导体系。
（三）我国应急救援机制中存在的不足。一是条块分割缺乏整体合力。多支职能单一的应急救援力量并存，互不隶属；多个应急抢险救援方面的“中心”并存，各自为阵，客观上造成遇险求助不便、接警出动迟缓、联动响应滞后、合成指挥不力等。二是多头投入缺乏成本观念。对防灾救灾的投入是预防性的，是一种机会成本与保护产出的关系。多头投入必然造成投入总量增大，且多支救援力量并存形成闲置较多，高精尖的设备不多，浪费严重。三是职能单一缺乏常备主力。各专业应急救援力量在建队上都是立足某一类事故灾害处置的需要，没有一支政府直接指挥下、能妥善处置各种事故灾害的常规、常备、综合性应急救援力量。尽管近年来政府加强了应急救援能力建设，但在投入与职能定位上，尚未明确这一层次性、主体性关系。
二、公安消防部队应急救援的先天优势和后天不足
（一）公安消防部队应急救援的先天优势。一是性质和素质优势。公安消防部队既是公安机关的一支现役力量，也是武警部队的一个警种，实行军事化管理，有严密的组织保障，科学、高效灵活的指挥网络，具有布局广，设点多，全国各省（市）、区、县（市）、旗都设有消防总队、支队、大队或中队等机构；消防部队实行科技强警，培养和造就了一大批中高级专业技术人才，大部分官兵都掌握了较强的救援专业理论知识，并且在长期的灭火战斗、抢险救援过程中积累了大量的救援经验，培养了顽强的战斗作风。二是管理和机制优势。消防部队立足“保卫城市、辐射农村”，以城镇为基础，建成了比较完整的消防队站网络。有上至国家下至市、县（区）的完善的指挥体系，相对其他救援力量具有组织完善、布点密集、昼夜执勤战备、通讯网络现代化、熟悉城市社区情况等优势和特点。消防部队是一支军事化的战斗部队，实行24小时昼夜值班，人员、装备随时保证在岗在位，接警后，1分钟之内就能携带所有装备出动，迅速赶赴灾害事故现场，实施救援。按照国家颁布的消防队站建设规范，城市消防队要能在接警后5分钟赶到事故地点，灾害事故地辖区消防队能在最快时间内，赶到灾害事故现场实施救援，政府可以直接指挥和快速调动，能够保证就近、就快的赶赴现场，为抢险救援工作赢得宝贵时间。三是人员和装备优势。近几年来，随着经济建设的发展和政府部门的重视，消防部队的器材装备普遍得到了改善，开发和引进了大批科技含量高的各种常规装备和特勤装备，如通信指挥车、防化车、化学洗消车、多功能抢险救援车、登高车、高喷车、移动式生物快速检测仪、化学毒气侦检仪、生命探测仪、破拆、登高、照明器材及设备，形成种类多，功能全的救援器材装备体系。四是组织和群众优势。经过13
万消防官兵的共同努力，消防部队已发展成为一支党委政府放心、人民群众信任的坚强队伍。
（二）公安消防部队应急救援的后天不足。一是应急机制不完善。传统的各司其职的灾害管理体制，在应对各类灾害或突发事件时，参战的救援力量因领导体制不同，隶属关系各异，利益差别等原因，在行动中缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，很难建立起相互协调与统一指挥的工作机制。二是指挥体系不完备。传统的“各自为政”的救援体制，各单位、各部门难以实现资料共享和信息的互联互通，没有统一的调度、指挥和协调功能，缺少科学性和联动性，既造成了人力和物力的浪费，又耽误了宝贵的救援时间。三是资源配置不合理。由于没有建立统一的突发事件管理机构，造成各部门不可避免地存在救援装备和人力资源重复投入、大量闲置的状况，应急能力和管理水平往往也参差不齐。四是信息系统不互通。目前，我国尚未建立政府统一的应急救援指挥机构和指挥中心，各应急救援职能部门虽然建立了各自的应急指挥平台，但这些系统各自独立、分兵把守、自成体系，难以实现信息共享和互联互通，对救援工作产生了极为不利的影响。五是社会救援整体救援预案不完善。除各救援队伍已明确的职责范围外，涉及到大灾害的抢险救援方案大多停留在不具操作性的初步阶段或根本无人综合考虑，更谈不上进行系统的战术研究和战法训练，从而导致发生灾害事故时，不能及时、科学、有效的处置。
三、应急救援机制建设对策
建立健全以公安消防队伍为主体、其他专业力量联动的应急救援力量体系，实行“统一领导、综合协调、分级负责、条块结合、属地管理”的应急处置原则和“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急救援工作机制，能在最短的时间内以最少的投入获得最大的应急救援效能。
（一）转变思想观念，树立创新意识。各级政府要切实增强对应急管理特别是应急救援工作严峻性、长期性、复杂性的认识，增强建立完善政府应急救援体系的责任感、危机感和紧迫感。要从“立党为公，执政为民”的高度，本着整合资源、提升能力、服务大众的要求，充分认识公安消防部队作为政府应急救援主体力量的必要性、重要性和可行性，加快实践，推进建设。政府有关职能部门要克服本位主义和部门利益，本着优势互补、协同配合的原则，大力支持建好建强公安消防应急救援力量。公安消防部队要进一步树立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，坚定不移地拓展和深化社会抢险救援工作，加强特勤业务建设，增强非火灾类事故灾害的生命救助、化学品事故、交通事故救援、民事救助等各类公共安全应急救援本领，坚强有力地承担起政府应急救援主体力量的重任。
（二）制定法律法规，明确救援体系。公安消防部队应当积极给党委、政府当好参谋助
手，积极推动应急救援立法工作，建立起符合国情、利国利民的应急救援法律保障体系。重点明确三种关系：一是明确主体关系。建立一支党委、政府直接领导下的专业应急救援队伍，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主体建设，对现有各种应急救援力量进行“大重组、大整合”，集中人、财、物资源建好政府应急救援队。二是明确结构关系。以预案建设为基础，形成“以政府应急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基础”的“层次性”构架，这也符合政府应急管理中的分级管理原则。三是明确指挥关系。建立统一的政府应急救援指挥中心，形成统一高效的应急协调联动机制，真正将应急救援融为整体，极大地提高快速反应能力和联动作战能力。
（三）健全应急机制，整合救援力量。一是建立处置突发事件联动机制。把公安、消防、武警、驻军、交通、煤气、化工、卫生、环保、通信等有救援能力的单位纳入抢险救援应急体系，明确各有关部门在抢险救援工作中的任务和协调配合，确定抢险救援响应机制和启动形式、组织原则和通信指挥方法，做到有备而来。二是制定各类灾害事故抢险救援预案，开展深入的调查研究，实事求是的分析灾害事故可能发生、发展的过程和处置措施，既要在灾害事故的预防处置和善后处理上有对策，也要在处置技术上有着落。三是组织开展实战演习。通过实战演习，明确任务、方法、程序和注意事项，明确参战的单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。
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