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关于周边邻县和我县贯彻实施城乡规划法情况的调查报告
竹溪县人大常委会调查组
（2012年7月2日）
县人大常委会：
为了促进《中华人民共和国城乡建设规划法》更好地贯彻实施，推动我县城乡建设健康、有序、快速发展，在县人大常委会主任杨福卿同志的亲自领导和副主任李绪伦、沙青海、明道成、帅建国等同志的具体指导和参与下，5月底以来，我们用了1月有余的时间，组织4个调查组，对周边邻县的情况进行了考察学习，对竹溪情况进行了认真的调查研究。现将结果报告如下：
一、关于周边邻县情况
四个组，先后赴本市郧西、房县、竹山和重庆巫溪、陕西平利等县，进行考察学习，让我们大开眼界，他们在规划执法和城市建设上，不论是开拓奋进、顽强拼搏的精神，科学谋划、不断创新的智慧，还是摘星取月、改天换地的重大成就，无不让我们感动，为之惊叹。近年来，这些县一直把城乡建设放在总揽发展全局的战略地位上进行谋划运筹，大手笔规划，大资金投入，强势领导，强力推进，实现了跨越式发展。如郧西县，实施“城建靓县”战略，在改造扩建郧西大道等3条原有道路之后，又完成了七夕大道、发展大道等7条城市道路的新建任务，改造新建桥梁22座，正在建设北环、东环等外环道路，使城区道路通车里程达到了70公里，基本实现了交通网络化。建设了七夕广场、天河广场等7个休闲娱乐场地，建设了县城污水处理厂、垃圾填埋场等环卫设施，建成粮油、汽修等10个专业市场，实现了公共设施配套化。在城区环境景观化方面，新建改造路灯4700余基，建成了世界最大的人造月亮及14星座景观，对城区主干道、广场、公园、桥梁等重要景观点及86家沿城区主干道楼体实施了亮化；大力实施“大树进城”工程，增加公共绿地70余万平方米，人均绿地由原来的3.4平方米提高到现在的8平方米；在山体水体景观上，建成生态景观林3080亩，绿化治理墓地近3000座，在持续推进城区防洪工程的基础上，新建景观坝10级，新建人工湖面40公顷。在城市文化建设上，着力打造七夕文化，使其附着于整个城市建筑形态之中，同时还专项建造了七夕时空隧道、牛郎织女故事雕塑群、世界最大铜牛和最大月亮，使县城处处洋溢着浓郁的七夕文化气息。现在的郧西人因城市建设成功，充溢着一种强烈的自信心和自豪感，幸福指数得到了较大提升。
这些县的作法很多，经验十分丰富，但主要的有以下5个方面：
（一）县委政府高度重视，在全局目标上给予战略定位，在工作推进上实施战略措施，在领导体制上实行“一把手”工程。郧西、房县、竹山等县都成立了城乡规划建设管理领导小组，县委书记亲任组长。领导小组下设规划委员会，县长任主任委员，在规划项目审批上，实行集体会审，县长一支笔签批制度。重庆巫溪县规划委会主任由县委书记亲自担任，其他四大家主要领导为副主任。各县都把城乡建设，特别是城市建设作为经济社会发展的重大战略目标和措施予以推进。郧西明确为“城建靓县”战略，并出台了《加快“城建靓县”战略的决定》。竹山提出的主题目标是城市大提速，项目大推进，形象大提升。
（二）舍得投入，公用基础设施建设快速推进。各县对城市建设高度重视，实行战略决策与谋划，强势领导和全方位运作，最突出的标志就是舍得资金投入，把项目作为主要抓手，在公用基础设施建设上取得了重大成就。竹山县计划投资建设100个重点项目，总投资额将突破百亿大关。房县近几年累计投资10.3亿元，实施了城区防洪、老城改造、道路翻新、城市靓化等一系列工程。郧西县去年的城市建设静态投资达到了14.6亿元。重庆巫溪县近10年来，每年由政府投入的资金都超过了1个亿，坚持连续不断的市政工程建设。据悉，郧县在2010年投资3.7亿元，建设“一江二桥三镇”，去年又准备在3年内投资60亿元实施郧阳岛的建设计划。
（三）规划管理和违法行为查处机制，运转高效有力。各县都把规划管理与规划编制职能分离，杜绝了裁判员和运动员职责不分的问题，同时使规划管理职能得到提升和强化。竹山县成立了城区建设执法指挥部，指挥长由县长担任，下设专门执法办，重点负责组织相关部门综合执法。郧西县新成立了规划局，局长由住建局长兼任。各县的执法局都是全额拨款事业单位。他们在违法行为查处中，反映迅速，制止有力。竹山县制定工作预案，操作简单便捷，巡查中一经发现问题，现场填写处理意见书，需要报请县委政府责成相关部门处理的，如拆除，当天报送两办文书科呈送领导签批意见，次日予以执行。郧西的作法是，推行执法人员履职责任制，做到了违法建房当天发现，当天查办，三天内拆除。政府给足人给足钱同时给足声音。其中有两点应特别注意：一是重视执法效果，对过程不作严格要求，只要能够做到及时到位就行，错了也不追究责任，不到位，效果差，会被抓住不放，受到严厉的责任追究。二是为了保证拆除到位，县财政每年安排拆除赔偿准备金100万元，同时配臵挖掘机1台。
（四）规范和控制村民自建住房，对小产权房严厉禁止。郧西县实施农民组团规划，实行集中连片整体建设，限定用地和建筑面积，规定两层半的楼高，统一建筑风格，保证绿地和配套设施到位。陕西平利县出台了《县城规划区内村（居）民私人建房管理办法》，对私人建房的土地来源、建房指标、建房规模、外观效果和审批等进行严格控制。对小产权房，各地作法一致，即严厉禁止。竹山从2009年开始通过成片1万平方米以上规模、土地来源和项目法人制度等条件限制，对城区停止了个人建房审批。去年，又将这一措施扩大到竹房城镇带沿线两公里范围。房县对小产权房下达了禁限令，并进行综合治理。郧西县在2010年6月，发文明确规定禁止在规划区范围内建造个人住宅。
(五)人大给予坚定有力的支持。房县人大常委会于今年5月8日作出《关于加强城区个人建房管理和“小产权房”治理的决议》和《关于禁止“小产权房”建设的督查督导方案》，对小产权房的治理，作为重大事项进行决定和督办，给予最为直接的支持。其他县，都把规划法的贯彻实施纳入了人大监督工作的重要内容，重点给力。
二、关于我县规划法贯彻实施情况
《城乡规划法》正式公布和施行以来，我县给予了应有的重视，统一了思想认识，分析了县情形势，明确了目标任务，采取较多措施，积极行动，予以全面贯彻实施。从调查情况看，工作的推进，既取得了重要成绩，又暴露和产生了一系列困难和问题，需要及时地调整思路，增加任务，强化措施，将工作导入良性规范的发展道路，保证法律得到全面正确的贯彻实施，保证城乡建设事业跨越式发展。
（一）取得的主要成就
2009年以来，取得的成绩较多，最重要的有这样几个方面：一是利用多种手段，通过多种形式，狠抓了社会宣传教育，提高了人民群众的思想认识，强化
了社会城乡建设的法律意识，营造了全民知法守法的良好氛围。二是积极参加和组织专门培训，着力提高素质，为各级领导干部和执法队伍贯彻实施与执行法律提供了基本保证。三是高起点高质量完成了《竹溪县2009至2030年城市总体规划》。四是迅速进入状态，积极编制各项专业规划、集镇村庄规划、行业规划和修建性规划。五是坚持依法行政，积极完善和强化制度，实施规划控制，查处违法行为。特别是对鄂陕大道、人民路、建设路、北大街等主要干道上建设行为，实施了有力有效管理，较好地维护了规划的严肃性。六是建成了广场公园、污水处理厂、三堰防洪堤、一期橡皮坝、幸福西路、烧田大道、九里岗森林公园路等一系列公用基础设施，启动了北环路、城关垃圾处理场、二期橡皮坝、西关街改造等重大的城市建设项目，加快了城市建设进程。七是发现了与周边邻县之间的差距，认真反思，虚心学习，深入调查研究，积极调整政策，探索寻找可靠的发展道路。八是各乡镇建立了领导体制，运行了管理机制。
（二）存在的主要问题及原因
我们这次调查的时间范围限定在近三年以来。与三年以前相比，规划法的贯彻实施情况，应该说是有了长足发展和较高水平的提升，但是，与法律要求相比，与人民群众的期望相比，与周边邻县相比，与竹溪经济社会跨越式发展目标相比，这种发展还很不够，这种提升还应该达到一个更高的水平。存在的问题较多，遇到的困难也不少，但十分明显和比较突出的，主要有3个方面：
一是控制性的详细规划编制滞后，选址、用地和工程设计的具体条件限制性指导不能满足发展需要。2011年批准的我县城市总体规划，中心城区建设用地面积由原来的8平方公里扩展到了16.5平方公里，加上金铜岭工业园区3平方公里的面积，应编制的控制性详细规划面积为19.5平方公里。目前已经编制7.2平方公里，还有12.3平方公里占总面积63%的任务没有完成，将对快速发展的小区建设产生具体指导和控制上的困难。
二是执法监控查处力度不够，违法建设行为较为严重，规划的权威性和严肃性没有得到应有的维护。对此，人民群众反映强烈。据住建局报告，自2009年以来，累计巡查建设工程1522个，发现违法行为500余起，占总数的33%，数量和分量都非常之大。导致的直接后果是土地和资金浪费、功能和市容受损、市民信心和政府形象受到严重影响。在这些违法行为中，有的表现十分恶劣。大裕沟口右边的山顶和南坡，面积50亩，山体疏松，地势陡峭，在规划中作为山体绿地加以固定，属于禁止建设区，在没有取得任何行政许可证书的情况下，被用作住宅基地建设成10800平方米的楼房。鄂陕大道高桥加油站对面的灌沟河道到竹溪河的入口处，在没有取得任何行政许可证书的情况下，连同禁止建设的河道一起，占地504平方米，建成6层、总面积2533.8平方米的门面加住宅楼房。长安大道北侧的溪城春天小区7号楼，建设过程中由于失察，造成临街25个门面从西到东，室内地坪标高依次低于道路0.8至2.3米无法整改的事实。据反映，在500余起违法案件中，像上述没取得任何行政许可证书的案例多达100余件。在东城角、观音阁、守金店和烧田南端等小区内，各自为阵、随意乱建，没按规划要求建设的情况比比皆是，造成道路宽窄不
一、东扭西歪、狭窄甚至不能成形和房屋外观视觉别扭，甚至是不够友好的严重局面。
三是公用基础设施建设滞后，规划实施进度不够，城市功能的提升和完善缓慢。这一问题，我县极为突出。从这次考察的5个县来看，他们无一不把公用基础设施建设放在优先推进的位臵部署。我们的落后，除了管理落后以外，另一个根本的标志就是基础设施建设落后，被远远地甩在了后面。
造成上述问题的原因是多个方面的，但根本的是4个方面：
1、领导决策层思想观念反映迟钝，未能与时俱进。从来没有领导说城市建设不重要，但是，近些年来，就从来没有听到领导说过城市建设特别重要。在战略目标的确定上，只有大交通、大水务、大生态，而没有大城建。由于发展战略目标上缺失城乡建设，特别是城市建设，自然造成没有给予相应的关注和重视，对出现的问题，城市经营、建设和发展的主客观要求，不能及时反应和调查研究，并提供相应的政策，采取相应的措施。
2、村民自建住房和小产权房开发等个人行为对规划的维护形成强力冲击。城区内村民自建住房，由于没有实行规范控制措施，在用地位臵、建筑面积和风格上，随心所欲，处于无序状态，此起彼伏，绵绵不绝。过去，在土地经营上，由于没有能够分辨和理顺政府与民间重大的经济利益冲突关系，对小产权房开发实行支持鼓励政策，导致其泛滥，使个人和小集团利益与社会公共利益发生严重冲突。2009年以来，中心城区出现的房屋建设工程项目多达1500余项，其中90%以上都是小产权房开发项目；违法行为达到了500余起，其中90%以上都是小产权房开发建设，没有任何行政许可手续的多达100余起。他们个人利益至上，用小成本赚取高额利润的愿望和企图非常强烈，从村集体直接获得土地的低廉价格和逃避税费能够得到暴利，让他们敢于冒险，视法律、政府于不顾，发展到敢于私自占据河道、山体绿化禁地开发经营。政府执法，特别是部门执法，力量毕竟有限，只能用相对强势的组织应对单个弱势的社会个体，才能保证有效。一旦分散的社会个体形成一个集群、一种集中力量的时候，政府必然难以面对。
3、有法没依，执法宽松，违法不究，规划执法乏力。从结果看，不能用有效定性。前面说到近3年来，先后发生的建房达到1500余起，违法行为达到了500余起，占总数33%。查处的结果如果好，我们建起来的房屋必然整整齐齐，井然有序，看起来舒服，用起来方便。实际上造成了土地和资金浪费、功能和市容受损、市民信心和政府形象受到严重影响。更有甚者，竟然有100多起建设主体，无视法律和政府的存在，任何手续都不要完成了工程施工，有的，如城南一号，早于两年之前就已经广告满城，行销叫卖。
从过程看，不能用有力结论，多个方面值得检讨反思。规划局集行政管理与规划编制市场经营于一身，职能职责上管理与被管理混淆一起，于法律规定和实际管理要求完全冲突。案件查处过程中，规划局巡查，巡查人员发现问题，报本局领导审查，同意后报住建局法规股审查，法规股审查后报局领导审批，住建领导审批后移交执法局处理，执法局办事人员接到决定文书后送领导研究，然后由局长组织力量执行。前后要经过3个大环节，每个大环节由办事与领导两个级别的人员经手共计6个小环节才能完成整个过程。不仅牵涉的人员多，更重要的是特别容易延误处罚时机，让问题自然坐大。业主吴永虎，没有任何合法手续，在烧田四组建设鲲鹏小区，于2011年7月15日发现其挖桩，从处理基础时开始执法，到2012年6月26日，历时近1年，先后处罚了8次，人家却8层的楼房，建了一栋又一栋，皮毛未损。城南一号的位臵，是禁止建设区，业主梅书国同样没有任何行政许可手续，从2010年开始动工建设，住建部门从2011年6月开始立案查处，到2012年6月，刚好一年，无数次的查处，人家的房屋建了一栋又建一栋，再建一栋，还建一栋，接连建了20几栋，总面积达到了10800平方米，工程建设依然没有停止。执法过程中，反应出来的观念，错误成分较大，不管在主观上作何种解释，但是在客观上，总是把罚款收费放在第一重要位臵。规划法明确规定，对于违法行为采取的处罚措施是责令停止建设、限期改正、限期拆除
和没收实物或者违法收入，罚款只是在这四种措施前提下予以并处，也就是说，没有一项是只罚款的。据反映，较多的违法行为发现后，往往只是处以罚款后补办手续，由不合法改变成合法，并未实行实质性的处罚措施。如大裕沟口右侧山顶和灌沟到竹溪河的入口河道，都是禁止建设的区位，对于违法建设的处罚只能是限期拆除。而实际上，多次达下达的处罚告知和最后的处罚决定中的措施，都是限3日内改正，处罚款。对城南一号最后下达的处罚决定书中，特别强调处368032元人民币罚款执行事项，至于如何改正，却没作具体规定。在责任追究方面，没有很好执行相关规定。出了那么多的问题，除了溪城春天小区相关责任人员迫于压力给予了处分外，其他却依然是失职且快乐着，从未进行过正式程序的责任追究。保障机制不够完善的问题也不容忽视。规划局和执法局人员经费、管理经费和执法装备严重不足，政府反应迟缓、声音不
一、态度不够坚决等，都影响了执法队伍建设和执法的严肃性。
4、资金投入少，公用基础设施建设滞后，加大了规划硬性控制难度。规划得不到严格执行，除开上述诸多原因之外，财力严重不足，导致公用基础设施，特别是道路、绿地、公厕、休闲娱乐场所、停车场等建设滞后，提供了小利益投机可能性，增加了建设的盲目性，加大了控制难度。如红光村的马家菜园子，如果事先就按照规划方案，建成一条从东到西的通行大道，使其失去违规的可能性，就不会出现今天连消防车都不能进入的混乱状态。又如，溪城春天门面房的建设，如果事先就建成了长安大道，就断然不会出现室内地坪标高低于后来建成道路路面的问题。因此，我们特别需要强调走先建设公用基础设施，其他项目建设再跟进的发展之路。
三、切实加强我县《城乡规划法》贯彻实施工作的建议意见
规划是城乡建设的龙头，更是城乡，特别是城市建设的灵魂。龙头必须高举，灵魂必须贯彻始终。坚定不移地贯彻实施好《城乡规划法》，是保证科学编制规划和严肃完整地执行规划，从而促进城乡建设健康顺利快速发展的根本措施，我们务必倾注足够的感情和心血，付出足够的精神和力量。针对我县实际情况和借鉴相邻县的成功经验，我们认为，在今后的工作中，除了加大宣传教育力度，增强领导、干部和全社会的法律意识、规划意识以外，要解决的困难和问题还很多，应该采取的措施也应该是一个全面系统的工程，而不是细微环节的改变，但目前应该重点作出以下6个方面的努力：
（一）领导重视，更新观念，将城乡建设，特别是中心城区的建设提高到战略地位。城市建设是优化发展环境、提升区域竞争力最为重要的抓手，也是改善民生、提升人民幸福指数的最重要的措施。只有全面加快城乡建设，特别是城市建设，才能够坚持以人为本，坚持全面协调发展，坚持可持续发展，才能够保证和推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，在坚持大交通、大水务和大生态的战略同时，很有必要将城乡建设也提升到同样的层面，实行大城建战略。在此背景下，认真贯彻实施规划法，充分发挥规划引导城乡健康、有序、协调和高水平发展的重大作用。
（二）加快编制控制性详细规划和各项专业规划、行业规划进程，及时保证建设需要。中心城区还有12.3平方公里占总面积63%的任务没有完成，不是一个可以小视或者可以忽略不计的问题，龙头不举，建设和管理就没有依据，务必科学谋划，重点保证，跟进措施，加快进度，在最快的时间内，高质量完成任务。
（三）下重手规范控制村民自建住房和禁止小产权房开发行为，根除规划执法的主要障碍。在中心城区，对自然人建房一律禁止，实行严格控制土地来源、严格控制区域开发计划、严格控制成片开发规模、严格审查开发商法人资格等政策，保证规划得到严格遵守和开发项目出精品，上档次。在其他区域，包括郊区、乡镇集镇和305省道沿线100米范围内，对商品房开发实行统一政策；对其他地域内的村民自建住房实行以村为单位的组团建设政策，通过奖励和管理、指导、服务等措施，统一片区、统一设计、统一面积、统一层高、统一风格。
（四）坚持有法必依，执法必严，违法必究，切实抓好执法机制和队伍建设。根据规划执法已经覆盖城乡和中心城区面积成倍扩展的实际情况和需要，必须切实抓好执法机制和队伍建设，进一步强化和充分发挥规划行政的职能职责作用。一是将规划局从住建局分离出来，提升规格到局级，可以单独设臵，亦可以与住建局合署办公，两个牌子一套班子。二是将规划设计职能从管理职能中分离出来，成立规划设计院，进入市场运营。三是在规划执法方面，全额给足人员编制、给足人头和办公经费。四是在管理和执法运行机制上，制定预案，重新设计，追求效果，缩短过程，减少环节，保证速度和质量。五是强化违法责任追究机制，一旦造成无法改正的事实以后，对相关的责任人员给予严厉的责任追究。六是责成审计部门，对规划执法收费情况进行审计，并向人大报告审计结果，杜绝以罚代法问题的出现。七是在具体的领导过程中，政府要做到反应快速，声音一致，集中领导，独立负责。八是建立拆除赔偿准备金制，同时配足装备。
（五）以土地经营为主，多方筹集资金，加大投入，由滞后变超前，改被动为主动，全面推进公共基础设施建设。用基础设施硬性的，不可改变的实物形态，标示城市建设规划意图和条件。重点是交通先行，支撑、控制和引导开发建设，在建设主、干道的同时，加快小区支路系统建设。及时启动公园、广场、绿地、交通场站、文化体育等公共设施建设。通过加大公共基础设施建设投入，支撑、引导整个城市建设规划的执行和目标实现。
（六）及时给力，充分发挥人大常委会重大事项决定和法律监督作用。按照《城乡规划法》要求，建立人大常委会常规监督机制，从明年起，增加法定的监督内容，每年听取和审议一次政府关于规划执行工作情况报告，及时发现和纠正问题，支持政府规划执法。针对小产权开发治理难度较大情况，人大常委会可仿效房县作法，于下次会议专题听取情况报告，及时作出禁止决议，交政府执行，并跟踪督办和检查监督。
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