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《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》评析
俞北瑜 1741602
一、案件事实
1.2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故；
2.2013年4月1日，由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定《道路交通事故证明》
3.2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定。人社局以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时《工伤认定时限中止通知书》；
4.2013年6月24日，王明德（王雷兵之父）通过国内特快专递邮件方式，向社保局提交了《恢复工伤认定申请书》；社保局未恢复对王雷兵工伤认定程序
5.2013年 7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。
二、法条梳理
1.中华人民共和国《关于审理行政许可案件若干问题的规则》（2014）2.道路交通事故处理程序规定(2008)3.工伤保险条例(2010修订)4.中华人民共和国道路交通安全法(2011修正)5.中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)6.最高人民法院关于对“统一第三人侵权工伤赔偿案件裁判标准”问题的答复
7.最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定 8.最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释
三、法院意见
1.一审法院认为，四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出（2013）乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。乐山市人力资源和社会保障局不服，提起了上诉。
2.二审法院经审查认为，上诉人自愿申请撤回上诉，属其真实意思表示，符合法律规定，遂裁定准许乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。
四、案件争议焦点
（一）原告是否适格
依据《工伤保险条例》第55条规定，申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案，原告黄某可以依据《工伤保险条例》 第39条规定“职工因工死亡，其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金”提起诉讼，故原告适格。
（二）程序性行政行为是否可诉？ 程序性行政行为，是指行政主体“在行政程序开始或进行程序中针对程序而非就最终实体问题所为之决定或行为，其具有促进程序之进行而最终以达成实体决定之目的”。在传统行政法学理论以及以往的行政审判实践中，受到司法成熟性原则以及程序性行政行为不直接涉及相对人权利义务观念的影响，一般认为只有在后续实体性行政行为的阶段，相对人才可以针对后续实体性行政行为提起行政诉讼。一般情况下，一个行政决定的作出往往包含告知、通知等程序事项，行政机关实施强制执行前还会催告当事人履行义务。行政程序中间行为，到底可诉不可诉，如果有可诉有不可诉的，那么，判断是否可诉的标准何在? 在新修订的《行政诉讼法》实施之后，这些程序性事项构成一个行政行为的准备过程，当事人一般不能对其提起行政诉讼。比如: 申请人向行政机关提出申请，行政机关向申请人出具《提供材料清单》，一次性告知当事人应当提交的相应材料。申请人认为部分材料申请人无法提供，认为行政机关出具的《提供材料清单》为其设置了障碍提起行政诉讼，对于该类清单，是否可诉? 是否可以认定为中间行为不可诉? 这类程序性行为表现形式层出不穷，除了上述通知提供材料的行为，还有诸如更改补充告知、中止通知等形式。
本案中，如果行政主体并未在法定、合理的期限内推进行政程序的正常进行，某环节无端中断、中止，行政程序出现不合理的迟延，并导致相对人权益无法及时得到保证，实际影响了相对人合法权益的，该情况下的程序性行政行为法律效力就应当视为独立的、现实的，而并非暂时的，就应当具备可诉性。
（三）假设案件中死者系因工作原因外出，则社保局是否可以认定为工伤？ 《工伤保险条例(2010)》第十四条第5款规定因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，可以认定为工伤。且，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第五条规定“职工受用人单位指派或者因工作需要在工作场所以外从事与工作职责有关的活动期间”视为”因工作原因外出”。同时，除《工伤保险条例》（2010）第十六条规定的醉酒、故意犯罪等排除情形外，原则上工伤保险采相对无过错责任。本案中，若假设死者系工作原因外出，则只要公安局可以排除《工伤保险条例》（2010）第十六条规定的排除内容，则社保局可认定死者系工伤。
（四）如果案件中死者系上下班途中发生的事故，则是否可以认定为工伤？如果上下班途中死者为去买菜、接送孩子等原因，是否可以认定为工伤？
《工伤保险条例(2010)》第十四条第（六）款规定，“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”可认定为工伤。据此，可以知道此款存在三条构成要件：一认定为交通事故；二是上下班途中；三是非本人主要责任。
关于上下班途中，依据《 最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（2014）第六条第四款规定“在合理时间内其他合理路线的上下班途中”可认定为工伤。在实际判例中，上下班途中死者为去买菜、接送孩子，只要是在下班的合理时间、合理路线，则死者可被认定为工伤。
这一上下班的论断在理论界存在较大的争议。原因有三：
一、上下班途中发生的交通事故，不是典型意义的职业灾害。上下班道路交通事故的危险不是来源于企业，企业也无从对这一危险进行控制。工伤保险实行浮动费率，由于无法控制的事故使工伤费率上调，无疑增加了企业的用工成本；二是“合理”带来的自由裁量权过大！由于上下班途中交通事故的时间和路线认定上存在较大争议，保证制度公平成为一大难题。上下班途中交通事故的工伤认定已经超出了工作时间和地点的范围，灵活度和伸缩度较大，这无疑为工伤认定增加了难度；三，其中主张废除的最主要原因是 2006 年机动车交通事故责任强制保险的出台，对工伤保险起到了替代作用。
关于“非本人主要责任”，2010 年 12 月 23 日，人力资源和社会保障部办公厅发布的《〈工伤保险条例〉（修订）宣传提纲》中强调，《工伤保险条例》修订后增加“非本人主要责任”的限制性规定的功能之一在于排除无证驾驶、酒后驾驶造成本人伤亡认定工伤的可能。但是本案中，假设死者是上下班途中，如何能认定其事故责任大小呢？社保局工伤认定审理中的难点在于调查核实，在调查核实方面，主要是取证困难，包括工伤案件调查缺乏第一现场。同时，交通事故证明书作为法律拟制的证据，又不能以具体行政行为来起诉公安局要求其重新作出认定。在这样的困局下，我认为应该要回到制定该法条时的背景中探求立法者的真意——工伤保险是相对无过错责任，同时人力资源和社会保障部办公厅发布的《〈工伤保险条例〉（修订）宣传提纲》事为了否决醉酒驾驶、无证驾驶等情形。本案中，社保局不能以《工伤保险条例(2010)》第十四条第（六）款认定死者在此次事故中的过错大小，则主要排除工伤保险条例醉酒驾驶等排除条款，即可认定定为工伤。
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