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关于反腐倡廉制度执行力的调研与思考
胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调，抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。制度建设是惩防腐败体系建设的核心内容，制度执行则是制度建设的关键，制度的生命力在于执行。我们在广泛调研的基础上，就增强反腐倡廉制度执行力，谈一些初浅的看法。
一、当前反腐倡廉制度执行力差的主要表现与原因分析
调查表明：当前，我国关于反腐倡廉制度建设处于十分活跃时期，制度建设步伐加快，质量与数量、制订与执行存在一定的矛盾。通过问调查，当前影响执行力的五大因素主要包括：制度设计、宣传教育、监督检查、问责惩处、队伍素质；80%以上干部群众认为制度建设设的重点在抓落实与执行，80以上%认为：现在许多制度基本没用，1、制度设计不实际、不严密。调查表明，现在各地很多制度由于设计上的缺陷，最后沦为摆设。一些制度本身存在缺陷也是造成制度执行力差的重要原因。有的制度规定得比较原则，过于简单，制度之间缺乏连贯性、系统性和配套性，造成操作障碍；有的把制度当作“花衣”和“作秀”，脱离实际、变简为繁、制度的执行变繁琐，制度的效力打折扣；有的制度存在漏洞，严密性不强、存有盲区和死角；一些重要领域和关键环节存在制度空白，有的制度政出多门，甚至制度之间相互矛盾，容易给投机取巧之人钻“空子”和打“擦边球”；有些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛,缺少具体措施，只规定“不准”和“严禁”，但没明确违反“不准”和“严禁”如何处理，即使处理，也找不到令人信服的制度依据；有的制度主体不明，责任不清，致使部门横向之间、干部上下之间互推责任、推诿扯皮，问题得不到处理，责任得不到落实，“板子”打不到具体人身上，制度最终丧失威信。制度设臵盲目，脱离实际，没有认真研究反腐倡廉的形势和趋势，对制度的供求现状缺乏必要的了解。制度的可操作性不强。内容空洞、要求笼统、主体不明、监督缺失、难于操作，看似制度健全，实质无从执行，从而使制度的权威性与公信力受到怀疑。制度设计缺乏一套科学的评价标准，忽略了供给者、监督者和评价者的参与及其责任，不能让那些好看但不管用的制度被及时淘汰，让那些“摆设”性制度不得出台。
2、制度落实不执行、乱执行。当前，党员干部特别是个别领导干部执行反
腐倡廉制度不严格。有的把制度当“摆设”，满足于照转、照抄、照搬，简单理解，被动执行，把印发规定、开会布臵等同于落实，停留于喊在嘴上、写在纸上、贴在墙上，而未在抓落实、求实效上下功夫；有的搞“弹性”操作，对易循的执行得紧、对难循的执行得松，对自己有利的执行得紧、对自己无利的则执行得松，合“口味”的执行得紧、不合“口味”的则执行得松，要求下级执行得紧、上级却执行得松，要求基层执行得紧、机关却执行得松，上级强调时、领导检查时、出了问题时执行得紧,平时执行得松；有的搞“变通”，别出心裁另搞一套，以强调单位特殊、人员特别为由，把制度变个“法子”执行，遇到“棘手”问题，就绕开制度，搞专题会议进行“集体研究”，实则乱了制度、坏了制度、废了制度。
3、制度监督不到位、不自觉。制度执行得怎样，制度落实得如何，监督检查十分重要。从监督主体看，有的干部或专职监督人员缺乏责任感，监督意识薄弱，不主动监督；有的民主意识、法制意识不强，工作业务不熟，不会监督；有的自身建设不够过硬，过分注重自我保护，不敢监督；有的“老好人”思想作崇，加之对监督者保护措施不力，不愿监督。从监督客体看，有的干部自我监督缺位，认为自己觉悟高，业务精，能力强，不会出差错，不需要监督；有的权力观错位，怕监督失去权力“吃不开”，不愿意接受监督；有的干部认识模糊，认为监督是组织上对他不信任，甚至认为是某某人和他过不去，不让监督；有的干部为政不廉，甚至本身就存在以权谋私现象，因而害怕监督。
4、制度查处不追究、不公正。有时对思想不重视、执行不严格、甚至违反制度的行为没有从严查处。有的睁只眼闭只眼，对不违反大原则、不犯大错误、不搞大腐败等吃点喝点、玩点乐点的“小毛病”，认为是人之常情，“小节无害”，部分干部大错不犯，小错不断；有的能瞒则瞒，能捂则捂，瞒不住、捂不了，就搞“下不为例”、“网开一面”、“特殊情况，特殊处理”，大事化小，小事化了，最终不了了之；有的因人而异，不一视同仁，搞区别对待，双重标准，只打苍蝇不打老虎。当对违反制度的行为当惩不惩、该严不严，有亲有疏、时严时松，制度已然荡然无存，形同虚设。制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位。现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到怀疑。
二、增强反腐倡廉制度执行力的对策与思考
1、制度设计力求科学，增强执行制度的规范力。制度的制定与执行不可偏废。要提高制度建设质量，坚持“严”与“实”的要求，讲求实用、管用、好用、可用，既要有针对性，又要有延展性。绝不能照抄照搬，只讲形式不求效果。特别强化监督关口前移的各项制度，开展反腐倡廉制度执行“检查年”、“推进年”、“巩固年”活动，取得了很好的效果。一是要增强制度的可行性。要周密思考，不留空白和死角。科学、严密、操作性强，尽可能减少自由裁量的空间。将制度中的弹性降至最低，人为操作的空间压至最小，要在建章立制和制度创新上下功夫，着力提高制度制定的科学化水平。一是全面性。建立健全反腐倡廉的教育、监督、预防、惩治等各项制度，力求覆盖反腐倡廉的各个领域、各个环节，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞，绝执行者打制度的“擦边球”的现象。二是针对性。从实际出发，从群众呼声最高、最为关切的地方抓起，从腐败现象易发多发的环节突破，围绕制约和监督权力这个核心，健全权力运行监控机制，着力降低权力集中和垄断造成的风险。三是可操作性。杜绝软话、活话，尽量减少自由裁量空间，严防制度之间相互掣肘；不仅健全实体性和程序性制度；不仅明确规定应该怎么办，而且明确规定违反了怎么处理；不仅做到反腐倡廉的各项制度相配套，而且做到反腐倡廉制制度就是防范腐败的堤坝、栏杆。要通过筑牢堤坝，防止干部失足落水；通过搭起栏杆，防止干部违规越界。要强化制度建设的科学性，着眼于让制度行得通、管得住、用得好，统筹谋划、整体把握、周密设计、系统完善。要强化制度建设的创新性，以改革的精神完善反腐机制，以创新的思路寻求治本招法。要强化制度建设的针对性，抓住容易诱发腐败问题的重点领域、重点部门和重点环节，制定出更具针对性和实效性的规章制度。要靠主动的意识、务实的作风、严格的监督执行制度，确保制度有人执行、执行有人监督、违反有人追究。必须适应新形势、新任务的要求，按照管用、可行的原则，加大创新力度，把制度创新融于改革发展的进程中，不断提高制度建设的质量和水平。针对腐败易发多发领域、部位和环节存在的漏洞，有关部门要建立健全科学合理、具体实在、具有规范性和前瞻性的制度，切实解决一些现有制度“过时不适用、操作不具体、主体不明确”，缺乏惩处条款或惩处规定、弹性过大或惩处手段单一等问题，避免在源头上给腐败分子留下可乘之机。必须具有可操作性，是与非、对与错，必须清清楚楚；什么可行、什么不行，必须明明白白。规定必须具体、明确，不能模棱两可、似是而非。既要有实体性要求，又要有程序性规定；既要有宏观架构，又要有微观措施。“弹性”是制度执行的大敌。制订和完善科学规范的制度和配套的实施细则及奖惩措施，重在考核落实上下功夫。针对那些过于原则化的制度，要制订实施细则，细化具体操作；对那些过于复杂繁琐的制度，删繁就简，着力简明易行。
2、宣传教育力求内化，增强执行制度的影响力。加强宣传教育，引导制度执行。从深层次上讲，制度是一种文化现象，即内在的道德说服力。我们不能把制度简单地看成是条条框框的机械组合，而要看成是一种文化。要经常性地加强对党员干部思想道德教育和法规教育，做到入心入脑，提高贯彻执行法规制度的自觉性。要充分利用广播、电视、报纸和网络等多种渠道广泛宣传报道反腐倡廉制度，采取专题辅导、讲座和考试等手段推动制度深入人心，增强全党制度意识；着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，把制度作为行为准则和自觉行动。一要夯实思想基础。广泛宣传制度，深入学习制度，使广大党员干部了解制度、崇尚制度、遵守制度，增强制度意识，把制度转化为行为准则、自觉行动。其次，夯实群众基础。切实提高执行制度的透明度和公信力，充分调动广大党员干部和人民群众参与反腐败斗争的积极性、主动性，加大宣传教育力度，要把制度宣传纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，采取多种行之有效的形式，发挥各种新闻媒体的作用，提高制度的透明度、影响力和普及率，营造人知晓制度、人人遵守制度、以廉为荣、以贪为耻的浓厚社会氛围。
3、监督检查力求严格，增强执行制度约束力。将权力运行公开在公众视线中，监督才会有的放矢，潜规则才会难以奏效，而制度就会在阳光下腰杆挺拔起来，得以被敬畏、被维护、被执行。没有有效的监督，就不可能有执行力。开展监督检查是落实制度的保证。要强化执行制度情况的监督检查，健全执行制度成效的责任制和问责制，督促、推动各地各部门严格遵守制度，主动维护制度，自觉按制度办事。各级纪检监察机关尤其要承担好责任，始终走在最前沿，开展多种形式的督促检查工作，推动制度贯彻责任的落实。特别是对关键环节和重点领域进行实时监控。坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，切实维护制度的严肃性。要使执行过程能得到有效监督。要不断拓宽、创新监督渠道，特别是新型监督平
台网络的作用，将制度的贯彻、权力的运行公开，发挥不同监督平台和手段的合力；同时强调制度执行过程中信息收集、反馈作用，这样的好处就是将制度执行的细节变为可操作性，及时总结、分析、纠正制度执行中的偏差，及时对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为给与惩处，真正使制度在阳光下运行，依靠监督的作用提升执行力，是现阶段亟待创新和重视的关键环节。就要加强监督检查，就要坚持制度面前人人平等，就要问责追究执行制度不力的人和事，决不能“下不为例”。对拒不执行的，必须严查快处，公开曝光，做到令行禁止。要求别人遵守制度，自己却无法无天；对普通群众严格以制度约束，对关系户却放任不管；不涉及自己利益时遵守制度，一旦涉及自己利益就撇开制度或变通执行等这些行为，必须坚决纠正和整治。发挥纪检监察职能部门作用，加大违规违纪案件查处力度。纪检监察部门是提高制度执行力的主体。加大违规违纪案件查处力度，严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的行为，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。要把监督查处与公务员考核结合起来，健全公务员考核档案，坚持日常监督与专项检查并重，做到检查有记录、查处有依据、结果有通报，切实增强制度的执行力。加大监督检查力度，维护反腐倡廉制度的权威性和严肃性。要把对制度贯彻执行情况的监督检查，与党风廉政建设责任制考核检查结合起来，与开展效能监察结合起来，形成有效的制度监督检查机制。既要注重结果，更要注重过程；既要注重集中检查，更要注重经常督查；既要注重静态督查，更要注重动态督查。通过过程督查，使大家始终绷紧制度执行这根弦，自觉养成严格执行和认真落实制度的良好习惯。通过督查考评与问责问效，提高制度执行的效果。对不执行制度、不按制度规定办事的，严肃查处，使制度真正成为带电的“高压线”。要充分发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督的作用，对制度贯彻执行情况进行全方位、立体式监督，以监督合力增强制度的执行力。靠官员反腐，尺度有限，靠群众反腐才能大刀阔斧。
4、查办案件力求严厉，增强执行制度的震慑力。完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性。对于各地方各单位部门不研究、不布臵、不执行反腐倡廉制度等行为，由纪检监察部门进行问责。对调查认定的问题，提交党委研究作出处理决定。要认真分析案件查处中的难点问题尤其是制度缺陷，建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，更有效地查处腐败案件。要完善违法违纪责任追究
制度，加强严肃查处违法违纪行为。要建立腐败现象易发多发环节调查分析和专项治理制度。对发生违反反腐倡廉制度的重大案件和对重大案件不及时查处，或者对贯彻落实反腐倡廉制度措施不得力、问题得不到有效解决的部门和单位，根据具体情况追究相关领导责任。坚决维护制度的权威性，做到有法有纪必依、执法执纪必严、违法违纪必究，切实维护制度的严肃性和权威性，同一切违反制度的现象作斗争，发现一起，查处一起，决不迁就，绝不放过，形成“正气存内，邪不压正”的良好局面。
5、队伍建设力求严谨，增强执行制度的保障力。领导干部是公权力的执掌人，提高制度执行力，关键在领导干部。因此，一要加强组织领导，落实领导责任。按照党委领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责的要求，分解反腐倡廉制度的落实责任，切实加强对反腐倡廉各项制度贯彻落实的领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局，确保领导力量到位、责任分解到位、工作措施到位，为制度的执行提供坚强的领导保证。二要增强制度意识，领导率先垂范。牢固树立法纪面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外、制度贯彻没有变通的意识，不能因为级别高、权力大就可以践踏制度、漠视制度、肆意违反制度。领导班子成员及中层干部要以身作则，坚持带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，充分发挥表率作用，为广大房管干部职工执行反腐倡廉制度树立榜样，仅是对制度权威性的最好维护，也有利于营造一种人人维护制度良好氛围。三要夯实作风基础。求真务实，敢于碰硬，勇于较真，坚决反对上下级和干部之间逢迎讨好、相互吹捧以及对违反制度的行为熟视无睹、听之任之的好人主义，坚决纠正以文件代替贯彻、以会议代替落实、把制度停留在纸上嘴上的形式主义。发挥好制度的刚性作用，形成按制度办事的观念，打破领导干部我行我素的习惯，杜绝制度是约束别人的、自己却做违法乱纪现象的发生。
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