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信访制度的模式研究与改革的对策
指导老师：张秀玉老师
姓名： 黄君明
摘要：信访制度是中国共产党所创造的一种特殊的权利救济方式，长期以来一直发挥着政治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度作为我国基本的民意表达制度,是党和政府密切联系群众的重要渠道。现如今，我国的信访制度日趋完善，出现了多种形式的信访模式。但同时，我国的信访模式仍然存在很多问题。本文通过介绍我国的信访模式，分析当前信访问题的原因以及提出相应的对策，以此探究改进我国的信访制度模式。
关键词：信访制度 法治 改革
信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。我国的信访工作是一项重要的政治工作和群众工作，是社会主义民主与法制建设在国家政治生活和行政管理活动中的具体体现。当前,随着我国改革发展的进一步深入,社会经济生活中的人民内部矛盾日益凸现,作为反映社情民意“晴雨表”的信访制度,出现了许多新模式和新问题,值得我们共同关注。为了体现党的宗旨和适应建设社会主义市场经济的新形势，我们必须处理好群众的信访工作。新时期,我国信访矛盾主要呈现如下几个特点:信访主体的广泛性和规模的集群性十分明显;信访问题的复杂性和内容的趋同性比较突出;信访活动的组织性和对抗性明显增强;信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。由于信访活动出现新特点,行政信访工作面临一些具体问题:信访机构受理信访事件大量越位;化解矛盾的责任主体大量错位;行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访问题严重干扰;重复访、越级访明显增加,政府信访工作开展艰难。产生上述问题的原因很多,既有客观原因,也有主观原因;既有政策上的原因,也有工作上的问题。归纳起来主要有以下几点:信访渠道不畅通;信访机构工作目标不明确;信访部门职能配置不合理;信访机构定位不明确;信访监督力度不足;信访责任追究机制不到位;信访终结机制不健全;信访法规不完善。论文还运用定量分析与定性分析相结合的研究方法,通过对从专业部门获取的数据进行分析入手,从加强行政信访法制化建设到程序化建设到人大的监督创新开辟解决问题的新思路,以求适应信访工作新格局和新的发展。
一、信访的含义
“信访”一词是经历了很长的历史才被确定下来的，它是信访工作长期实践的产物。从中国共产党成立就开始有信访工作，但因数量较少，规模较小，所以没有形成“信访”这个名词。建国后，随着信访数量的不断增多，规模不断扩大，逐渐形成“信访”概念的雏形，称作“处理人民来信，接待人民来访”。1965年、1966年，中央机关先后把信访工作机构改称“信访室”或“信访处”。1971年党中央机关刊物《红旗》杂志为纪念毛泽东同志“必须重视人民的通信”批示发表20周年，在一篇评论员文章中首次公开把人民来信来访称为“信访”；把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。从此，“信访”一词被党政机关正式采用并被社会所确认。并在1986年，“信访”一词首次被列入我国《汉语大词典》的条目，对“信访”解释为“群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。”1（见《汉语大词典》》1986年版第一卷第1412页》在2005年的国务院《信访条例》中规定，信访一词的含义是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。2 《人民日报》 2005年04月22日 第十六版，使信访一词真正具有了法律上的明确规定。
二、信访制度的主要模式及利弊分析
（一）从组织体制来看，群众工作部迅猛崛起。传统的信访工作组织架构是县级以上信访部门、乡镇（街道）信访办，未设信访办的乡镇（街道）由政府办负责。而群众工作部模式是指党委集合各个部门主要成员，以领导值班制的形式，挂牌解决群众问题的一种新型群众信访模式。最近几年来，群众工作部作为一种新型体制异军突起，它很巧妙地把党建工作与信访工作对接起来，有效地把各方面群众工作的资源广泛地集聚进来，把蕴藏在各地群众工作的能量最大限度地释放出来，使基层信访工作在现有的政治体制框架内获得了更大的发展空间。
群众工作部模式发端于河南省义马市。2005年1月，义马市决定撤销信访局，成立了全国第一家“群众工作局”（后改称群众工作部）。该工作局保留原信访局职能，同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能，全市30名副县级以上干部，每月都必须按照排出的日期，到群众工作局值班一天，挂牌公开接待来访群众，现场办公，并要将值班期间所受理案件负责到底，直至问题解决。从其内部结构看，该工作局内设法律服务室、交流谈心室、社情民意室、帮扶济困室、宣传教育室、效能监察室，赋予了交办转办、督促检查、指导协调、情况通报、直接调查和责任追究权，构建设以群众工作部（局）为龙头、群众工作站为纽带、群众工作室为基础、村组信息员为前哨的四级群众工作网络，完善了民意沟通机制、民主管理机制、高效服务机制、社会保障机制、排查调处机制、评议奖惩机制。义马市自实施这种模式以来，运转效果明显，2008年至今义马市无一起赴京和到省集体上访。
也正是由于这种模式机构合理、人员到位、赋权得当、网络健全、机制灵活、措施有力，这种模式得到全国各地的积极响应。2011年6月，中共海南省委成立了第一个省级的群众工作部，标志着群众工作部又迈开了重要一步。作为群众工作制度化规范化的新载体，群众工作部在各地纷纷开门运行，反映出我们党加强新形势下群众工作的探索步伐正在提速。在社会矛盾多发和社会管理任务日益严峻的形势下，群众工作在党委工作中所占的分量越来越重，成立群众工作部也是实际工作的需要。党委增设群众工作部，是一个积极的探索。表明我国不是回避矛盾，讳疾忌医，而是正视存在的各种问题。当然，仅靠机构挂牌解决不了问题。还必须细化建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。最急迫的恐怕是要解决基层党政工作与群众实际需求脱节的困境，畅通官民沟通渠道。（二、）从工作载体来看，我国信访模式的多元化平台迅速扩张。常规的工作平台是群众来访接待室。近年来，随着基层实践的不断深入，各地进一步整合资源，创造了许多新平台新载体，比较有代表性的主要有：
1、排调中心模式。随着形势的发展，信访接待室由于功能单调，效能较低，滞后于实践需要，于是在信访接待室基础上设立矛盾排查调处中心模式就应运而生。排调中心模式主要是指由一位领导统一指挥，其他各个部门协调配合，限期处理的一种信访模式。这种信访模式的一大特点是信访工作责任到人，能提高接访人员的工作积极性，能够在最短的时间内快速解决问题。可以说“排调服务中心”既是接待、处理群众信访工作的窗口和平台，又是检验干部作风的舞台。如江西省萍乡市安源区就按照“统一指挥、快速反应、整体协调、灵敏高效”的要求，全面整合维稳、信访部门的力量和资源，成立了全省首家矛盾纠纷排查调处中心，由区委分管政法的副书记兼任主任，由3名区委、区政府班子成员任副主任，以民政、土地、安监、政法等17个部门为成员单位，下设接待受理、调查处理、督查督办三个职能科室，制定了26项工作制度，运转效果良好。但这种模式局限于乡镇等基层，难以向上大规模推广，而且这种模式很大程度上依赖于行政上的重视，缺乏相应的法律保障。
2、信访大厅模式。信访大厅模式集本质是以解决信访问题为核心，以信访大厅为载体，联合接访、直接调处、协调指导、监督查处、政策咨询、法制教育于一体的综合服务模式。这种模式一般实行“一站式接待”、“一条龙服务”、“一揽子解决”的接访模式，可以解决以往存在的“分头接待、多头交办、中间环节多、问题处理时间比较长、工作效率不够高”等问题。同时，以信访大厅为中心，以驻厅部门为辐射，可以进一步完善市、乡镇(街道)、村(居)和市、市直部门、基层企事业单位等信访组织网络，形成“各方联动、协调有序，责任明晰、决策快捷，保障有力、运行高效”的工作格局。信访大厅选择一些与群众切身利益相关的职能部门进驻，使权力向接访大厅集中，实现由信访部门间接调处向职能部门直接调处转变。在人员管理上，所有派驻大厅的干部人事关系全部调进大厅，由信访部门统一管理考核，避免“人事分离、管用脱节”。在2009年全国信访民作经验现场交流会议后，沈阳市接访大厅模式得到全面的推广。沈阳模式的实质是一种固定式联合接访平台，政法机关联合接访活动则是一种流动式联合接访平台，如2005年6月起，河南省焦作市在市、县两级全面推广公、检、法司“四长”联合接待制度，每月集中一次，接待处理涉法涉诉信访事项，取得了较好效果。
3、网上信访模式。由于信息化时代的到来，在信访领域也引起了一场革命性的变化，依托现代信息技术改造信访载体进而创造新的工作平台成为时代所需，网上信访模式的诞生就是这种变化所带来的积极成果。当前网上信访模式以云南德宏州为代表。德宏州“网上信访”工作始于2003年6月，最早在州政府门户网站（德宏之窗）上开办了“书记州长信箱”。2004年7月，州委州政府决定将“书记州长信箱”开辟成现代信访渠道并移交州信访局管理。其核心机制是“两头在外、中间在内”，即：网上受理－内部办理－网上回复。严格按照《信访条例》的要求规范“网上信访”工作，制定了办理工作规则和工作流程，把问题解决与否，群众满意与否作为衡量“网上信访”工作的重要标准。明确各级党委政府及各部门主要领导是“网上信访”工作第一责任人，对本地本部门“网上信访”事项的办理承担领导责任。自2005年以来，该州群众通过网上信访的总量以每年近40％的速度递增，而传统的走访却以每年30％的速度递减，信访形势全面整体好转。但网上信访有一个特点就是信息杂，有些可能是些无中生有的的信息。
三、信访制度存在的问题及主要原因
（一、）信访制度存在的问题
1.少数信访群众认识上有误区
误区一：“法不责众”。少数群众法律意识淡薄，认为“法不责众”，串联集体上访。误区二：政府“管”法院。认为政府权力大，能够改变法院判决，甚至可以代替法院执行，有事就找政府，信“访”不信法。误区三：“大闹大解决”。认为上访人数越多，闹得越厉害，政府就会越重视，就会妥协，因而采取集体上访的形式给政府施加压力。2.部分法律法规滞后
一方面，表现在法律条文的滞后。随着改革的深入，社会显了许多新事物、新情况，但是，法律法规的制定往往滞后，没有法律法规的界定和约束成为导致上访的一大原因。另一方面，滞后还表现在执法不严上。信访条例明确规定，不允许越级上访和集体上访，更不允许扰乱正常办公秩序，但是，“越轨”行为时有发生，却缺乏有效的制约手段。3.信访工作中存在的不足
一是信访资源整合不到位，有时会出现上下级之间、部门之间对同一信访案件的看法不一致，接访口径不一致，使信访对象认为有空可钻。二是制度落实不到位，矛盾排查机制、信息汇总分析机制和联合调处机制虽已建立，但在运行中尚需推进和完善。虽然建立了领导接待日和阅批来信等制度，但在有的地方和部门却流于形式。三是解决问题不到位，少数单位在处理信访问题时存在推、拖、敷衍了事现象，对群众的合理诉求不能及时妥善地解决，有的没有严格按照程序办理信访事项。
（二、）信访制度问题的原因
当前我国信访实践中存在问题的原因信访案件日趋增多是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。信访问题也有信访部门和制度上的原因。第一，信访渠道不够畅通，有些党政部门对群众反映的问题不作为，不调查处理，或者互相推诿，矛盾上交，各信访机构互不通气，造成问题堆积。第二，处理信访事项层层转办多，立案率低，解决的问题很少。第三，信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制。第四，信访群众的利益要求不符合有关政策规定。有的要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，想用闹来达到无理要求。
四、信访制度的改革对策
鉴于我国信访制度存在的种种问题，为此必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，加强法制化建设和程序化建设，进而建立起社会稳定的长效机制，构建社会主义和谐社会。
（一、）加强群众的信访法制教育，引导群众逐级有效上访
依法信访，是提高广大群众的法律依法信访，是提高广大群众的法律意识，促进，促进依法治省、治市、治县、治乡的有效措施。要改变群众唯上、唯大、唯权的思想，从根本上转变群众的信访观念，必须深入持久地进行法制法规教育，大力宣传《信访条例》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等等，通过宣传教育，使广大群众进一步明确自己的权利义务、权力权限，加强信访秩序，改变信访活动中某些无序混乱的状况。较好地处理了国家、集体、个人的利益关系，在全社会形成依法信访、文明信访、逐级信访的良好风气，为国家机关创造一个良好的工作环境。
（二、）依法行政，从根本上减少信访源
依法行政是依法治国最重要的组成部分，在很大程度上对依法治国方略的实行具有决定意义。“法令行则国治，法令弛则国乱”改革开放以来，依法行政意识有所增强，但旧观念和旧习惯势力影响依然很深，一些人在行政执法中依然热衷于感情用事，或以言代法，以权压法，失之公正。探索新形势下的信访工作，如何控制群众越级或无序上访，从根本上减少信访源头。
（三、）加强信访的程序化建设
在法治理念中，程序不仅是解决纠纷过程中的基本依据，而且是处理结果的合法性依据。正当程序是法律施行过程中一个根本的要求。依法治的严格程序性来反观信访制度，则不能不被其随意性和自由度所惊讶。信访救济虽然没有的严格程序，但并不意味着信访的运作完全没有规则。尽管在《信访条例》有有关于信访受理、办理和督办的相关规定，但这些最多只能是一些形式上的工作流程。制度上对程序上的不涉及使信访本身成为实践中一种最难驾驭和预期的现象，不仅仅是信访人可以运用各种技巧和智慧改变自己的命运和地位，信访机构及国家官员也可以根据自己的喜好来推诿，拖延信访者。要解决这些问题，还得将信访程序进一步严密规范。
（四、）加强人民信访的监督制度
随着社会主义法制的日益加强，人民代表大会制的不断完善，人民群众逐渐懂得学会并运用法律武器维护自己的合法权益，人大作为权力机关和监督机关，认真受理人民群众的申诉，对于人大正确有效的实行监督权，保障宪法和法律的贯彻实施，维护公民的合法权益，推动地方国家机关工作人员尽职尽责地为人民服务具有重要意义。
要加强人民新房的监督制度，就要创新人大工作，实行社会主义民主宪政。当前各地应推出代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，这样一方面可以弥补代表与选民联系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也为各级信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件。当然要防止人大代表直接处理各类信访事项的行政化处理模式，这里的关键要为代表处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作及相关专业助理，从而从制度上解决国民的利益表达渠道问题，建立一种代表与选民联系的制度安排，减少街头表达抗争的可能性。长期之策是逐步扩大在中国共产党领导下的直接选举范围，实行竞选，让组织推荐的候选人自我介绍，相互竞争。减少代表人数，实行代表专职化，代表与企业家身份领导干部身份相脱离，消除代表身份的利益冲突。普遍实行立法听证，采用对法律草案提修正案的审议方法和逐条表决，一律采用全体会议上的审议方法并公开审议法律过程（国家机密除外），同时采取延长会期、改革会议议程等系列举措。这样既可以避免政府在处理社会矛盾过程中既当运动员又当裁判员，缺乏公信力和信任度的问题，又可以从根本上解决代表对社会上热点难点焦点问题视而不见，缺乏运用询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式的勇气，进而建立起畅顺的民意表达机制，促进我国社会全面协调可持续发展。
中国的信访制度源于当代中国人的真实生活，是新中国政法传统下国家进行社会治理和公民进行维权求助双重需求的自然产物。作为一种本土性资源，信访制度在今天依然是有生命力和合理性的，他可以在常规司法救济不能或者不适宜的情形下开辟一条中国式的替代性纠纷解决和权利救济的途径，以此补充现代法治的局限与不足，它可以改造成一种适合中国政治型和中华民族精神的民主方式，通过这种机制实现国家和社会的互动与沟通，并服务于中国共产党建设和谐社会的新目标。我们应立足于中国的传统和国情，然后才可以放眼世界展望未来。在中国法制现代化变迁的过程中，这样的理念尤其现实和重要。中国的信访制度，不论未来结局如何，现行的信访体制终究会被替换或代替，这一点是肯定的。
参考文献
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