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实行人民监督员制度的重要意义
时间:2007-06-29 13:11 作者: 新闻来源:人民监督员
推进司法体制改革和创新司法工作机制，是党中央确定的一项重要任务。司法体制改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义，改革的着眼点是要从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，从制约司法公正的环节入手。人民监督员制度就是为了响应公众呼声，适应检察体制改革需要而创设的一项全新的制度，它的建立，对丰富我国的监督理论、推动刑事诉讼改革等方面都具有重要意义。
一、引入权力制衡原理，实现监督机制的理论新突破 从理论上讲，人民监督员制度“符合权力制衡原理，契合国家权力社会化发展理论。”①以制度规制制度，以权力制衡权力，是人类社会配置政治资源、管理国家、推进社会文明进步的必然选择，是现代司法文明的重要特征，也是司法改革的重要内容。我国检察制度本身的设置，从司法权配置角度分析，已体现了权力控制和制约的特点，即既受人大、政协和党纪监督（这种监督不是经常性、程序性的监督），也受公安机关和审判机关的制约。国家创设作为法律监督权重要组成部分的职务犯罪侦查权的根本目的，就是要有效地规制公职人员在行使公权过程中随时可能发生的贪污、受贿以及渎职侵权等犯罪行为，使公权力运行的非公正性、非秩序性、非廉洁性得到有效矫正，从而使公权制度及其运行机制充分发挥协调、保持、控制、防止和化解冲突、推进社会全面发展的功能。而作为具有法律监督权性质的职务犯罪侦查权本身，同样不能违背制度创设的一般规律，偏离“法定轨道”。有学者认为，“官僚机构的腐败并不可怕，可怕的是监督腐败的监督机构腐败。权力腐败可以去遏止、清除，但若监督机构有腐败，那么就没有铲除腐败的制度性力量”。①任何非整体的具体权力都是由一定的国家机关及其工作人员具体行使的，而各个具体的权力主体都有自己的权力认知能力和水平，都有自己相对独立的利益，而且在行使过程中还会有其他各种因素介入并发挥作用，因此他们就不可能对权力具有完全统一的行使方式、程度和效果。权力主体的差异性等因素影响，决定了要保证权力的统一性，就必须对权力的行使进行控制。人民监督员制度正是在这种需要下，在现有法律规定的框架下产生的对检察机关的权力制衡机制，它以权力控制理论为根本理念，以外部监督的加强实现了检察机关内部监督制约观念上的新突破，丰富发展了我国的检察监督理论。
二、促使检察权的正确行使，防止司法腐败
检察机关和检察官如何正确行使检察权，包括如何保证公诉机关能够正确地代表国家和民众的意志和利益，适当地行使国家对犯罪的追诉权？这既要做到将真正的犯罪分子诉交法院，又要注重保障无辜，不使无罪的人错误地受到刑事追究；如何保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益？如何在保护国家社会利益的同时充分考虑被害人的个人利益？等等，这些现实问题无法回避且必须解决。“毕竟检察官不是上帝或天使在人间的化身，而是和法官、警察一样的血肉之躯，同样会有滥权的问题”。①外部行政权力的干预、社会人情世故的影响、检察机关内部长官意志、检察官的个人素质，这些因素都有可能使检察权得不到正确行使，甚至被滥用。人民监督员制度，就是把社会监督直接引入国家权力的运行机制中，使检察权的行使受到社会公众的直接、具体监督，从而促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，防止司法腐败。多年来，检察机关始终把惩治职务犯罪摆在重要位置，每年都要依法查办几万起案件，但是，一些地方不同程度地存在着侦查水平和办案水平不高，甚至滥用职权、以权谋私、执法犯法的问题，社会各界对此反映十分强烈。“检察机关侦查权，是国家侦查权的重要组成部分，为了防止其被滥用，必须设置内部与外部的监督和制约、诉讼内与诉讼外的制约和监督。实践证明，只有内部的制约不足以防止权力被滥用。”②人民监督员制度的建立和试行，能有效避免检察机关权力行使过程中可能出现的怠慢和恣意。“试点情况表明，这一制度具有多方面的积极意义：（1）有利于检察机关侦查工作更好地接受外部监督。广大检察干警从实行这项制度中切实感受到了压力，强化了接受外部监督的意识，增强了提高业务水平的自觉性。（2）有利于排除检察机关办案中的干扰和阻力，起到了保障检察机关依法独立行使检察权的作用，也为防止检察机关办人情案、关系案、金钱案和„下台阶案‟提供了有效的制度保障，被社会上誉为检察机关查办职务犯罪工作中的„阳光作业制度‟。（3）有利于增加检察工作的透明度，增进了人民群众对检察工作的理解和支持，有助于提高检察机关职务犯罪侦查工作的社会公信力。”③
三、彰显“程序正义”
“程序是实现实质性正义的前提，是引导正义由理想状态向现实形态转化的过程”。④美国著名法官弗兰克法特曾经说，司法不仅在实质上必须公正，而且在“外观上的公正”也是需要的。随着上世纪90年代以来我国诉讼法制的不断完善，程序正义思想逐步兴起并已形成一种大势所趋的现实，旧有的“重实体轻程序”观念正在我国程序法制改革中被涤除。人民监督员制度正是顺应了这种潮流而产生的，其设置在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正方面都有其积极意义。就实体法秩序的实现而言，该制度存在的本身就具有警示的价值，而人民监督员介入检察机关自行侦办的案件，对该类案件的办理增设了一道监督体制，无疑有利于促进检察机关相关部门依法办理案件，积极查明案件真相，提高案件质量。从程序法的独立价值角度看，人民监督员制度的实施，不再是局限于一时一事的个别、偶然、随机的监督，而是制度化、程序化的监督，凡是可能引起程序性纷争、且符合规定条件的案件，都要交付人民监督员进行监督，这样就在维持逮捕决定、撤销案件、决定不起诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中增设了来自人民的监督程序。这种程序设计，保障了程序的公开和透明，拉近了国家与人民之间的距离，缓解了国家（司法机关）与个人在刑事程序中的紧张关系甚至对立关系；而面对与自己处于相同社会地位的人民监督员所参与的程序和所进行的监督，犯罪嫌疑人与被害人双方也都更容易接受程序的结果，程序消除对立关系的功能得到了实现。因为，司法的公开性不应仅仅是为了监督，社会公众对法律生活的积极参与会使他们产生对法律的信任。
四、体现民众参与司法，符合司法民主化的要求
实行人民监督员制度，为人民群众参与司法过程提供了有效途径，能够促使人民监督员在行使监督权的同时，加强法律学习，深化对国家司法活动的了解和理解，揭开了司法活动的“神秘”面纱，拉近了人民群众与国家机关的距离，有利于缓解因为不了解、不理解而产生怀疑、不满情绪，有利于培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念。从这个意义上讲，人民监督员制度对推进“依法治国，建设社会主义法治国家”进程起着积极的作用。我国宪法规定，一切权力来源于人民，人民当家作主，行使管理社会各项事务的权力，包括司法管理活动。作为人民民主国家，检察权在本源意义上属于人民所有，在具体制度安排上可以设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当成为检察权的垄断者。但检察工作作为国家职能活动，具有比较强的专门性、国家强制性、统一性和程序性等执法和司法的一些专业特征，其对案件的处理不一定能完全体现民众的愿望和要求，特别是对犯罪行为社会危害性的认识和惩处力度的要求。因而司法权的社会化——让民众参与司法、让司法体现民意——一直是近代司法理论的重大课题。
司法活动直接或间接地受社会公众支配是现代民主法治国家的特征之一。在我国司法体制改革的大环境下，人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，意味着人民监督的具体化和可操作性，从而把人民群众对检察权的法定监督权力具体化、经常化，完全符合民众参与包括司法在内的国家事务的国际潮流，符合当前国际社会司法改革的走向。“……它（人民监督员制度）符合当前世界各国司法体制改革大的方向和潮流。日本、英国、法国的司法改革，也是千方百计地加大群众参与司法、参加国家管理的力度，增加司法工作的透明度。”同时，“……国民通过参与司法，使国家的司法活动更体现民意，通过参与司法活动这种形式，使国民在更广泛的领域内参与国家管理活动。同时一般国民追求的公平正义与司法机关追求的法律上的公平正义是不同的，通过国民参与司法可以使更多的人理解法律精神，宣传法制，实现全社会的稳定。……人民监督员制度具有司法文明的价值和意义。”①
五、加强人权保障的重要举措
人民监督员制度体现了打击刑事犯罪与注重保障犯罪人基本人权相统一的现代执法理念。“从检察工作实际考虑，人民监督员制度是一个非常好的制度。一是人民监督员制度使人民行使权力制度化，也便于检察机关按制度向人大反馈意见。二是有利于保障人权。人民监督员制度加强了对检察机关的监督，可以保障被告人的权利，同时被害人也可以通过人民监督员来表达自己的意见。被告人、被害人在法律规定之外又多了一个救济渠道，更易于接受法律最终给出的裁决方案，这样也可以减少涉法上访案件。”“实践证明这种外部监督与检察机关的内部监督具有互补性，而且外部监督的超然性在一定程度上弥补了自侦案件立、侦、捕、诉程序的封闭性缺陷。”②以不服逮捕案件的监督为例，一旦犯罪嫌疑人不服检察机关的逮捕决定，检察机关必须无条件地启动监督程序接受人民监督员的监督。这样就在犯罪嫌疑人的申诉中引进了中立的第三者进行监督，体现公开、公平、公正，让犯罪嫌疑人的申诉权利能真正落到实处，从而更有利于保护犯罪嫌疑人的合法权利。所以说，人民监督员制度的建立有利于加强对检察权的监督和制约，进一步保障人权，体现了建设社会主义政治文明和司法文明的要求。人民监督员制度使检察权的行使受到社会公众的监督，其实质是加强对检察机关的外部监督和制约，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。■
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