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课程名称： 宪法学
论文题目：试论我国的村民自治制度
中国农业大学现代远程教育
目录
1.我国农村与村民自治制度.....................................................................1 1．
1、概念...........................................................................................1 1.2.村民自治在我国的历史发展........................................................3 2.村民自治制度的内容...........................................................................3 3.村民自治制度的意义...........................................................................4 3.1、村民自治预示着中国社会一次转型的开始.............................4 3.2、村民自治为我国民主政治设定了一个科学良好的初始形式.4 3.3、村民自治对我国政治发展有着重大的实践意义.....................5 3.4、村民自治是我国民主政治建设的基础性工程.........................5 4.新农村建设与我国村民自治制度的发展完善...................................6 参 考 文 献：........................................................................................10
试论我国的村民自治制度
摘要：
村民自治是农村政治基石，改革开放以来，为了保障农民的民主生活，国家作了相关的法律规定，党中央、国务院还采取了一系列政策措施。村民自治是在广大农村实行直接民主的一项基本政治制度，是有中国特色社会主义民主政治的主要 形式之一。村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,体现社会主义国家人民当家作主的民主本质,显示社会主义民主的广泛性和真实性特 征.。村民自治属于基层民主的范畴，是我国社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治的基础工程。村民自治在农村深入持久地开展下去，不仅有利于农村社会的和谐稳定，而且有利于推动我国整个政治体制的改革进程。村民自治是我国农村经济体制改革的必然要求,为我国农村开辟了一条发展中国特色社会主义民主政治的道路,实行村民自治有着极其重要的战略意义。
关键字：村民自治
运行机制
意义
村民自治属于基层民主的范畴，村民自治是农村政治基石，是我国社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治的基础工程。
我国村民自治从1987年试行至1998年正式确立，基层民主政治建设进入了蓬勃发展的时期。经过三十年的发展，中国农村村民自治的制度和运行机制已经基本建立，我国农村村民自治建设取得了巨大的成就。但作为具有中国特色的基层民主制度，村民自治的发展及完善也存在诸多的难题。
党的十七届三中全会强调，要大力推进改革创新，加强农村制度建设。全会提出农村改革发展基本目标任务之一是村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障。
1.我国农村与村民自治制度
1．1、概念
1.1.1.什么是自治
自治的本意是自己管理自己，或自主地处理自己的事物，并独立对其行为负责的一种状态。自治的最高层次是主权自治，即国家主权的独立自主。自治的第二层次是地方自治，是指在国家的统一领导下，由地方自主处理与本地有关方面的事物。自治的第三层次是社会自治，国家将自己的权力还给社会，由社会组织
自行处理社会事物。社会自治的本质是将权力从国家转移到社会，在社会能够自行管理的领域，社会没有必要把权力交给国家机构来行使。社会自治的理论是对宪法学自治制度、法理学分权理论的重大突破与发展。
1.1.2、对村民自治的概念理解
村民自治的概念由两个方面组成，一个是村民，另一个是自治。近些年来，有关部门和学者对它下了很多定义，但尚未形成权威性的意见。要给村民自治下一个准确定义，首先应当明确村民自治中的自治主体，但现在对自治主体有三种不同的认识：一种意见认为，村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来办理自己的事务；第二种意见认为，村民自治的主体是村民委员会；第三种意见则认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。还有一种观点认为，村民自治的主体是农村的人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的“村自治”相提并论。村民自治如果将村民自治同于村自治，就会无法理解在实村民自治的过程中为什么还要坚持党的领导，在实行自治的村为什么基层组织的核心是中国共产党支部。这种观点很容易掉进文字游戏的陷阱。村民自治是一种社会自治，是与政府管理相对而言的。在人民公社体制下，农民的各项事务实际上都属于政府管理的范畴，所以不可能等同于村民自治。而1982年宪法确立起来的乡政村治的格局，全村村民依法有权管理与自己切身利益相关的全村的公共事务和公益事业。所谓公共事务是指与本村全体村民的生产和生活直接相关的事务。所以，村民自治的地域范围是村，即按自然村落划分的居住单位，自治的主体是居住在农村的村民。
综上所述，所谓村民自治，它与村自治的概念是一致的，村民自治是村民的一种权利，同时村民自治的主体是村，村民自治的参加主体是村民，但村民个人参与村民自治的方式是村民通过集体的形式来行使自治权，村民自治的实质是指村自治。
1.1.3．村民自治制度
村民自治制度是指：村民自己组织起来，实行民主选举，进行民主决策，参与民主管理，实践民主监督，同时进行自我管理、自我教育、自我服务，村民自治制度是实现基层民主的基本形式。村民自治制度作为一种普遍的民主形式，是由国家宪法和法律规定的，是为解决村级事务而产生的基层民主参与形式，实现了人民当家做主。是村民实行直接民主的一种基本形式。
1.2.村民自治在我国的历史发展
我国村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展过程中产生和形成的一种新型基层民主制度，也是农村政治体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的历史进程中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步走向完善的。大体而言，中国村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：
a、村民自治组织的萌芽时期（1980年－1982年）
b、村民委员会建立时期（1982年－1987年）
c、村民自治法律制度基本框架形成时期（1987年－1990年）d、村民自治逐步走向规范化和法制化时期（1990年以后）
2.村民自治制度的内容
村民自治的内容是自我管理、自我教育和自我服务，即村民在村民委员会的组织下，通过说服教育、村民之间相互帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识、通过村民会议集中全村村民的意见和智慧，制定村规民约、村民自治章程，办理本村的公共事务和公益事业，如修桥铺路、兴办托儿所和敬老院、发展教育、开展公共卫生、举办群众性的文化娱乐活动，以及提供生产服务，包括产前、产后服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等，形成农村村民自治的良好秩序。
村民自治是一种自治村利，而不是自治权力。它是基于我国现行宪法所确定的公民基本权利制度以及一切权力属于人民代表大会产生的。村民自治的权利有两种，一种是村民个人可以直接参与行使的自治权利，如村民参加村民会议的权利，村民选举村民委员会成员的权利和被选进村民委员会的权利，村民监督村民委员会工作的权利等等；另一种是村民个人无法直接参与行使，而必须通过村民委员会或村民会议、村民代表会议来行使的自治权利，如村民委员会对本村经济、治安、文化生活、农作物的管理。代表会议来行使的自治权利，如对本村经济发展计划、村务公共开支、农村规划等有关村民利益的重大事项，必须通过村民会议、村民代表会议决定。
3.村民自治制度的意义
村民选举和自治代表了中国在20世纪的最后二十多年在政治领域中的重大进步，代表着通过村民选举和自治来实现政治改革的伟大尝试。中国的案例有着很重大的意义。
3.1、村民自治预示着中国社会一次转型的开始
民主选举，将使各类精英，尤其是经济精英走上村级领导岗位。农村经济精英对农村社区的作用是明显的，并且会逐步地超出经济范围。比如，会影响到选民在村委会选举过程中的选举行为，包括选择的标准；会改变农村社区原来的权力结构，即会逐渐地改变农村原有的较单一的政治权力精英结构，使农民摆脱原有政治权力对人身的束缚。此外，乡村社区的独立性与组织能力亦逐渐地得以培育与发展起来，社区中的各种社会力量与民间性的组织也不断地产生与增加。总之，村民自治为以经济精英为主的社区精英分子的产生提供了一个制度性的条件，为农村社会转型提供了政治支撑。
3.2、村民自治为我国民主政治设定了一个科学良好的初始形式
村民自治为中国民主政治发展提供了一个非常良好的初始形式。因为，第一，虽然村民自治仍有很多不足，但是它基本上可以视为中国现代史上第一次真正的民主实践。在选举中，农民第一次有权直接参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。农民还进行了制度创新，发明了“海选”、秘密投票等方式以提高选举质量。村民自治具备了萌芽中的现代民主制度的一些主要特征。第二，制度的报酬递增将规范制度变迁的路径。各种制度都会有报酬递增的性质，都会形成一些该制度下的受益群体或阶层。一旦占中国人口绝大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者，农村基层民主制度的报酬递增机制就会使得农村基层民主制度不断得到强化，沿着既定的民主路径演进。
村民自治之所以对中国政治发展十分重要，就在于它使中国找到了一个既能为社会认同，又符合民主的真义，又能获得国家支持的民主政治发展的科学理想的初始形式。
3.3、村民自治对我国政治发展有着重大的实践意义
目前的村民自治虽然难以作为成熟的民主形式发挥先进示范作用，但却能起到重要的教育作用和拉动作用，从而有益于中国的政治发展。
第一，它是中国民主政治建设必不可少的一个外围性实验，可以在政治阻力较小、社会成本较低的情况下去切实地探索和总结民主建设的经验，可以形成一种民主的文化氛围，大面积地进行关于民主的最基本的观念传播和技术训练。也能从日常生活的角度或方式上潜移默化村民的民主习惯，培育他们的民主意识，增强他们的民主观念。
第二，它是一场民主的社会实践，更是一场法律的社会实践。农村推行村民自治的过程，也就是《村民委员会组织法》的实施贯彻过程。村委会换届选举的依据来源于法律，选举程序的制定、操作及确定等都来源于《村委员会组织法》。农民还可以《村委会组织法》为武器认定非法的选举并要求重新选举。因而在实行村民自治实践的过程中，广大农民通过学习法律，知晓法律并掌握和运用法律，可以了解作为一个村民应该享受的权利和必须履行的义务，从而增强农民的法制观念。
第三，它是中国培育现代公民社会，重构现代市场经济基础上的统一民族国家，打破中国几千年来上层频繁变动，下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。只有现代的民众才能有现代的民主政治，而现代民主政治首先要求的是一种民主的精神、民主的态度、民主的共识。其次是参与对公共事务的基本判断和了解。在民主实践的过程中学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的价值所在。
第四，它能缓和一些社会矛盾，解决一些不正常的社会问题。此外它还有助于营造社会公平公正氛围和和谐的社会关系的建立。
3.4、村民自治是我国民主政治建设的基础性工程
社会民主存在于广泛的社会生活领域，往往以社区民主，基层民主的形态表现出来。我国的村民自治是一种基层民主形态。它是一种群众自治，即村民的事情村民自己办，它涉及的是一个社区团体内由谁来管理的问题，与国家结构无关，因此它是一种非国家形态或非政权性质的社区基层民主。国家政权民主与社 5
区民主在国家政治发展中的作用和地位是不同的。国家政权民主不向前发展，社区民主也不会有什幺发展前途。村民自治作为一种非国家形态的基层民主，确实具有民主的性质，但其层次是低级的，因而它的作用和意义也就不宜过分渲染和夸张。村民自治的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。笔者认为发展和扩大村民自治，是社会主义民主政治建设的基础性工程。对于一个原先缺乏民主根基的国家说，大力营造这样的基础性工程，具有特别重要的意义。但是，存在于非国家政权系统的社区基层民主，不可能成为民主政治建设的“主体工程”，它无论发展到哪一步，都不会进入也不应该进入国家政权民主领域，也不会直接影响国家政权民主的根本属性。从实践方面来看，目前尚有一些地方没有把村民自治真正开展起来，在相当一部分农村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，行政化主导模式仍居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上。更重要的是，国家实行村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然触目惊心。村民自治的成效与初衷之间的差距，制度文本与实际运行之间的差距，一方面表明在宗法型的历史文化传统和国家强于社会的一贯政治结构中，推行乡村基层民主建设的长期性和渐进性，提醒人们要有足够的耐心；另一方面也表明，目前的村民自治形式还没有与更深层、更全面的国家政权体制的民主建立起真正的互动关系，不可能作为一种不可抗拒的力量自下而上地重塑整个国家。村民选举与村民自治不是一种政治改革。而且只能算是一种民间性民主。它对中国政治发展的意义主要表现在中国社会政治观念的变迁，也就是说中国政府与广大的民众对民主理念的认同，是迈向民主化前景的一种努力，或者说是一种姿态。所以只能说，村民自治对中国民主进程的作用和影响是有限的，但却是不可或缺的。我们的当务之急应是在相应的层次和空间内去完善这一基础性工程，打造好“政治上层建筑的社会支柱和基础结构”，为中国的民主政治发展做好准备。
4.新农村建设与我国村民自治制度的发展完善
在我国社会主义新农村建设中，村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。
但是现行的农村村民自治体制中主要存在以下六个问题：村委会服务功能弱化，“过度自治化“和“附属行政化”，基层党组织不适当地干预村民自治和村民
自治组织动摇党的领导权威，村民自治缺少经验和各地工作不平衡，农民文化水平低、民主素养差问题和村民自治的社会法治环境差。
针对以上问题，个人认为可以从以下六个方面着手努力，推进村民自治制度的发展和完善：
（一）、必须坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力。中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密，因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村“，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
（二）、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化“和“附属行政化”问题，促进“乡政村治“格局的长期稳定和规范化运行。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化“和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化“的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会 7
当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化“的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从三个方面进行努力。首先，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政“职责。其次，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
（三）、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。
（四）、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治“和“基层直接民主”的原则精神，尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。
（五）、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体。村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先 8
教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。“
（六）、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化"倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。
跨入二十一世纪，面对我国政治经济继续飞速发展的大好形势，我们要努力保障和促进我国农村村民自治制度的不断发展和完善，在新时期新的国际环境中为我国的社会稳定和社会主义建设的伟大事业发挥更大的作用。
参 考 文 献：
[1] 傅思明.宪法学.对外经贸大学出版社，2006年
[2] 徐勇.村民自治:中国宪政制度的创新.中共党史研究，2003/01 [3] 汪栋，武玮厚.村民自治制度的宪政之维.理论导刊，2008/07 [4] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。
[5] 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。
[6] 吴雷：当前我国村民自治存在的问题及对策探析，载学理论2011年第5期。[7]徐勇.中国农村村民自治.武汉:华中师范大学出版社,1997 [8]胡宗山,唐鸣.论社会主义新农村建设过程中的村民自治.政治学研究, 2009 [9]李华.我国村民自治存在的问题与对策研究.农业考古, 2006
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