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关于行政执法经费保障制度的调查与思考
行政执法是规范市场经济秩序的一个重要手段，是行政机关的重要职能之一，只有继续解放思想，进一步加强行政机关行政执法队伍建设，不断提高行政执法人员思想政治素质和业务水平，造就一支政治强、作风硬、业务精、严格执法、公正执法、文明执法的行政执法队伍，才能适应新形势的要求，高标准完成党和人民赋予的职责，促进经济社会又好又快发展。这项工作也是政府法制工作的重要一环，只有全面的实施依法行政，才能发挥规范市场经济的作用，从而构建和谐社会。加强依法行政，加强行政执法，必须把完善行政执法经费保障机制作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第(十七)条规定：“市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。”为完善行政执法经费保障机制指明了方向，符合当前所倡导的创新改革之本，符合严格行政执法、强化对行政行为的监督的要求。为了解梧州市行政执法经费管理状况，梧州市法制办公室课题组向市级行政机关、部分中直机关、部分县、市、城区行政执法机构发出了调查提纲及问卷调查表，并深入到市财政局、市公安局、市环保局、市工商局、岑溪市计生局等部门进行了实践调研。本文在此基础上，对梧州市行政执法经费保障的基本情况及存在问题、行政执法经费无法落实对行政执法工作的影响、行政执法经费无法落实的原因、解决行政执法经费保障机制的对策与建议等进行分析探讨，为广西构建行政执法经费保障制度提供参考。
一、梧州市行政机关系统目前执法经费保障的基本情况及存在问题。
行政执法经费困难，是我市各行政机关所反映的普遍存在的问题。按照现行体制，据不完全统计，梧州市行政机关执法经费来源主要有三种：一是同级财政预算内拨款；二是同级财政预算外资金拨款；三是上级行政机关补助收入。对大多数行政机关而言，同级财政预算内拨款基本上仅能保证行政执法人员经费及少量的公务费，所拨付的人头经费中并没有单列执法经费，经济条件比较差的地方，个别事业单位性质的执法机构所取得的预算内拨款则连执法人员经费都不能保障，执法人员工资收入过低的情况相当严重；经济条件较好的地方，行政执法经费有时也不能按月足额发给。对于预算外资金，2001年前拨款是按照行政机关收入数额由各级政府按调控比例核发，有的县市调控比例很高。2002年1月初各级政府按照国务院国办法（2001）93号文规定，行政机关收取的费用全额上缴国库，但有的行政机关的预算外收入至今没有从预算内给予安排；有的虽然纳入了预算，但没有单列行政执法经费。对于有罚没收收入的行政部门，其罚没收入的返还要减去统筹部分后再予以考虑，至于统筹的比例，依各行政部门的性质而各有不同，最高的统筹比例是100%，最低的统筹比例是20%，多数介于20%－50%之间。2007年开始取消按比例返还的做法，改为在当年初对各行政部门做好考查计划，并按完成计划进度安排相应工作经费，对完成计划的则对超额部分进行分成。实际上，这种超额分成与返还罚没收入的做法毫无二致，其性质是一样的。对于追加经费，要求有执法项目，有项目才能追加，对中央、自治区级的项目，都作适当安排或追加。作为行政执法经费来源之一，上级行政机关补助收入更是微乎其微，并且具有不确定性，其表现形式是执法车辆或者专项经费，如环保部门监控中心运行经费。从总体来说，多数行政机关的行政执法经费保障处于十分困难的境地。从统计的情况看，有的行政机关的执法经费得到比较好的保障，有的行政机关欠缺则十分严重。市财政部门认为，市级财政对公安机关的经费保障很重视，经费很充裕，对于公安机关，其经费按最低保障水平予以保证，预算内年人均经费达18000元，连同罚没收入的返还，2008年年人均经费达21000元，2009年年人均经费达30000元以上，其经费已得到较好保障。但公安机关则认为，一些执法经费仍没有得到保障，如嫌疑人体检费、鉴定费、住院费等费用即没有予以保障，一旦发生此类费用，则只能从人头经费中予以支付。而对于其他行政执法部门，由于不同部门之间的执法性质不同、工作量不均，财政部门对其所需行政执法经费则是适当安排，没有统一的标准。例如，对于社保系统的执法，2009年度安排了专项经费180000元；对于卫生监督系统，随着食品安全法的实施，执法权已转移给自治区级的部门，市级的卫生监督机构已无收费权，业务减少了，因此，执法经费也相应减少了。在环保执法系统，梧州市无城区一级环保部门，市级环保执法经费属全额拨付，年人均执法经费约为1998元，加上几个专项经费，全年环保执法经费约300000元，一些新增加的执法项目如生态监察、幅射源监察等则没有专项经费予以保障，监控中心无机构、无人员、无维护经费的保证，一些联合执法项目若凭预算经费则很难正常开展，执法队伍没有经过系统的培训，自治区环保部门所举行的培训主要是针对有关企业，而不是针对环保部门的执法队伍。在工商行政管理系统，市工商系统的经费全部纳入预算内管理，由自治区级财政全额支付，其行政收入、罚没收入全部上缴国库，与办公经费、专项经费的拨付完全脱钩，严格执行收支两条线制度，年人均办公经费25000元，其中执法经费年人均9000元，具体项目的经费安排比较细，超支则自负，因此，在经费使用上也远远达不到实际要求，例如食品安全检测项目，检测所用样品需要自行购买，由于经费所限，且地方政府没有负担任何经费，要真正检测到位与现实的要求还相差很远。县市区一级行政执法部门的经费保障与梧州市一级相比有较大差距，只有公安系统的经费保障与梧州市一级拉平。乡镇一级的行政执法则没有多少经费。
伴随行政执法经费的短缺，在行政执法过程中也存在各种执法违法的共生并存现象：
1、以罚代法现象尤为严重。个别部门在行政执法中，以罚代法现象比较严重。在查处土地违法案件中，由于各种因素的影响，对于违章建筑、乱占乱建，往往采取以罚代批；对多占超占的，也是采取以罚代批。这些做法严重地影响了法律的严肃性及执法的公正性，同时也使原本短缺的土地资源大量流失，在新项目需要用地时，大大提高了土地成本。
2、自由裁量权的行使过于随意。在行政执法过程中，一些执法单位在自由裁量权的行使上，随便裁量、乱裁量、滥裁量尤为严重，特别是在基层的执法单位表现得比较突出，例如，一些执法部门的行政处罚决定按法律法规所规定的相对人的违法情节应处罚30000元，但在实际执行中只收回一半甚至只收十分之一，甚至更少，伸缩性太大。
3、执法程序不符合规定，出现大量违法行为。据调查，全市所有行政执法机关的执法行为都或多或少地存在着程序违法问题，例如，把《行政处罚法》规定的一般程序的处罚当作简易程序处理，从而导致了行政诉讼的败诉。
4、一些执法单位相互推诿，导致行政不作为。由于法律、法规规定等方面的原因，出现执法主体的职权交叉的现象比较严重。据调查，全市所有的行政执法主体或多或少存在职权交叉情况，主要是城市土地管理与城市规划，道路管理等方面，再加上行政执法经费的短缺，因此，当面对一些违法行为时，一些执法单位往往相互推诿责任，导致行政不作为的发生，出现执法缺位的现象。而当面对另一些违法行为时，由于现实存在的行政执法的趋利化倾向，又产生多头执法、重复执法的现象。
二、行政执法经费无法落实对行政执法工作的影响
行政执法经费严重短缺对行政执法工作的影响，主要表现在：
1、对行政执法机构的影响。一些县、市、区的行政部门执法机构不完善，人员不到位，或者执法人员少，执法力量普遍不足，监管工作疲于奔命。
2、对行政执法人员利益及执法工作的直接影响。执法人员是法律法规的直接执行者，其素质的高低，直接影响到是否能严格执法、公正执法、文明执法，而不会成为市场经济规则的“黑哨”。行政执法经费不能按时足额发放，有的财政长期拖欠国家规定发放的政策性补贴和津贴，有的长期拖欠行政执法人员的差旅费，严重影响了行政执法人员的工作热情和积极性以及良好的敬业精神，不利于行政执法队伍的稳定和建设。
行政执法经费除涉及行政执法人员的工资待遇外，还涉及法制宣传教育、人员培训，配备执法工作必需的设备、器材，行政许可、行政处罚、行政复议、行政应诉，办案津贴、交通补贴、通讯补贴、特岗补贴，行政执法人员人身保险，行政赔偿和补偿，行政执法专用车日常经费、执法巡查经费及维护保养等费用。行政执法经费保障不足，也使得行政执法队伍素质的提高成为空话。在我国当前情况下，行政执法队伍建设主要靠充分利用现有行政资源，不断提高行政执法人员的素质与能力来保障执法公正。但培训经费不足、低工资低待遇的实际状况，加强行政执法队伍建设受到影响，有的执法人员失去了提高自身素质的积极性，不可排除有的执法人员甚至经不起严竣考验失去抵御外界金钱诱惑的能力，置党风廉政建设于不顾，以至徇私枉法，贪赃枉法，走上犯罪道路。这不仅损害执法的形象，而且最终损害的是人民群众的根本利益，建设严格执法、公正执法、文明执法的执法制度也就无从谈起。
工作经费严重不足，执法装备较差，在一定程度上影响了执法工作的正常开展。近年来一些行政机关的职能在不断拓张，对地方经济发展、社会和谐稳定承担的责任在不断加大，难以得到经费的支持制约了工作的全面深入开展。如因交通车辆紧缺不能第一时间赶到现场，错过调查收集证据的最佳时机，使整个办案过程处于被动。由于没有专门的行政执法经费，执法检查时发现的一些技术性问题，因为费用得不到保障，无法继续下去，只好草草处理了事。要开展各项工作不得不进行执法成本的核算，有时工作做得越多，执法单位的经费负担就越沉重。
3、对政府权威的影响。当前，违章占地、违章建筑、地质灾害等频发，由此引发纠纷增多已成为制约经济社会发展的重要因素。各级党委、政府对行政执法管理越来越重视，一再强调依法行政，加强管理。行政机关是国家权力机关的执行机关，,是国家法律法规和政策的重要执行者，其中的主要任务之一就是行政执法，这是依法治国和依法行政的重要组成部分。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由行政机关做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要行政机关处理和化解。行政机关能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。市场经济是法治经济，市场经济愈发展，法制化的进程愈加快，依法行政愈要加强。把依法行政作为新的历史条件下党的执政的一个基本方式，对行政执法工作也提出了更新的要求，而做好各项行政执法工作，一个首当其冲的事情就是解决行政执法经费保障问题。行政执法人员经费、办公办案经费得不到保障，行政执法人员不安心于工作，办公场所简陋，办案装备落后，不能保障行政执法工作的廉洁和高效，影响到政府执政为民的工作主题落到实处，影响政府权威。
4、对社会的影响。我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展,一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈,这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。近年来，随着经济、社会的发展，许多重点工程纷纷上马或加紧施工建设，行政执法的作用就进一步凸现出来。一方面，要求行政机关加强效能建设，如在技术论证与行政许可方面可以提供更加快捷高效的服务；另一方面，也要求行政机关不能顾此失彼，不能因为加快建设而加剧违法现象，而要加大监督检查力度，加大案件预防和查处力度，科学合理保护和开发资源和生态环境，不断提高行政执法对可持续发展的保障、护航能力。在实际工作中，没有强有力的行政执法管理，不但难以组织和动员全社会的力量进行大规模的经济建设，难以有效地协调社会各方面错综复杂的关系，也难以根治违法行为和合理开发利用资源，实行资源的统一管理，有关法律法规的各项规定就无法落实。作为行使这一职权的行政执法队伍，它的重要性由此可见一斑。然而，由于行政执法办案经费短缺，行政执法缺乏最基本的工作经费，执法宣传、执法巡查、办案、清障拆违等各项工作都缺乏专项的行政执法工作经费，没有必要的经费来源渠道，缺乏必要的执法办案装备、工具。一些行政执法机构甚至暂时靠占用其他管理费解决大部分支出的，经费来源没有保障，更有很多执法机构因经费没有出处而影响执法工作的开展。这不但与行政执法队伍所担负的责任不相适应，也违背了行政执法部门收取预算外费用的初衷。
行政执法经费无法保障让行政执法部门的正常运转受到严峻的考验，一些基层行政执法部门交不起邮费、话费曾出现停电话等严重影响正常办公、办案的现象。由于经费有限，一些案件长期得不到解决，一些当事人上门催办案件，一些当事人到处越级上访，甚至起诉行政机关不作为的情形时有发生。如果连自身的生存和正常的执法经费保障都无法落实，那么，还谈何执法？这既损害了政府的形象，又给社会造成了极坏的影响。
5、对行政合理性的影响。一些行政执法部门行使自由裁量权不符合法律目的，没有排除不相关因素的干扰，一个重要原因，就是行政管理背后的利益推手或者说是利益驱使。不可否认，在一些市县政府及其部门，仍存在着行政执法人员工资福利与行政执法罚没收入相挂钩问题。这一问题直接导致一些行政机关逐利而争事、无利而推诿。要么越位、错位乱作为，要么缺位、空位不作为；直接导致下达或者变相下达罚没指标问题的屡禁不止；直接导致法律、法规普遍规定的对罚没收入必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分，财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还制度的真正落实。行政机关“热衷”（或者说不得已）与民争利，不仅丧失了公共属性，影响政府形象，有损政府信誉，而且势必会增加社会风险。而导致这些问题存在的一个根本原因，就是行政执法经费保障机制不完善。
6、对行政公平公正的影响。按照现行体制，当前实行的行政执法经费主要由地方财政予以保障的体制，不利于行政机关依法独立公正地行使执法权。可以说，现行体制增加了地方行政执法部门对同级财政的依赖，在一定程度上影响了上级行政执法部门对下级行政执法部门监督的力度。如有的地方政府通过控制行政执法的经费来控制相应行政机关的业务工作，行政机关在办理具体案件中不得不看当地政府的脸色行事。有些地方政府因行政机关秉公办案影响了地方的利益，就以经费紧张等为名拖欠行政机关的业务经费，对行政机关实行的有关改善行政执法工作条件和执法人员生活待遇的措施不予支持。
7、对廉政建设的影响。由于现行行政执法经费保障体制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的「收支两条线」的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实，收支挂钩、以收定支现象在许多地方屡禁不止，难免导致一些行政机关受利益驱动，为钱办案、越权办案，滋生腐败，损害公正执法。
三、行政执法经费无法落实的原因
1、对过去行政执法经费保障制度的缺陷没有正确认识。过去，由于政府对行政执法财政供给差额体制存在的弊端还没有足够的认识，甚至少数行政执法部门的领导也认为全额有全额的难处，差额也有其好处，例如随着行政事业收费金额日益增多，在财政供给差额体制下，经费来源渠道多，资金使用宽松、灵活。没有把思想统一到有利于行政执法的可持续发展上来，没有把认识提高到为广大人民群众的根本利益服务上来。没有树立抛弃“鸡肋”，放眼长远的思想。结果给行政执法带来体制上的硬伤。还有些领导认为既然是上几届政府的事情就没有必要去纠正，提倡“无为而治”。其实从财力上分析，在财政收入没有跨过吃饭财政门槛的情况下，当时对大多数部门执法队伍都采取差额和自收自支的财政供给模式，还是情有可原的。而今各地财政总收入已经有了长足的进步，如果说是财力不允许解决行政执法经费的财政供给问题，是难以自圆其说的。究其原因，要么是有关决策部门对行政执法根本不重视，要么是对中央全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府的决策缺乏实在的了解。需要各级领导从思想根源上引起足够重视，拿出解决问题的决心。
2、对行政执法经费保障的意义认识不够，导致保障机制不健全。行政执法经费经费保障问题，在一些党政领导的心目中等同于一般行政机关的日常管理工作，认为行政执法也就是办办案，到纠纷发生地调查调查，指导指挥工作，提出一些建设性的意见，好象没有更多的工作可干。规范的行政执法行为，要求有关行政执法部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责；对行政执法环节、步骤要根据有关法律、法规、规章的规定进行，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。行政执法的绝大部分工作是办理大量的与公民、法人和其他组织合法的权利和利益密切相关的案件，通过处理相关案件，使公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。行政执法工作在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面发挥着重要作用。行政执法经费的保障机制不健全，直接影响执法部门的执法公正与效率。尽管一些行政机关在办理案件中收了费用，但均全额上缴国库。财政不保障行政执法经费，就不能充分发挥行政执法在维护整个社会秩序稳定中的重要作用。
3、领导重视不够，行政执法经费得不到保障。领导对行政执法工作重视问题，当然不能讲只有行政执法部门重要，其他部门不重要，但也要具体问题具体分析。由于一些县市的财政仍是吃饭财政，首先是保障吃饭问题。因此，行政执法部门收取的费用进财政后，有的政府首先优先考虑吃饭问题，其次再考虑部分执法经费问题。但是行政执法机关不能因为没有钱而不执法，否则，即违反法律、法规赋予行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。如果我们的党政领导把行政执法机关等同于其他一般行政机关，经费不倾斜，把行政执法罚没收入，当作是财政的收入，缴进国库，不管执法经费的落实，势必在社会上造成不良的影响，特别是对上缴罚没收入的行政执法部门极不公平。
4、管理制度不严，监督机制不力。在过去行政执法经费的管理制度上曾出现个别行政执法机关挪用执法经费搞经营，动用执法经费借贷给他人搞创收等违法行为，造成执法经费紧张的情况。在实行收支两条线后截留所收取的费用，不按规定上缴财政。这些都是我们在管理制度上把关不严，抓得不实造成的。在监督机制上也没有及时跟上，行政执法机关的监督工作，是自己监督自己为主，监督人员是本单位的，在行使监督权时，存在着放不开、怕得罪人的现象。另外，在经费管理上，行政执法部门是作为党政机关中的一个部门，没有被看成是一个比较特殊的行业，经费保障只有个别单位在预算时偏高一点，有的地方则等同于一般其他部门。在经费具体管理上，绝大多数行政执法部门也受制于所隶属的行政机关，本身想用好管好经费很难。
四、解决行政执法经费保障机制的对策
笔者认为，必须从以下几方面对行政执法经费保障机制进行改革。
1、提高管理认识，改革管理制度。
保证行政执法部门必要而充分的经费保障，是任何工作开展和事业发展的有效前提。行政执法机关作为国家在行政区域内按照法律法规行使职能的部门，要消除行政执法的趋利化倾向，确保执法公正、廉洁就必须由国家财政来承担其经费保障。唯有如此，才能割断行政执法机关及其行政执法行为同利益之间的“纽带”，才能堵住因利益驱使而衍生出的制度、机制、体制上的漏洞；才能消除行政执法部门为了维护自身利益和解决生存问题，而不遗余力地扩张自身的权力的现象；才能避免行政执法部门滥用职权，追求部门利益和部门保护主义的问题；才能杜绝各级行政执法部门“自找皇粮、自种皇粮”的问题。如果国家财政不承担行政执法经费保障责任，行政执法机关公正执法、严格执法的天平必将倾斜，不可避免地导致发生种种带有趋利动机的行政执法行为。
行政执法是国家权力的重要组成部分，行政执法权虽然由许多行政机关各自行使，但是其特有职能是其他任何行政机关或者司法机关不能代替的。因此，在经费管理体制上要进行大胆改革，要从现在的块块管理为主改革为行政执法工作专项经费，将行政执法工作经费纳入各级财政的专户管理，进行单独立项。这样才能确保经费管理的宏观调控和微观拨付的协调一致，促进行政执法效率的提高，体现出走真正意义上的公正，维护法律权威，确保法律的尊严。
2、加快行政执法经费保障机制改革的步伐。严格执行罚缴分离和收支两条线制度，可从制度上、源头上治理腐败，加强和改进党的作风建设，树立行政执法的权威。只有加快进行行政执法经费改革的步伐，才能推进依法治国的方略。在行政执法经费保障机制改革问题上，应创新理念、创新机制和工作方式，跨越体制障碍，应设立行政执法工作专项经费，将行政执法工作经费纳入各级财政的专户管理，进行单独立项。建立这种财政体制具有以下三方面的好处：行政执法经费单独立项，能确保行政执法人员工资、补贴和办案经费得到保障，解决各地之间因经济发展不平衡导致的差别，行政机关的领导不会因为无钱办案而到处找钱办案。同时，能调动行政执法人员的办案积极性，提高办案质量和效率，消除各个部门行政执法人员对各地之间因经济发展不平衡导致的攀比情绪。二是行政执法经费单独立项，能确保行政执法部门物质装备和执法人员培训经费的正常开支，解决行政执法部门物质装备落后，执法人员业务素质等问题。《全面推进依法行政实施纲要》对深化行政执法体制改革，提出“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。这需要大量的资金作为后盾，如不实行行政执法经费单独立项，不可能实现《全面推进依法行政实施纲要》要求达到的各项目标。如实行行政执法经费单独立项，则可以根据行政执法部门物质装备的需要的队伍建设的规划，根据财力情况按轻重缓急进行统一计划安排投资，执法部门的执法条件就能分期分批得到改善，也可以制止执法部门乱拉赞助，超负荷建设的情况，充分发挥资金的使用效益。三是行政执法经费单独立项，才能确保行政执法部门依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人干涉，才能改变以往行政执法经费由行政执法部门所属的行政机关供给，受制于行政机关财政状况的不利局面。
3、行政执法部门必须加强细化预算管理，以确保行政执法经费供给。为加强和规范行政执法经费的管理，提高资金的使用效益，保障行政执法部门依法履行行政职权并顺利地完成各项执法任务，必须十分重视预算工作。行政执法部门应当会同财政部门编制年度行政执法经费预算计划：一是人员经费；二是办公经费；三是装备经费，拟定每年更新和添置执法装备、设施计划；四是专项执法经费，如拆除违章建筑、整治城市“牛皮癣”等，由财政部门对专项经费进行核审，报市政府审批。对人员经费和公用经费实行定员定额管理；对专项经费分清轻重缓急，做到量力而行，确保重点。
4、健全行政执法经费保障监督机制，保障行政执法经费使用的公正、透明、廉洁。建立健全行政执法经费保障监督机制，首先要解决管理机制上的问题。财政部门必须直接监督行政执法部门对经费的使用情况，如定期地或不定期地进行跟踪检查，这样才能解决以往监督不力的问题。行政执法的经费监督工作主要体现在：一是对行政执法经费保障工作实行监督；二是对行政执法部门重点项目实行跟踪监督，如对各项大额采购的招投标实行监督。通过监督，促使行政执法经费保障制度得以落实，为行政执法部门的公正执法打下良好的物质基础。
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