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浅析我国信访制度的利弊及其改革
行政法学院2005级刘秋艺
[摘 要] 暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考。
[关键词]信访信访工作机制重塑
信访，本在咫尺，只因我们身处象牙塔，竟遥似千里。很多时候，我们都会在信访的有关情况前，加上“听说”“据说”，这些是远不如“亲耳所闻” “亲眼所见”来得深刻的。暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，通过实地走访、交流座谈、问卷调查的方式较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考，进而去分析它夹在人治和法治之间的来龙去脉，并深入探索其何去何从。
一、信访的前世今生
信访并非我国所独有。例如法国的行政介入制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等，美国、日本也有类似的制度和现象。
近代以来，信访制度的发展大致可以分为两个时期、四个阶段。信访制度正式的起点是1949年颁布的《关于处理人民来信来访制度》，一直到1951年都处于萌芽时期。从1951年至今是信访制度的演进时期，一般将其细化为三个阶段：1951年——1979年,信访制度受政治运动的影响较大，其发展速度较快，但方向却是令人置疑的，是大众动员型阶段；1979年——1982年，信访从少数现象发展为多发事件，也成立了专门的机构处理相关情况，是拨乱反正型阶段；1982年至今，信访的功能发生了巨大转变，成为一种新的救济途径，配套的制度也应运而生，并作了修订。
信访常用的含义有三种：字典释义、条例适用和人大规定，虽然区别明显，但落脚点都是通过提出意见、反映情况以求解决问题。目前，信访主要划分为参 1
与类、求决类和诉讼类，其中求全类所占的比例最大，原因是城市拆迁、社会保障、公共安全中均存在大量的利益纷争和冲突。
二、信访何以立足
巨大的信访数据、频繁的上访事件、高发的重复信访，无不在迫使我们去寻求信访存在的条件和原因。华蓥市地处四川边缘地带，信访却层出不穷，这在一定程度上反映了我国信访的普遍性。我认为信访今日之存在是有特定的社会环境的，可以将其具体阐释为以下几点：
1.我国法治体系不完善，其面对经济发展的洪潮产生的新问题无法及时做出反应，新的问题需要信访去解决；2.我国发展不均衡的国情决定了部分人的利益难于得到重视；3.它主要发挥着社会稳定器的作用，也是我们面对经济社会结构转型期法治建设的缓冲器；4.信访有助于领导深入基层，了解基层人民的动态，掌握人民关心的问题，关心人民的利益；
针对第一点，我们可以从立法的程序上来理解。我们知道，建设法治体系要求我们，在立法时要做到有“立法有依，执法有据”。在我国，法院只是司法机关，立法权由我们的人大执行，法院还停留在传统法院的概念上，对于经济发展中出现的新问题，法院对它无法做出及时的反应。没有相应法律、规定或条例法院也就没有相应的权利和依据去解决问题。立法需要一个长期的过程，在相应的法律出台之前受到侵害的人们应有相应机构为他们的权益进行维护。同时它还兼顾了更多人的权益，促进了社会对政府的信赖，促使人们对社会发展中遇到的问题的反思，提高人民对国家法制建设的重视和参与度，有利于社会的稳定和发展，也对政府及其工作人员起到了一定的监督作用。
上面所讲的是信访产生和增多的积极原因，然而消极原因也不容我们忽视。信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一部分人（不是全部）通过信访取得了在制度内无法获取的利益，突出表现为上访，这反映了信访的产生具有非制度性因素。
三、信访的命运
信访由来已久，功过俱在，其命运自然是我们所讨论的核心和终结点，立足
于实际情况，保持现状是不可取的，信访制度已经走进了一条死胡同。所谓穷则思变，改革是势在必行的。实践中出现了两种对立的改革思路：弱化（取消）信访与强化信访。
主张弱化甚至取消信访的代表人物是社科院的于建嵘研究员，他认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。他还进一步指出，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。
主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法治化轨道。
在这两种截然不同的声音中，后者显然占了上风，它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持，要知道在中国的国情下，决定立法的首先是官员。信访的命运究竟如何呢？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待，要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。
弱化（取消）信访考量的因素主要是以下三个方面：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停地在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能得不到真正的解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。二是信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了前面提及的信访
数据巨大、上访事件频繁、重复信访高发的现象，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，必然增加问题解决的难度，使信访机构承受了很大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。三是信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分大的随意性，往往使得纠纷的解决机制走向非理性化。
强化信访的理由同样可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。我国是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，信访正是一个没有门坎的系统。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路，而信访可以成为权利救济方式缺乏的有力补充。
改革不是一个具有天然正当性的东西，在缺乏理论和知识准备的情况下，许多改革所起到的常常是负面的作用。改革本身需要有自身的体系，我们要对总体目标有清楚的把握，要让每一个具体的改革措施与这个总目标相一致，要让具体的改革之间形成相互补充的关系，在改革过程中还须提防今天的改革成为明天的改革对象这样一种恶性循环。
信访制度无可避免的带有人治色彩，但是信访权也是我国宪法所赋予公民的权利，因此人大、法院和政府都有专门机构办理信访工作。总而言之，信访制度本身也好，对其改革的探索也罢，都不能脱离我们的总体目标——建立法治社会、和谐社会。因此，从目前信访机构的设置和功能出发，结合实际情况，我提出如下的重塑信访工作机制的设想：
1．改变目前大部分地方党政信访机构多块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来，还要将党内信访工作职责和政府信访工作职责以及政府信访工作职责和政府部门工作职责进行严格区分,以促进相互之间的监督和协调.2．信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。执政党要转变对司法机关的领导方式，不直接干预个案。中国现行信访制度正是由于承载了太多的其本不应该承载的东西，已经感到力不从心，疲惫不堪。反思与批判现行信访制度中的种种弊端及缺陷，畅通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道之中显得尤为重要。
3．在现有的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让这些NGO(Non-Government Organization)承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。
对于信访程序的必须指出的是设计自己还没有较为系统的建议，仅参考法律框架内的各类诉讼程序是远远不够的，还需要有识之士共同致力于完善信访程序，重塑信访机制。同时，各级党政机关也应予以足够的重视，始终高举法治社会、和谐社会的大旗。
结语
改革之于信访,亦或是雪中送炭,亦或是雪上加霜,我也不得而知,之所以发如此牢骚,只是一厢情愿地抱定“国家兴亡,匹夫有责”的初衷而已。再者,法律理论实质上是法律实践中的法律话语的一种表现形式，在更深的层面上实质上表达了人们对法律现实的姿态立场,我们本就应该反思自己的理论立场，并在具体的历史实践的语境中剥离追问理论立场的预设和形成条件,这大概也是对“为渠哪得清如许,为有源头活水来”的另外一番解读了。
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