户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“户籍制度改革的思考”。
户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考
韩震
【内容提要】现行户籍制度是一种以人的身份歧视与地域分割为基本特征的传统社会制度，具有计划经济体制条件下强烈而鲜明的政府管制色彩。随着市场经济体制的逐步完善和构建服务型政府目标的提出，在特定时代背景下形成和发展的户籍管理模式与经济社会发展要求之间的矛盾也日益显现。户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会治理规律，废除歧视性规定和政策，剥离附加在户籍制度上所有不适当的管制影响，恢复户籍的本来面目和功能，逐步做到在户口面前人人平等，这也正是公共服务型政府建设的题中应有之义。
【关键词】户籍制度 功能定位 服务型政府
一、问题的提出
党的十六届六中全会把“建设服务政府，强化社会管理和公共服务职能”作为政府改革和建设的一项重要目标任务。在党的第十七次全国代表大会上，服务型政府被第一次写进报告中，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务”，成为进一步推进政府改革的目标。由此可以看出，为适应我国经济社会的全面转型，中央政府明确提出了公共服务型政府取向的行政体制改革目标。服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。⑴
我国现行的户籍管理制度，从根本上说是计划经济的产物。我国对农业户口和非农户口的划分，始于新中国成立之初，当时政府实行优先发展工业的政策，让农业为工业“输血”。工农业产品的不等价交换吸引了大量的农村人口涌入城市，农村开始出现劳动力短缺，城市则出现了食品供给紧张。1958年，政府颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，从严控制农业人口迁往城市。而最重要的控制手段，就是严格划分户口属性。从此，户籍制度就像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民，城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。改革开放以后，随着我国市场化改革的推进，越来越多的农民进城打工，但身份制度对人口流动的限制并没有从根本上解除。一些进城务工的农民被贬为“黑户”，甚至“盲流”。现行户籍制度的实质就是依据身份、地域等“实质性歧视标准”将公民划分为农业户口、非农业户口等类型，并将户口与公民的就业权利和其他社会权利挂钩，使公民难以享有平等的就业权与居住权。
根据户籍制度规定，个人在出生之始就有了户口身份。户口登记制度在国际上是普遍存在的，而中国户口登记制度的“独特性”在于户籍有构建不平等身份的功能，违背了公平和正义的原则。首先，法律必须体现权利与义务相对等。然而，中国非农业人口与农业人口的待遇差距巨大。其次，户口登记制度本身要分别身份，其本身就违背了平等原则。最后，城市私利心是这一制度的坚守者。户籍法律制度本身应克服私利以实现正义的利他性，从而取得分配的正义。然而，其不但没有克服反而强化这种趋向，确定人的身份，根据身份来配置资源和约束人们，这样既固化了个人身份的不平等，又支持了这种不平等的分配，从而与公平正义和分配正义产生了距离。
公民依据其自然属性和社会本质享有平等的就业权利和其他社会权利，这些权利“应予普遍行使”，而不得有“社会出身、财产或其他身份等任何区分”。诚如哈耶克所说，在一
个自由社会，政府没有理由不以保证最低收入水平，和一条谁也不会落到低于该水平的底线等形式，向全体成员保证他们的生存权利不至于遭到严重剥削。⑵在现代国家，公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，这些公共服务是所有公民平等享受的公共产品，不因公民身份、地域或其他先天性条件不同而有区别。现代国家的公民因为要享受公共服务，所以会主动地进行人口登记。政府应该在全国实现和提供基本的公共服务制度，使公民在任何地方都能享受符合基本标准的公共服务。公共服务必然是现代政府的本质属性，也是现代政府存在的基本社会价值。正如詹姆斯·安德森所说的，政府的任务是服务和增进公共利益⑶。
现代社会治理的基本原则是引导人才流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公平正义。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循现代社会管理的基本原则。我国的户籍制度改革要剥离附加在户籍制度上的所有不适当的管制功能，诸如调节劳动力流向、调节城市人口结构与规模、调节人均国民生产总值等各种应有功能，恢复户籍制度作为人口登记管理制度的本来面目。
二、户籍制度的改革取向——政府管制向公共服务的转变
户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的行政管理制度，也是政府实现行政管理效能的一项基础性工作。从个人角度看，一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况，如果没有一个合乎法规的记录和登记，就不具备社会人的资格，其公民的基本权利就无法得到保障。
我国户籍管理制度遵循的是“治民”原则，即通过户籍来证明公民身份，控制人们的活动范围，特别是充当调控城市化人口流向和流量的阀门。在功能上，我国户籍制度的功能是多元的：一是作为利益和资源分配的重要依据；二是控制人口流动，维护社会治安；三是统计人口，提供人口信息，证明身份。而在国外，它们大多采用专业分工明确的相关性制度组合，来实现人口社会化管理的目标。户籍管理的功能主要是登记人口事项，证明居民身份，为政府管理公共事务（如向个人提供社会救济、福利以及医疗卫生服务等）和法院裁决民事案件（如离婚案或继承权纠纷案）提供依据和材料。⑷我国现行户籍制度是与原有的计划经济模式、等级社会相适应的，它有利于社会的稳定和管理。但是，从本质上讲，它忽视了人的个性，限制了人的自由，已经不能适应当前市场经济和我国生产力的发展了。现行户籍制度造成了公民在事实上的不平等，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能，户口簿不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。
早在1992年，国务院就成立了由国务院办公厅牵头、公安部等部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒。在河南、广东、宁夏等省区进行户籍制度改革调查中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保福利、高考、升职、培训，等等并没有完全平等，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。全面推进户籍管理制度改革是一项复杂的系统工程，必须联系到户籍制度、就业制度、财政制度、社会保障制度、市政制度、政治体制等作综合的改革。
户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会治理规律，废除歧视性规定和政策，剥离附加在户籍制度上所有不适当的管制影响，恢复户籍的本来面目和功能。户籍管理的本质功能回归，户籍登记信息就能够满足政府、社会及公民个人社会化服务的需求。⑸从国家的相关规定来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益以及提供准确的人口信息，但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。⑹传统户籍制度功能定位趋向于管制型，而随着社会经济的全面的发展，笔者认为户籍制度功能定位应趋向于服务型。户籍制度是管理人口及其活动的一项社会制度，可看作是一种公共物品。⑺而服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。户籍制度作为公共服务中的一项重要制度，政府自然通过户籍管理而成为城市公共资源的主要供给者与提高农村经济发展和保障公共资源供给水平的主要承担者。户籍管理本来只是为公众生活、社会生产和国家行政提供广泛信息服务，没有判定对错、好坏甚至分配社会资源、赋予社会权益的控制功能，也就不应该有管理人口迁移等任务。就当前大中城市户籍制度改革而言，非歧视性分配政策和任由城乡人口自由，流动的政策组合并不是一个有效率的户籍制度安排，有效率的户籍制度安排应该是实行非歧视的公共产品分配政策同时对城市人口规模按照生产效率加以控制。⑻
当前户籍改革的价值取向应该是要恢复1954年《宪法》规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的宪法条款，实行统一的“中华人民共和国居民户口”制度。逐步取消农业户口、非农业户口等各种户口类型，实行以出生证、身份证为核心的人口登记确认制度。打破城乡分割的户籍管理二元结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍制度，促进人力、智力、资金等生产要素的优化配置和有序流动，推进城乡经济协调发展。从长远看，要真正淡化户口差别，必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差，促进人口的“均质化”，最大限度地消弭城乡差别，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力自由参与市场经济的公平竞争。，户籍制度不再是城市户口迁移的行政许可，取而代之的则应该是提供公共服务的行政确认，其重点是改革户籍背后的公共资源分配机制，需要祛除依附在户籍上的不合理福利，使劳动就业、子女升学、住房分配、社会福利等与户口完全脱钩，将户籍制度真正定位为人口登记、公共服务等自然功能，消除农民向城镇转移的体制性障碍，最终形成科学有序的人口城镇化机制，从而为全体居民提供基本但平等的公共资源，享受到应有的权利保障。
当前，我国的户籍制度改革面临经济、社会全面转型，城乡统筹发展的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建平等契约关系；社会转型需要形成新的利益整合机制；城乡统筹促进城乡资源要素合理流动。通过制度改革与完善改变由于户籍管制长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制，而体现公共服务均等化的关键则在于政府由管制型向服务型的转变。以此为契机，伴随着经济社会的全面转型，如何自觉地推进政府转型，强化与增强各级政府及其职能部门的服务意识性，不仅对于户籍改革甚至将对我国的改革发展的全局都将产生重大影响。
【作者介绍】云南财经大学工商管理学院讲师。
注释与参考文献
⑴谢庆奎：《服务型政府建设的理论研究》，《学习与探索》2005年第5期。
⑵F．A．Haryek．Law Legislation and Liberty：The Mirage of Soclia Justice．The University of Chicago Pre，1976．
⑶[美]詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，北京：华夏出版社，1990年，第222页。
⑷陈成文、孙中民：《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择》，《湖南师范大学社会科学报》2005年第3期。
⑸董晓辉、马红：《公共选择理论视角下的户籍制度改革探析》，《现代经济》2008年第2期。
⑹王亚玲、石共文：《我国户籍制度改革动因探析》，《湖南公安高等专科学校学报》2006年第4期。
⑺赵巍：《未来户籍制度改革的目标模式与政策选择》，《学术论坛》2007年第1期。⑻叶建亮：《公共产品歧视性分配政策与城市人口控制》，《经济研究》2006年第11期。
户籍制度改革路径探寻户籍制度在我国自古有之。我国古代的户籍制度，确立于西周时期，废止于乾隆三十七年。近代，户籍制度的职能向单纯的统计人口为目的转变。一、新中国户籍制度......
龙源期刊网 http://.cn对构建服务型政府的思考作者：卿彰谦来源：《沿海企业与科技》2006年第02期[摘 要]随着改革开放的深入，社会经济的发展，当前的政治生活已有了重大变化发展。......
如何构建服务型政府热点剖析：据悉，当时“孟浩事件”的发展流程是这样的：8月7日，广州市教育局发函给省、市政协，要求成立联合调查组，对孟浩事件进行调查。8月8日，广州市教育局发函给......
建设服务型政府构建和谐社会党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，其中，明确要求“建设服......
多举措构建服务型政府党的十七大将服务型政府的构建作为政府提高执政能力的重要举措。在全国深入贯彻“以人为本、关注民生”执政方式的时刻，各种安全事故的发生，尤其引起社会......
