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对我国行政处罚听证制度的思考
摘要 行政处罚听证程序，是指行政机关在做出重大行政决定之前，予以行政相对人陈述、申辩和质证的正式法律程序，目的是平衡行政权力与公民权利的关系，确保行政决定公正、公平。我国于1996年制定《行政处罚法》，在第四十二条、四十三条规定听证程序，从而标致听证程序在我国的确立。听证制度对于保障行政相对人权益，保证行政机关正确处理行政管理事务，推进法制现代化，具有重大进步意义。
关键词 行政处罚制度 听证制度 缺陷 原因 完善
引 言
本文探讨的是行政处罚中的听证制度。所谓行政处罚中的听证制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度作为行政程序法基本制度的核心，为各国所广泛采用。美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的听证程序.英国的自然公正原则要求行政机关在做出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。法国的听证被称为对质程序。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国1996年《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。但是，由于《行政处罚法》已经施行了十年，又缺乏较为详细的配套性规定，尤其是一些重要的制度性建设欠明确与具体，因此，在实际操作中其不足之处已经逐渐显现。随着《立法法》、《价格法》、《行政许可法》等的相继出台，听证的范围已从原来的行政处罚领域逐渐向其他行政决定领域、行政决策领域乃至制定抽象行政行为的立法领域延伸。实践中，听证程序的应用己然超越了上述法律规定的范围。听证这一体现程序公正的核心制度，已越来越广泛地引起世人的瞩目.因此，详述听证制度的基本理论，把握听证理论的最新研究动向，及时总结以往听证工作的经验，完善行政处罚的听证程序成为了一项十分有价值的任务。
基于以上论述，本文首先概述行政处罚听证制度的基本概念，然后根据我国行政听证制度的的现状，以《行政处罚法》的规定为脉络，结合处罚实践，论述我国行政处罚
听证的现状及存在的主要问题;再者，参考国内听证研究成果及实践经验，借鉴国外先进听证立法，提出完善我国行政处罚听证制度的几点措施;最后，在总结全文的基础上，进一步提出完善我国行政处罚听证制度的建议。
行政处罚听证制度是指在行政机关对属于听证范围的行政处罚案件在做出处罚决定之前，依法听取听证参加人的陈述、申辩和质证的程序。1996年以《行政处罚法》为契机，我国首次以法律的形式确立了听证制度，虽然属于具体行政行为听证制度，但这也是结合我国国情借鉴国外听证制度的首次尝试，也是行政程序制度发展的重要突破。《行政处罚法》确定了行政处罚听证的适用范围、听证主持人的权责和回避制度以及举行处罚听证会的基本流程，为行政处罚领域听证提供了基本的法律依据。行政处罚听证制度的建立一方面保证了处罚证据的合法、客观、公正、全面，为行政机关准确的做出处罚决定奠定基础，从而减少行政争议，提高行政效率；另一方面处罚听证的公开进行，不但起到了对公民的宣传教育作用，也形成公民对行政机关的监督1。
一、我国行政处罚听证制度中存在的问题
《行政处罚法》颁布实施后，全国各地各级行政机关先后做出了一系列有关行政处罚听证制度的规定，对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政机关在适用听证程序时还存在着一些问题，需要不断地去根据现实情况去修改完善。一方面，由于行政处罚听证程序设计的本身存在着缺陷使得立法目的与法律实施效果相差甚远，这是内在原因；另一方面，则是在行政处罚听证程序实施的过程中，行政机关的操作不恰当，程序不实行完整使行政相对人权利受损。比如，行政机关对于适用听证程序的行政处罚案件做出决定并没有告知当事人听证权;当事人在法定期限内提出听证要求，行政机关不受理，不组织听证;听证主持人在听证
未征询当事人意见是否申请回避;听证会结束后未告知当事人是否作最后陈述。听证程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步骤与方法进行的。听证本身的程序违法直接导致听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定。此部分所探求的听证制度上的问题主要是制度本身的问题，以求从根本上来解决问题。
(一）行政处罚听证制度的适用范围存在问题
《行政处罚法》第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的:行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有:警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律法规规定的其它行政处罚。而只规定三类处罚事项可以听证，其使用听证的范围确实过小，且行政相对人的权利不能够得到充分保障。
(1)听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚
从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图:限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。例如:传唤、讯问、取证、裁决四个环节。《治安管理处罚条例》目前已经被2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》所取代，《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括:调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序，这实在让人难以理解。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。
(2)听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物
现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如:2008年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司做出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题，从某种角度讲，这是客观实际的需要。
（二）行政处罚听证制度的主体存在问题
(1)听证权利主体单一
我国把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其代理人和其他利害关系人;后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。《行政处罚法》多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公民、法人或其他组织。可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。如环境污染处罚案件中的受污染一方、多个被处罚人中未申请或未按规定申请听证的却被拟为“共同处罚人”，他们都是“其他利害关系人”。在这些案件适用听证程序时，赋予他们申请或经行政机关通知而参加听证的权利是理论和实践不可回避的问题。
(2)听证组织人缺乏独立性不能权责分明
根据职能分离原则，主持听证和做出裁决的不能是同一机构的人，但目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听证，有的案件调查人员所在的科、所对临时制定某人负责主持，这样就不能完全保障当事人的权益，听证的公正性面临质疑。根据我国的现行法律规定，行政听证的组织者，一般就是行政决定者。行政听证的参加代表，也基本上由同一行政决定人选出和指定，行政听证举行的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这样既不利于行政机关主持听证的公开性，也不利于增强听证会的实际效果。从长远来看，我认为应建立专门的听证机构，尽快实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。
(3)听证参加人的范围狭小且其确定缺乏法律依据
设立听证程序的目的就是提供一个相对中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。听证主持人在法律地位上应具有独立性，应当保持中立，以公正的形象给当事人和案件调查人员平等的地位和权利，双方针对案件的事实与证据进行质证与辩论，从而为案件的公正处理打下良好的基础。同时，听证的其他参加人的选择出应确保公平，听证参加人选的合理确定对于保证听证会上各方意见的公平表达来说至关重要，听证参加人不再采取内定的做法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正的评判是非，整个听证徒有公正的面纱而实
为骗人的闹剧。而我国目前的行政听证参加人的规定比较粗疏，直接利害关系不够明确，听证证件人与案件调查人员共同审问当事人，违背了听证的最终目的。
（三）行政处罚听证制度形式上存在的问题
(1)履行听证告知义务方式简单
听证告知主要有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。目前行政机关主要是由案件调查人员或其他人员以口头或谈话方式告知当事人有关事项。这两种方式虽然方便、快捷，节省了大量的人力物力，但是都不正式，无法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事人，留下了证据的隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务，势必会处于被动状态。
(2)听证会只是一种“形式”
我国目前的听证会流于形式，离真正的“法治”甚远。有的地方听证笔录及有关的证据材料在行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力，当事人的各种意见也没有加以考虑和采纳，处罚决定的做出取决于行政权力人的权威。这种情况下，当事人依然按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉，根本就未能达到增强行政效率，让当事人陈述自己意见，息争销诉的目的，反而会增加行政成本和开支，降低执法效率与水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法处罚就必须彻底消除程序的不到位，真正发挥听证程序的作用。
(四)行政处罚听证制度证据上存在的问题
(1)听证笔录的效力未作规定
听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言，听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据。笔录是对整个听证过程所作的记录，以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。《行政处罚法》第42条规定:“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。理论界和实务部门对此存有较大的分歧。我国相关行政法律法规虽补充规定了听证笔录的效力，即规定听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据，但没有明确是唯一依据、主要依据还是一般的参考性依据，导致行政机关对听证笔录的使用享有较大的自由裁量权，听证笔录法律地位没有得到真正的确立，其效用在实践中还难以充分发挥出来。
(2)行政执法人员不严格执法使听证证据缺乏效力
案件调查人员马虎，对证据不重视，在听证中处处被动。对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的代理人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口无言。这不仅令人对行政机关的执法水平产生怀疑更有损行政机关依法行政的形象。一些听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识不清，要求当事人负举证责任。《行政处罚法》明确规定听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件的事实及其即将做出的行政处罚提供相应的事实和法律依据，所有用来证明案件事实的证据都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论。案件调查人员应当提供足够证据来证明其为什么做出这样的行政处罚，而当事人没有举证的义务，可以举证也可以不举证。
（五）行政处罚听证制度中的听证效力问题
听证的效力问题是听证制度中最后一个环节。但是由于种种原因致使其效力低下。体制上存在的因素、又存在听证本身所得到的“笔录”的效力问题。从体制因素上看，我国行政处罚法体系中，将听证程序作为三种程序中的一种单列出来，区别于简易程序和一般程序，从而使一部分行政处罚可以听证，另一部分行政处罚没有听证权，这种体制上的倾斜，在我国行政处罚的行政行为实践里，产生了一些不规范的现象，比如:较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，某些公安执法人员做出处罚时只罚1900;其他行政行为也有类似，如:按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰”达不到，而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就做出处罚。
应当指出，听证程序并不是独立于一般程序之外的程序，而是行政处罚一般程序之中的一个特别程序，是包含在一般程序之内的。所以，鉴于此因，我国行政处罚法很有修改的必要，使听证成为一般性程序，使听证的效力趋于扎实、并贴近实际的需要，以消除“盲点”。另一方面，听证制度的效果很大程度上取于听证笔录的效力认定，听证笔录效力的重要性毋庸置疑。但该规定仍有瑕疵:因我国听证制度引进时间较短，对笔录应如何认定还不够规范，仅仅将笔录作为行政机关做出决定的依据，这样，赋予行政机关的自由裁量权限过大，可能导致听证流于形式，甚或造成功亏一篑的后果，因此，确有制订实施细则的必要，以对笔录的制作、认定加以规范，增加透明度和可操作性。
(六）行政处罚听证制度缺乏可操作性
《行政处罚法》尽管在第五章关于行政处罚的决定中以专节的形式规定了“听证程
序”以示对听证的重视，但该节只有42、43两条，对听证制度的规定仍然非常原则，有许多具体问题还有待于完善。为了能在行政处罚领域切实贯彻听证制度，只有通过各地各部门的地方立法和部门立法进行补充。但这样一来，由于各地、各部门具体情况的不同以及立法机关对该制度的重视程度不同，使得各地、各部门立法或繁或简、或粗或细，发展极不平衡，这就使得全国各地的当事人在遇到同类问题时，在听证这一重要的程序中不能受到同样的对待，使“法律面前人人平等”这一重要的宪法原则，在听证这一具体制度中不能得到贯切实施。
二、造成行政处罚听证制度问题的原因
(一）行政人员的态度不端正，只为简单省事
我国是一个缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象普遍存在。“中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必然是重视目的，而不注重过程，从而导致执法过程的随意性。长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法的工具，程序法的目的旨在为实体争议提供了模式，而没有认识到程序的独立价值和其本身的正义性。虽然，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是由于行政机关的权力过大，并不是把人民的权力放在第一位而只是为了简单。使得行政机关在执法过程中对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽症。
行政机关案件调查人员态度不端正，对新的法律法规不熟悉，而对程序忽视，只希望能够更快的解决问题。虽然想法是好的，但是做法却不尽如此，致使很多行政处罚效力不够，同时也给自己增加了很多不必要的麻烦。
(二）行政处罚听证程序的各项配套制度不健全
行政处罚听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。虽然《行政处罚法》上明确规定:“听证程序所需经费由行政机关承担”，但在实践中常因行政机关经费不足而无法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把
握。甚至有些制度，法律上根本未做出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行2。
(三)公民、法人畏惧听证权利的进行，不敢得罪行政权力人
听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者—将被处罚的公民、法人却不领情”的怪现象。这些观念的形成，一是由于我国是受官本位思想影响极深的国度，百姓不敢对他们的“父母官”进行直接的抗辩与责难。二是由于行政机关手中拥有着很大的行政权力，公民法人对其有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，因而不愿诉诸于法律正当程序。
三、完善我国行政处罚听证制度的建议
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序要想服务于广大人民群众，更具操作性，就需从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善:(一)扩大行政处罚听证适用范围
应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，我的建议是:要么先修改《行政处罚法》第四十二条第二款，将“依照治安管理处罚条例有关规定执行”改为“依照治安管理处罚法有关规定执行”，然后再在《治安管理处罚法》中建立听证制度。要么就直接修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如:行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立与人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。另外，应把与罚
款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。
(二)重构听证主体制度
主要就是扩大听证适用主体，规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利。由于行政机关的处罚决定往往影响到第三者的合法权益，那么就有必要允许他们申请或经行政机关通知而参加听证。很多国家听证参加人的范围都有扩大趋势。比如:在美国，听证参与人包括“当事人”和“参加人”，近年来，法院对于当事人、参加人范围的扩大一般持支持态度;德国将权利或利益直接或见解受行政决定影响之人都以当事人对待;日本《行政程序法》中规定:听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照做出该利益处分所依据的法令，认为其与该利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。我国《行政许可法》第四十七条也规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。因此，我认为《行政处罚法》应当明确其他利害关系人的权利。可以增加一款规定“与拟做出的行政决定有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或由主持人通知参加听证”。(三)完善听证的程序
首先，增加处罚机关应当主动举行听证的规定，可以参考《行政许可法》第四十六条将《行政处罚法》第四十二条有关规定修改为:法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另外，应当完善“法律、法规、规章”中对于“应当听证的事项”的规定。因为如果没有在法律、法规、规章中规定配套的应当听证事项的规定，那么《行政处罚法》的这条规定也就等于一纸空文。
其次，修改处罚机关依申请举行听证的规定。修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之”作为当事人“提出”听证的先决条件，也就是说当遇到法律规定当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。
最后，要完善通知规定。(1)完善通知的内容。处罚机关举行听证，做出处罚决定
前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政处罚决定的适当性与合法性。只是笼统地规定应当告知及听证举行的时间、地点，而不涉及听证的主要问题，相对人就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。(2)规定通知的方式。通知的方式一般应采用书面的方式进行，必要时，可以进行公告。实践中听证前的告知通常采用三种方式:一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知等3。
(四)建立规范的听证主持人制度
首先要确保主持人的中立性、专业性。正如法官必须在诉讼中保持中立，必须熟悉法律，并掌握如何控制庭审进程的技巧一样，主持人也应当在听证中保持中立性、专业性。惟有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体;惟有专业，才能确保行政听证高质量地顺利进行。在我国，完善主持人制度的上策无疑为借鉴他国的做法，建立行政听证官制度。而后面则是发挥行政机关法制工作机构在听证中的积极作用。我国大多数行政机关内部设有法制机构或专门工作人员，负责本机关的法律事物。经过多年建设，这些法制机构及工作人员已有相当规模，他们在处理法律事务过程中，积累了丰富的行政管理和法律方面的知识和经验，他们相对独立于执法调查人员，也比较客观公正，先由他们集中承担本机关的听证主持人工作是适宜的。总之，应当尽可能确保主持人的中立性、专业性。考虑到在中国建立此项制度的较大困难，目前以采用中策为宜。其次要明确主持人的职权。建立规范的听证主持人制度还应当明确主持人的职权。从主持人的性质来看，他应当享有指挥听证程序进行的权力。还有一点很重要，就是应当考虑赋予主持人就案件做出建议性决定的权力。一方面是因为他主持听证，对案情清楚，能够提出合理建议。另一方面是因为行政机关作决定的人员可能没有参与整个听证，而听证材料又往往篇幅浩大，很难在短时间内根据或充分考虑这些材料做出公正合理的决定，因此，作决定时事实上少不了主持人的帮助。但最后的决定往往会涉及一些需要作全盘考虑的事项，而主持人对此可能会缺乏了解和掌握，因此，决定又不能由主持人最终做出。行政法官在法律规定的情形下可作初步决定和建议性决定。对于初步决定，行政机关可以进行主动复议，以纠正偏向，建议性决定也主要是提供行政机关作最后决定时参考。这就较好地界定了机关首长与听证主持人之间的职责范围。(五)明确、强化听证对最终决定的效力
发挥听证笔录约束力的重要性。听证笔录的约束力是行政决定听证制度的核心问
题，因为听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上，如果听证的记录对行政机关做出决定没有任何约束力，当事人主张未能反映在决定中，则听证会的进行就没有了任何意义，流于形式，反而徒费人力、物力，降低行政效率，对当事人的心理也造成严重伤害，增加了当事人对行政决定的抵触情绪。作为一项高成本的制度，确保听证会能对最终做出正确决定真正发挥作用，是这项制度的生命力所在。
建议应在行政处罚听证中确立案卷排它原则。我认为，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即:处罚机关对经过处罚听证做出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的;不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。
(六)听证形式的多样化
我国应在完善和规范行政处罚基本听证程序的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，规定多种形式的听证也可避免因行政处罚听证范围的扩大而导致效率低下。
第一，可以规定非正式听证。听证可以分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录做出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录做出决定。非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当;另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。规定非正式听证也是对《行政处罚法》规定的当事人陈述权、申辩权的具体落实和保障。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将做出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。因此，我认为对于那些关系公众切身利益的处罚事项以及处罚机关必须采取正式听证程序的，处罚机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有
规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，处罚机关可以适用非正式听证。
第二，可以实行繁简分立原则。行政处罚程序分为一般程序和简易程序。听证程序也可以根据具体情况适用繁简不同的一般程序和简易程序。一般说来，涉及社会或相对一方权益越大，适用的程序就应越严密;反之，可以考虑采用简单、便捷一些的听证程序。这里面实际上有个利益权衡问题，即在被保护的利益和因此产生的各种消耗之间进行权衡，以期不导致得不偿失的后果。当然，在适用非正式、简易听证程序实现行政效率目标的同时，要通过具体制度保证最低限度的公正。听证程序的核心是参加人的了解权和陈述、申辩权。这两项权利是公证不公证程序的分水岭。即使适用非正式听证或最简单的听证形式，也必须确保当事人这两项权利，确保效率不脱离公正。
第三，可以增加关于听证权力救济的规定。主要就是增加事后听证的规定，目前的行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。听证在行政处罚决定做出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政处罚决定做出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即做出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害，而行政决定的行为又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证以救济当事人的权利。
四、结语
一方面，我国《行政处罚法》关于听证的规定仅两条，过于原则、抽象，而且施行已有十余年。因此，导致听证程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如职能分离制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明确与具体。对于听证的适用范围、听证参加人的资格和地位、听证的形式等方面的规定，也己经不能适应听证发展趋势和处罚实践的需要。这些都严重影响到行政处罚听证制度功能的发挥。所以，我认为要完善我国行政处罚听证制度，首要任务应尽快修改《行政处罚法》有关听证程序的规定，重点放在扩大听证范围和参加人范围、修改启动听证的程序、建立规范的主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式等方面上。当然，综上暴露的问题，仅依靠某部法律的修补来解决是不够的。我们期待能有一部统一的行政程序法典或者统一听证制度的单行立法，将包括处罚听证程序在内的行政听证程序进行全面的规定。这对于统一听证规则，发挥听证制度在行政处罚领域以及其他各个行政领域的积极作用有着重要的意义。
另一方面，行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主政治条件下行使国家行政权的世界潮流，它必将随着我国市场积极和民主政治的发展显出蓬勃的生命力，也必将为行政工作带来新的契机，带动行政处罚向民主、法制、公开、正义的方向前进。
对处于一个经济、民主和法制处于上升时期，热切期待着通过比较与鉴定完善法制与民主的中国人来说，唯有实实在在地理性认识，发现不足，弥补缺陷，才能使听证制度在潜移默化中在中国这块黄土地上生根开花。
注释
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