信访是一个典型的具有中国特色的制度设计[推荐]

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一、行政复议制度与信访制度的比较

（一）概念性质

行政复议制度是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的制度。

《信访条例》作为国务院制定的行政法规，其第2条对信访的界定，可以视为对行政信访的界定。行政信访是信访的一种形式．区别于党委、人大、法院、检察院的信访。”本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

行政复议制度在形式上表现为一种行政救济的法律途径和一种兼有司法特点的行政裁判制度，在性质上则是一种行政层级监督法律制度。行政复议制度是“依法治国”基本方略的具体体现，制度内容全部由法律明确规定，法律性是其制度生命。信访制度在形式上表现为一种公民、法人或者其他组织向有关国家机关表达自己利益要求、监督国家机关工作的制度，在性质上则是公民、法人或者其他组织参与政治的一种民主制度，为公民、法人或者其他组织提供了表达意愿的合法途径和平台，有利于维护社会稳定。信访制度作为一种“维护社会安定团结”、“构建和谐社会”的民主政治制度，其制度追求在于实现更广泛的民主性。

（二）主体

行政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人。行政复议被申请人是各级行政机关和法律、法规授权的组织。而信访人的范围则比较宽泛，既可以是行政管理相对人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的公民、法人和其他组织都是信访人。信访针对的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位及其工作人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。

（三）受理范围

行政复议的受理事项范围是比较明确的。而《信访条例》规定的信访事项的范围基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域，信访受案范围非常宽泛。信访人不仅对行政行为可以提出投诉请求，也可以对各级党委、人大、法院、检察院通过信访提出意见，甚至对企业事业单位有意见，也可以通过信访反映情况。而且，行政复议仅仅是对具体行政行为的审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，信访则不受此限。

（四）优先等级 《行政复议法》中没有有关优先等级方面的规定，而《信访条例》第十四条第二款明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”也就是说，在投诉请求既属于信访也属于行政复议受理范围的情况下，还是应当优先适用行政复议来解决。从这个角度比较，行政复议的作用是基础性的，而信访所发挥的是在无法启动诉讼、仲裁、行政复议之后的拾遗补缺作用。

（五）办理方式

根据《行政复议法》第二条 “公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定” 及相关规定，办理行政复议事项的方式是由行政复议机关直接受理申请人的行政复议申请，并由该受理机关做出行政复议决定，行政复议制度的办理方式具有“直接救济性”。

根据《信访条例》第二十一条“对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关”及相关规定，办理信访事项的方式主要是转送有权处理的行政机关，由有权机关来办理，信访制度的办理方式具有“间接解决性”。

（六）办理程序

行政复议实行一级复议制（国务院裁决除外），对具体行政行为经过行政复议后，申请人就同一具体行政行为再向上一级行政复议机关申请行政复议的，上一级行政复议机关不予受理。而根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自接到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。” 第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”的规定，信访制度实行三级审查制度，即处理、复查、复核。

行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审理、决定、执行等；而关于信访案件办理的程序性规定并不十分严格。

（七）处理结果

经审理，行政复议机关对被审查的具体行政行为要做出维持、撤销、确认违法、变更、责令限期履行、驳回行政复议申请等行政复议决定。行政复议申请人不服行政复议决定的，应当依法向人民法院提起行政诉讼。

信访人对信访处理意见不服的，可以请求复查、复核。但是，信访复核为终局结论，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

（八）时效期限

根据《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”，行政复议制度的时效期限是自知道该具体行政行为之日起六十日内。而信访人提出信访事项并没有严格的时效期限限制。因此，许多超过行政复议时效期限的具体行政行为，当事人都会选择信访途径。

虽然行政复议制度和信访制度在性质上有所不同、在运行机制上有所区别，但都是公民、法人或者其他组织向有关部门提出投诉请求或反映情况，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议制度和信访制度是并行不悖的处理社会矛盾问题的不同途径，都是为了维护社会和谐稳定，这两种制度是互补的，是相辅相成的。目前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来。要做到在稳定发展的同时依法、及时、有效化解行政争议，必须实现行政复议制度和信访制度的统一协调、有效衔接。

三、对信访处理意见能否提起行政复议的问题

行政主体针对信访人提出的具有不同内容的信访诉求，其作出的信访处理意见的内容与形式也具有多样性和复杂性。实践中，大多数信访处理行为都属于行政机关对上访或者申诉问题作出的没有产生新的权利、义务的重复处理、解释性答复行为，该类行为是针对原行政处理行为的复查、解释，是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态的确定或者理由说明，形式上也不表现为行政处理决定所要求的程序性、规范性，更不能对抗原行政处理决定。这些“意见”需要经过法定的行政程序转换，上升为行政处理决定，才能撤销或者变更原来的行政行为。该类行为未形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务不产生新的影响，不视为具体行政行为。

但是，实践中也出现了名为信访处理意见实为具体行政行为的情况。比如下面案例：申请人朱某，认为自己符合经济租赁房租房补贴条件，向某市房管局提出补贴申请，某市房管局以信访答复的形式，告知朱某不具备经济租赁房租房补贴条件，不批准其补贴申请。朱某不服某市房管局的信访答复，向某市人民政府提出行政复议申请。

一种观点认为，不应受理朱某的行政复议申请。因为：根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自接到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。” 第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”的规定，信访案件应通过专门的信访渠道解决，考虑到信访人己经拥有了通过信访复查、复核渠道解决问题的权利，不应允许信访人中途变更救济途径，再进入行政复议程序。

笔者认为：朱某的行政复议申请属于可以申请行政复议的范围。因为：一项行政复议申请是否属于可以申请行政复议的范围，关键看其申请的事项是否属于具体行政行为，具体行政行为是指国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人或者其他组织的权利义务作出的单方行政职权行为，它包括以下基本要素：

1、具体行政行为是法律行为，对行政相对人的权利义务产生法律约束力。

2、具体行政行为是对特定人与特定事项的处理。

3、具体行政行为是单方行政职权行为。

4、具体行政行为是外部性处理行为。本案中，某市房管局的信访答复是国家行政机关对特定的公民的权利义务作出的单方行政职权行为，是对朱某的具体权利义务产生实际影响的外部性处理行为，实为具体行政行为。

综合以上分析，界定信访处理意见的可复议性的具体标准就是：信访处理意见是否实际构成了具体行政行为，如实际构成了具体行政行为，就属于可以申请行政复议的范围。

四、对信访机构不作为能否提起行政复议的问题

案例：尚某因与某医院存在医患纠纷，到某市药监局进行信访。尚某在信访请求书中提及三项请求，而某市药监局的信访处理意见只对其中两项进行了答复，还有一项有关要求某市药监局责令对方进行经济赔偿的要求没有进行答复。于是，尚某以某市药监局不作为为由，向某市人民政府提出行政复议申请。

一种观点认为：应当受理尚某的行政复议申请。因为：根据《行政复议法》第六条第一款第九项及第十一项的规定,申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。这两项规定可以看作行政相对人针对行政主体的不作为申请行政复议的法律依据,也可以作为因信访不作为而启动行政复议的法律依据。同时，对信访不作为启动行政复议程序，还可以利用行政复议监督、督促信访机构积极履行职责。

笔者认为：申请人以信访机构不履行《信访条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责为由提出行政复议申请的，均不应予以受理。因为：《行政复议法》规定了全面审查原则，既审查实体又审查程序，既审查依据又审查主体，既审查事实又审查证据，既审查合法性又审查合理性，如果允许对信访机构的不作为提起行政复议，势必将很多不符合行政复议范围或者行政复议条件、时效的信访案件引入行政复议渠道，变相的违反了《行政复议法》有关行政复议受理范围、条件及时效的规定。

五、行政复议后能否进行信访的问题

案例：潘某对某市规划局作出的建设工程规划许可证不服，向某市人民政府申请行政复议。经审理，某市人民政府依法维持了某市规划局作出建设工程规划许可证的具体行政行为。潘某没有依法在起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，而是在超过起诉期限后，向信访机构提出了信访请求。

一种观点认为：信访机构应当受理潘某的信访请求。因为：诉讼程序并非信访程序的前置程序，是否提起诉讼，是当事人自身的权利，既然是权利，就是可以放弃的，以当事人自愿放弃诉讼权利为由而剥夺其提出信访的权利是没有法律依据的。无论何种原因，只要已过诉讼时效,相对人无法通过诉讼程序获得救济时,信访机构都应当受理其信访请求。

笔者认为：信访机构不应受理潘某的信访请求。因为，根据《信访条例》第二十一条第一款第一项规定“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。”和《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。”潘某本应当在起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，而其在没有任何正当理由的情况下没有进行行政诉讼，信访机构依法不应受理。综合以上分析，对于行政复议后又进行信访的当事人，如果当事人对行政复议决定不服，符合行政诉讼范围、条件的，信访机构不予受理，但应告知当事人进入行政诉讼程序。不符合行政诉讼范围、条件的，信访机构应予受理。

行政复议与信访的区别

行政复议与信访同作为行政救济制度，依据现行法律、法规的规定，行政复议的受案范 围、参加主体、受理时限、处理程序、处理结果等由法律严格规定；而对于信访就相对 规定的比较宽泛，法定性不是非常严格。因此，行政复议与信访是两种不同的行政救济 制度。

1.主体不同。行政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人，即认为具体 行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。行政复议被申请人是除国务院以外 的各级行政机关和法律、法规授权的组织。行政复议审理的对象是法人，而不是自然人。行政复议审查的客体是行政机关工作人员的职务行为。行政复议机关及其工作机构是县 以上人民政府和所属的工作部门。而信访人的范围则比较宽泛，既可以是行政管理相对 人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的 公民、法人和其他组织都是信访人。信访针对职务行为的主体不仅包括行政机关及其工 作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成 员。信访反映问题所指的对象不仅是职务行为，还可以是个人行为，信访审查的对象可 以是法人，也可以是自然人。信访机构既可以在各级人民政府及其工作部门设立，也可 以在各级党委、人大、法院、检察院设立。

2.受理范围不同。《行政复议法》规定的行政复议范围仅仅是对具体行政行为的审理，而对抽象行政行为只能是附带性审查，其只限于具体行政行为及其所侵犯的相对人合法 权益。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定及行政机关对民事纠纷作出 的调解或者其他处理的，不属于行政复议范围。而《信访条例》规定的信访事项的范围 基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域。信访受案范围非常宽泛，信访人不仅对行政 行为可以提出投诉请求，也可以对各级党委、人大、法院、检察院所作出的行为通过信 访提出意见，甚至对企业事业单位的行为有意见，也可以通过信访反映情况。信访事项 符合行政复议、仲裁和行政诉讼等法定受理条件的，信访机构不应受理，信访人应依法 向行政复议机关、选定的仲裁机构、人民法院等法定机关提出。

3.受理时限不同。《行政复议法》规定，申请人提出行政复议申请的期限为知道或者应 当知道具体行政行为之日起60日内，具有严格的时效，行政复议只对法定时限内的具 体行政行为进行审查。而《信访条例》对信访事项的时限未做具体规定，没有明确的时 效。信访人对近期和远期的信访事项都可以提出信访。

4.办理程序不同。行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，自受理行政复议申请到作出决定的时间最长不得超过90天。行政复议 原则上实行一级复议制，对具体行政行为经过行政复议后，申请人就同一具体行政行为 再向上一级行政复议机关申请行政复议的，上一级行政复议机关不予受理。而办理信访 案件的的基本程序是受理、处理、复查、复核等。《信访条例》对办理信访案件的期限 虽然有明确规定，但由于对信访终结意见不服没有明确规定信访人的接续救济途径，所 以对信访案件期限的规定就显得约束力不强。对信访案件的办理，实行三级审查制度，即处理、复查、复核。对有些信访案件，经过一级处理就可能解决问题，有些信访案 经过三级处理后，也不一定解决问题，信访人还需选择其他救济途径依法主张权益。5.处理结果不同。行政复议的结论为维持、撤销、变更或者确认具体行政行为违法。行 政复议决定书一经送达，即发生法律效力，行政复议当事人必须履行行政复议决定。行 政复议申请人在行政复议决定作出后仍不服的，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不 能继续要求在行政机关内部获得处理。而对信访事项处理意见不服的，信访人可以请求 复查、复核，上级行政机关对该信访事项仍然可以继续处理。信访复核为终极结论，即 信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工 作机构和其他行政机关不再受理。

6.接续救济途径不同。行政复议申请人在对行政复议决定作出后仍不服的，可以依法向 人民法院提起行政诉讼，继续主张自己的合法权益。对省部级行政机关实施的具体行政 行为实行原级行政复议而作出的决定不服，可以向国务院申请最终裁决。而信访人对信 访机构作出的信访复核意见不服的，《信访条例》没有规定接续的救济途径。因此，致 使信访人容易到行政复议机关申请行政复议或者到人民法院提起行政诉讼。

我市公布六起信访典型案例

本报讯（记者佟涛）为进一步增强全民依法信访意识，规范信访秩序，促进社会和谐稳定，在近日开展的信访宣传月活动中，我市公布了六起信访典型案例。

一、安某某、韩某某聚众扰乱社会秩序案。安某某，定州市东旺镇后营村人。韩某某，定州市东旺镇李村店人。今年2月4日，二人煽动83名农民到保定市政府门口聚集，大吵大闹，两次围堵、冲击市政府门口，一次堵塞道路，严重影响了市政府机关的办公秩序及道路交通秩序。二人行为触犯了《中华人民共和国刑法》第二百九十条第二款之规定，构成聚众冲击国家机关罪。今年6月18日，定州市人民法院判处安某某三年有期徒刑缓期五年执行；判处韩某某三年有期徒刑缓期三年执行。

二、王某某、问某某扰乱公共秩序案。今年6月25日，圣瑞公司集资人员王某某、问某某等人到市政府上访过程中，不到指定接待场所反映问题，而是将东风路阻断，致使车辆不能通行，严重影响了正常的交通秩序。新市区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对王某某、问某某二人行政拘留七日。

三、张某破坏生产经营案。2009年7月10日至16日，安新县大王镇中六村新当选的村主任张某组织村民杨某某、尚某某等人煽动群众围堵污水处理厂大门，迫使污水处理厂停产数天，并冲击县委、县政府机关，造成了恶劣的社会影响及不可挽回的经济损失。安新县人民法院以破坏生产经营罪，分别判处张某、杨某某、尚某某等7人有期徒刑。

四、张某某扰乱公共场所秩序案。张某某，易县坡仓乡苑岗村人。今年2月以来，张某某以反映土地纠纷为由，多次到北京**广场、总理驻地、使馆区等非信访场所非正常上访。经保定市人民政府劳动教养管理委员会批准，以扰乱公共场所秩序行为决定对其劳动教养一年。

五、刘某、刘某某、吴某某聚众妨碍交通工具正常行驶案。刘某、刘某某，清苑县冉庄镇人，吴某某，望都县辛街村人。今年5月22日，刘某、刘某某、吴某某等人聚众在望都县107国道十字路口打条幅、堵国道，造成大量来往车辆受阻，交通瘫痪20分钟。望都县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，依法对三人各行政拘留十五日。

六、冯某、邵某某扰乱单位秩序案。冯某、邵某某，新市区水碾头村人。今年4月29日，二人因村征地盖房问题到市政府上访过程中，堵塞并冲击市政府大门，严重干扰了政府机关办公秩序。新市区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对二人行政拘留七日。

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