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在全国基础设施建设工程质量工作会议上的讲话
国务院副总理温 家 宝
（1999年2月1日）
为了更好地贯彻落实中央扩大内需、加快基础设施建设的决策，国务院决定召开这次会议，专门研究确保工程质量的问题。会议要讨论《国务院关于加强基础设施工程质量管理的通知》，这个《通知》将根据大家讨论的意见进一步修改，经国务院批准后发布执行。现在，我先就有关问题讲一些意见，请大家讨论。
去年，面对亚洲金融危机冲击，中央果断作出扩大内需、加快基础设施建设的重大决策，增发1000亿元长期国债，并配套增加1000亿元银行贷款，集中用于农林水利、交通通讯、城乡电网、国家储备粮库、经济适用房和城市基础设施等方面的建设。中央下这样大的决心，抓基础设施建设，不仅是为拉动当前的经济增长，而且着眼长远，增强经济发展的后劲，为下个世纪实现现代化打基础。党中央、国务院对基础设施和各种建设工程的质量问题极为关心。江泽民总书记在最近召开的中央经济工作会议上指出，“这次增加财政投入，一定要按照中央确定的投资方向，重点用于基础设施建设，决不能一哄而起，乱铺摊子，旧病复发。要以对国家和人民高度负责的精神，对投资项目统筹规划，科学论证，做好前期各项准备工作，提高招标投标的透明度，决不能搞‘三边工程’、‘胡子工程’、‘豆腐渣工程’。尤其是重点水利工程，这是百年大计，一定要坚持质量第一”。朱基总理也多次强调，要抓好工程质量，质量责任重于泰山。对基础设施建设和重大工程项目来说，确保工程质量尤为重要。我们一定要认真学习领会和贯彻落实总书记和总理的指示精神，自觉地增强质量观念，切实抓好质量管理工作。
从总体上看，我国基础设施建设和重大工程的质量是好的。一批国家重点工程和大型基础设施的质量逐步提高，有的达到或接近国际先进水平。各级政府、各有关部门和有关单位，在加强工程质量管理方面做了大量工作，建立了一系列工程质量管理的规章制度。积极探索引外市场竞争机制，开始推行项目法人责任制、招标投标制和工程监理制。学习和借鉴国外项目管理的经验，提高了我国工程质量管理水平。经历了去年特大洪涝灾害，各方面吸取了惨痛教训，在灾后重建、兴修水利的过程中，更加重视工程质量。
同时，必须清醒地认识到，当前工程质量存在的问题还相当严重。工程垮塌事故时有发生，造成重大人员伤亡和财产损失；工程质量问题多，返工修复浪费很大；民用建筑特别是住宅工程，影响使用功能的质量通病比较普遍，成为群众投诉的热点问题；建成投入使用的工程质量隐患多，令人担忧。特别是近来陆续出现了一些恶性质量事故，在社会上造成很坏的影响。重庆市綦江县人行桥发生整体坍塌，造成40人死亡，14人受伤。沈阳至四平高速公路青洋河大桥发生局部坍塌，造成3辆大货车相撞，死亡2人，重伤2入。云南昆禄公路建成后不久，在16个路段，总长1534米范围内，路基发生沉降，上边坡坍塌，路面开裂，造成直接经济损失2980万元。去年长江大水，九江防洪大堤溃口，造成重大经济损失，威胁人民生命安全。对这些事故，党中央、国务院领导同志非常重视，要求彻底查清事故的原因和责任，严肃处理有关责任人，向群众作出交代。有关地方和部门正在依照法律和纪律进行处理。各地和有关部门要通过这些血的教训，引起高度重视，把确保工程质量作为一项大事来抓，采取得力措施，检查事故隐患，堵塞漏洞，杜绝重大质量事故发生，确保人民生命财产的安全。
工程质量出现这么多问题，主要原因有几个方面：
一、项目管理混乱，违反规定的建设程序
违反项目管理的有关制度，不按规定的建设程序办事，是造成工程质量事故的一个主要原因。目前正在进行的重大建设项目，有相当一批至今没有项目法人，只是由项目主管单位临时抽调人员组成建设指挥部。相当多的建设项目没有建立严格的质量责任制度，有的即使建立了质量责任制，也没有认真执行。为谋取非法利益，一些设计单位在设计文件中指定要选用某个企业生产的建材、配件和设备，其中许多是假冒伪劣产品。一些工程总承包单位将工程违法分包给根本不具备相应资质的施工队伍，有的甚至层层转包。一些施工企业不按工程设计图纸和施工技术标准施工，或者擅自修改工程设计，偷工减料。一旦工程出现问题，单位之间又互相推倭，谁都不负责。国家对审批程序有严格规定，项目开工前必须完成对初步设计的审批，审批机关要对建设内容、工期和投资概算等作出明确批复。但在实际建设过程中，违反基建审批程序的现象相当普遍。有的违反科学规律，不顾实际，盲目赶工期，赶进度，搞各种名目的“献礼”工程；有的前期准备工作很不充分，资金根本不落实；有的压缩合理的设计周期；有的没有施工图纸，边设计、边施工；有的越权审批，没有立项，擅自批准开工。重庆市聂江人行桥就是一个典型的“六无工程”，无立项、无报建、无施工许可、无招投标、无监理、无竣工验收。
二、招标投标法规不健全，运作不规范
目前，国家缺乏统一的规范招标投标活动的法律法规，一些部门和地方制定的规章制度，在招标方式、范围、程序及管理方面存在着很大差异，甚至相互矛盾。招标投标制度没有在工程建设领域广泛推广，通过竞争方式确定设计、施工以及采购工程设备的比例很低，相当一部分是直接指定的。即使是实行招标投标的建设项目，存在的问题也很多。有的仅限于本系统、本地区的企业投标，或者是“一对一”的所谓“招标”；有的中标以后，任意更改招标文件和中标结果；有的在签订合同后，随意分割标段和转让合同。有的发文规定，只有本地的施工企业才有资格参加投标。许多项目只签订单价的开口合同，工程完工后再按预算价结算，实际上相当于实报实销。许多招标代理机构没有与政府机构脱钩，不是真正的市场中介组织，难以公开、公平、公正地开展招标活动。
三、工程监理制度形同虚设，同体监理问题突出
目前，许多建设项目的监理机构，由建设项目主管部门指定。不少建设项目的监理机构与施工单位同属一个部门，监理者与监理对象存在千丝万缕的联系。由于地方保护和行业垄断，使工程的监督难以得到有效进行。监理机构的资质评审和执业资格考核制度不完善，一些不具备监理资格的单位混进监理队伍之中，从业人员良莠不齐，不符合技术规范的施工和劣质的材料设备的使用，得不到及时发现和改正。一些建设单位不执行监理制度，不聘请监理单位，使监理制度流于形式。
四、腐败现象严重，建设资金被层层剥皮
大量的案例表明，质量低劣的工程往往是腐败工程。据一些地方的典型调查，工程建设领域发生的经济违法违纪案件远比其他行业要高，利用工程发包索贿、受贿、贪污占整个经济犯罪的40%左右。不少建设项目从开始立项，到工程破土动工，各个环节、各个方面、上下
左右都有人特别是一些领导干部，打招呼、写条子，“推荐”施工队伍，“介绍”设备材料，甚至利用手中的权力和影响给建设单位直接指派承包单位。一些建设项目承发包单位的主要负责人，置国家各种规定于不顾，不经招标就将建设项目直接发包或转包给亲朋好友。有的工程要转包四五次，每转包一次收一次管理费。施工队伍承揽工程要拿出工程总造价的2—5％行贿，出现了“一级企业中标，二级企业进场，三级企业管理，包工头施工”的怪现象。经过层层转包、层层剥皮，最后真正用于工程建设的资金严重不足，导致偷工减料。这些问题的发生，与领导干部质量观念淡薄、管理不得力有直接关系。一些领导没有把国家重大基础设施项目当作百年大计和千秋大业，对中央关于抓好工程质量问题的再三告诫，充耳不闻，我行我素。这种状况必须尽快改变。抓好项目管理，确保工程质量，是当前经济工作中一项重大而又紧迫的任务。现在是要下大力气整治工程质量的时候了。对此，各级领导要有充分的认识。
——确保工程质量，是保证人民生命财产安全的要求。基础设施特别是大堤、大坝、大楼、大桥，直接关系着人民生命财产的安全，如果出现质量问题，酿成严重事故，将造成难以挽回的巨大损失，甚至弓没社会政治问题，必须引起高度重视。
——确保工程质量，是发挥基础设施功能的要求。基础设施建设对国民经济和社会发展具有重要作用。工程质量得不到保证，基础设施功能得不到发挥，不仅直接影响经济建设和人民生活，而且造成极大浪费。
——确保工程质量，是实现经济社会长期稳定发展的要求。基础设施工程投入大，公益性强，要在长时期发挥作用，为经济和社会的持续发展奠定良好的物质基础。如果工程质量出现问题，将会制约长远的发展，影响现代化战略目标的实现。
——确保工程质量，是树立民族形象的要求。工程质量是一个国家经济技术水平的体现，是一个民族科学文化素质的重要标志。工程质量的优劣，直接影响国家的声誉和民族的形象。确保基础设施和各项重大工程的质量，是所有工程组织者、设计者、评估者、施工者和监理者的历史责任。质量好的重大工程是一座纪念碑，无言地记录着建设者的赤诚、努力和奉献。造成重大损失的劣质工程，危害国家和人民，其责任者将成为千古罪人。我们一定要对国家、对人民、对子孙后代高度负责，切实加强工程质量管理，建设高质量的工程，经受住历史的检验。下面，我就加强工程质量管理工作强调几点要求：
（一）建立层层负责的质量责任制。确保工程质量，必须从勘察、设计、材料、设备、施工到竣工验收各个环节都严格把关。建设项目的行业主管部门、项目法人单位和参与建设的各个单位，都要对负责的工程质量担负相应的行政和法律责任。建立各级行政领导责任制。对建设项目工程质量实行行业主管部门、主管地区领导责任人制度。中央项目的工程质量由国务院有关行业主管部门的行政领导人负责；地方项目的工程质量由地方政府的行政领导人员负责。如发生重大工程质量事故，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关行政领导人的领导责任。项目法人是投资者的代表，对建设项目承担投资风险，对工程质量负全责。要按照国家有关规定择优选择设计、施工、监理单位，分别签订合同，实行
合同管理。在合同文件中必须有质量条款，明确工程和材料的质量标准，明确双方的质量责任。凡是没有实行项目法人责任制的，要限期整改。工程勘察和设计是整个工程建设的基础，做好勘察和设计工作对于确保工程质量具有重要意义。勘察单位要对提供的地质、地震、水文、气象等勘察资料负责。设计单位要实行各级各类人员的岗位责任制和技术负责人签字制，对设计质量负责。出现设计质量事故，不但要追究设计单位的责任，还要追究技术负责人的责任。施工单位对工程施工质量负责，严格按照设计图纸和施工技术标准组织施工。施工单位内部必须建立健全质量保证体系，把质量目标分解落实到每个施工环节和每个职工。实行施工总承包的，工程质量由总承包单位与分包单位对分包工程的质量承担连带责任。出现偷工减料或施工质量事故的，要严肃追究施工单位和项目经理的责任。监理单位要对监理的质量负责，按照法律、法规、技术标准、设计文件和承包合同，对工程实施监督管理。对不按照合同约定履行监理义务，弄虚作假，降低工程质量的，要追究监理单位和监理工程师的责任。建筑材料、构配件和设备的生产、供应单位，要对提供的产品质量负责。对于提供不合格产品造成重大事故的要依法追究其责任。要严格执行建筑材料、构配件和设备的进场检验及责任人签字制度，不允许使用或强令施工单位使用不符合设计要求和强制性技术标准的建筑材料、构配件和设备。项目主管部门、主管地区的领导责任人，项目法人代表，勘察设计、施工、供应、监理等单位的负责人，要按各自的职责对经手的工程建设质量负终身责任，如果出现质量问题，不管调到哪里工作，不管担任什么职务，都要追究责任，严肃处理。建设项目的行业主管部门和主管地区，要建立工程质量报告制度，加强现场检查。建设项目从筹划到竣工验收，都要按照《档案法》的有关规定，建立健全工程档案。
（二）严格执行建设程序。所有建设项目都要严格按照国家规定的建设程序，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等环节进行。这是多年经验的总结，是搞好工程质量的重要保证。第一，任何地区、部门和项目法人都不得擅自简化基建程序。所有建设项目都要严格按照国家规定的审批权限，履行报批手续，不得化整为零、越权审批。第二，建设项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须按照国家规定的内容，达到必要的工作深度和质量要求，保证合理的工作周期。各级项目审批机关及领导人要严格把关，对前期工作达不到要求的项目，一律不予审批。严禁边勘察、边设计、边施工。第三，建设项目的可行性研究要经过咨询评估，没有经过咨询评估，不能开工建设。要充分发挥有资信、有权威的专门机构和专家的作用，对于重大工程，不仅要由国内有资信、有权威的机构来评估论证，还要请国外的专家和专门机构来参与评估论证。
（三）建立健全招标投标制度。招标投标制度是运用市场竞争机制、确保工程质量的行之有效的办法。建设项目的工程勘察设计、施工、采购要进行公开招标投标和竞选，监理单位的选择也
（三）要引入竞争机制，择优选用。特殊情况下，需要采取邀请招标和议标形式的，要经行业主管部门或主管地区政府批准。招标投标工作要严格按国家有关规定进行，体现公开、公平、公正的原则。各级行政领导人不能以任何名义干预项目法人正当的招标投标活动，严禁搞行业保护、地区封锁和在同一管理单位内部搞设计、施工、监理“一条龙”作业。投标单位必须具备相应的资质等级和业绩，具备足够的技术管理能力和装备水平，严禁无证和越级承揽工程。招标单位要合理划分标段，合理确定工期，合理标定标价，不得任意分割标段和不合理压价。为规范招标投标行为，要从实际出发，逐步建立和完善有形建筑市场，健全其服务功能。工程的层层转包和违法分包，是当前影响工程质量的一个突出问题。要认真贯彻《建筑法》，整顿建筑市场，严禁中标单位转包和违法分包。《建筑法》规定，“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”《建筑法》规定，进行合法分包必须具备四个条件：一是可以将承包的部分工程进行分包，但实行施工总承包的，建筑工程主体结构的施工要自行完成；二是分包单位必须具备相应的资质条件；三是除总承包合同约定的分包外，其他分包必须经建设单位认可；四是禁止分包单位将其承包的工程再分包。根据以上条件，必须明确主体工程不得分包。合同确定分包的，只能分包一次。对在招标投标活动中弄虚作假、收受贿赂、搞权钱交易、拒绝招标和搞假招标的单位和个人，要依法惩处。招标代理机构要尽快与政府脱钩，成为真正的市场中介组织。要抓紧制定《招标投标法》。
（四）严格工程监理。工程监理是借鉴国际工程项目管理经验，促进工程建设管理水平提高，保障工程质量和投资效益的重要措施。工程监理是受项目法人委托，对施工全过程进行监督，确保工程质量的一项重要制度。监理单位要对项目法人负责，同时，它又是经政府审查认可并赋予相应资质证书的机构，必须遵守有关的法律、法规和标准，独立履行其职责，对社会负责。基础设施、公共建筑和商品住宅等建设项目都必须由具备资质条件的单位和人员进行监理。各地方、各部门一定要按照规定要求，严格审查监理单位的资质。要通过市场竞争，选择资质合格、执法严格的监理队伍担当重点工程的监理任务，实行全过程、全方位的监理。对重点工程的某些重要部位，可以聘请知名度高、有信誉、有经验的国外监理公司参与工程监理。监理单位要严格履行职责。在工程成本、进度和质量三大目标控制中，把质量控制放在首位。严把材料、设备关，禁止假冒伪劣物资混入建设工程。监理单位对施工过程要跟班检查，对达不到质量要求的，坚决不予签字。未经监理单位签字，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进行下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得进行竣工验收。政府有关部门要加强对监理单位和监理工作的监督和管理。对不负责任，违反监理规定，弄虚作假的监理单位一经发现，要严肃处理直至吊销营业执照。
（五）严禁挪用建设资金。必须建立严格的管理制度从多方面加强对资金使用情况的监督检查，防止挤占挪用。对使用财政预算内专项资金的建设项目，要设立专项账户，专款专用。特别要防止借工程建设之机，搞楼堂馆所，搞非生产性建设，财政部和有关银行既要保证资金及时到位，满足工程进度的需要，又要监督资金的使用方向。审计部门要依法参与国家建设项目有关的建设设计、施工、采购等单位的财务收支进行审计，对重点项目进行重点审计，对国家财政拨款较多、关系国计民生、建设周期较长的重大项目实行跟踪审计。发现资金不到位、来源不正当、挤占挪用、损失浪费等问题，要查清责任，严肃处理。对使用财政预算内专项资金的建设项目，要建立资金使用年度审计制度，严防截留、挤占和挪用。
（六）加强政府监督和社会舆论监督。工程质量事关国家和人民生命财产安全，因此，政府必须对工程的质量，特别是住宅、公共建筑和基础设施的质量实行强制监督，避免出现灾难性重大事故。政府对工程质量的监督不同于监理。这种监督是强制性的，不仅要对工程的实物进行监督，更重要的是对工程建设各方主体的质量行为实施监督。监督的方式要在实
践中不断探索和完善。对重大项目派出稽察特派员进行稽察，是政府对建设项目实行监督的一项重要措施。对国家重点建设项目，稽察特派员要严格履行职责，把工程质量作为稽察工作的主要内容。对稽察工作中反映的重大工程质量问题，政府有关主管部门要及时发出整改通知，限期进行整顿，整改期间暂停拨付建设资金。各级政府要积极支持稽察特派员的工作，做到不护短、不遮丑，使稽察特派员能够很好地履行职责。国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、审计署和水利部、交通部、铁道部等有关部门要密切配合，各负其责，对使用财政预算内专项资金的项目，从物资采购到工程建设进行全过程监督。各地方、各部门要主动地进行自查，特别是行业主管部门，要对本行业的建设项目进行经常性的监督检查。项目竣工后，要组织有关专家进行验收，对质量不符合要求的工程，要追究责任并坚决返工。对验收合格投入作用的工程，要制定科学的管理办法，明确责任，加强工程的管理维护。新闻媒体对工程建设质量的监督发挥着重要作用。各新闻单位要组织好对基础设施建设质量的采访和报道。要对那些质量好的工程及时给予表扬，对那些给国家和人民生命财产造成严重损失的质量事故，经过调查，事实清楚、证据确凿，可以通过不同方式予以揭露，有的要及时曝光，在全社会形成一种强大的舆论压力。加强社会监督，建立重大项目违规问题的举报制度。基础设施工程的建设现场，要将项目法人、勘察设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名挂牌预予以公示，自觉接受社会监督。要设立举报电话，让公众对工程建设中玩忽职守、损失浪费、贪污受贿等问题，进行检举揭发，并奖励举报有功人员。有关部门要高度重视公众对工程质量的投诉，做到令人负责，件件有记录、有处理、有结果。有关执法部门要根据公众的投诉，及时查处项目建设中存在的各类问题。
（七）坚决惩治腐败。工程建设领域中的经济犯罪，是当前腐败现象中最突出的问题之
一。加大工程建设领域反腐败力度，既是确保工程质量的迫切需要，又是贯彻落实中央关于反腐败工作部署的重要措施，必须抓紧抓好。一方面，要整顿建设市场，增强建设工程交易活动的透明度和公正性，强化竞争机制，完善规章制度。另一方面，要严肃党纪国法，坚决消除工程建设中的腐败现象，严惩腐败分子。对物资采购和工程建设中发生的行贿受贿问题，各级纪检监察部门要认真清查，清除交易活动中的各种腐败现象。对因违纪违规、玩忽职守、贪污腐败、偷工减料和粗制滥造等原因，造成严重质量事故的单位和责任人员，要给予应有的经济和行政处罚，构成犯罪的要移交司法机关依法处理。
（八）依靠科学技术，提高队伍素质。在工程建设中要积极推广使用新技术、新材料和新工艺。依靠科技进步，提高工程质量。建设部要会同有关部门定期公布推广应用的新技术、新工艺、新设备、新材料目录，以及淘汰的落后工艺、设备、制品、材料目录。国家技术监督局和有关部门要定期公布新材料的技术标准，严把质量标准关。要加强工程建设队伍的教育和培训，不断提高队伍的整体素质。各行业、各地方、各企业都要重视职工培训工作，搞好设计、招标、施工、监理等人员的培训，特别要重视对项目经理和技术工人的培训，提高技术素质和职业道德水平。尽快建立严格的项目经理执业资格制度，凡是没有经过培训，经考试合格取得相应注册资格的人，不能担任项目经理。对施工人员，要进行技术、操作规程等业务知识的培训，也要组织他们学习一些法律知识，以增强法制观念，提高质量意识。要逐步推行持证上岗制度，做到先培训、后上岗。
（九）进一步深化建设体制改革。要按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化建设体制改革。现行的建设体制中存在两个突出的问题：一是政企不分、封闭管理。目前，许多工程的业主、勘察、设计、施工、监理单位和质量监督站都来自同一系统，隶属于共同的主管部门。主管部门既管工程项目的投资和组织管理，又有直属的建设队伍。这种管理格局，基本上是一种内部的监督体系，很难实行严格公正的质量监督，不利于形成有效的制约机制。二是地方、部门保护。这个问题在建设领域还相当普遍，地方、部门保护的结果，只能是保护落后，使工程质量受到影响。造成这个问题的深层次原因，是现有工程管理办法与社会主义市场经济的要求不相适应。要深化改革，包括投融资体制改革，引入市场机制，打破行业垄断和地方封锁，更多地运用经济和法律手段，来规范基础设施建设工程管理，完善工程质量管理制度。
（十）切实加强领导，发挥思想政治工作优势。各级党委和政府要认真落实中央关于工程质量和项目管理的各项要求，明确分工，划清责任，抓好基础设施项目管理。主要领导要亲自抓质量工作。各有关部门和单位，要把工程质量作为基础设施建设的头等大事抓紧抓好，做到万无一失，不留隐患。领导干部要从大局出发，从长远着想，不图虚名，不鹜虚声，不搞花架子，不姑息迁就，不文过饰非，扎扎实实地做好基础设施建设工程质量管理工作。要在各级干部和广大职工中深入进行质量教育，加强工程建设队伍的思想工作，发挥政治优势。搞好基础设施和重大工程建设，关键在于严格要求，严格管理。严格出质量，严格能造就高素质的队伍。没有严格的要求严格的管理，再好的制度和办法也达不到应有的效果。今后，对出现严重工程质量问题的地区和部门，计划部门要扣减下年度投资，停止审批新项目，财政部门要停止拨付资金，银行要停止贷款，直至改正为止。 同志们，我们中国共产党人历来有讲认真的光荣传统。只要我们认真对待，就没有解决不了的难题。质量问题，说到底是一个是否讲认真的问题。我们一定要以高度的历史责任感，以对国家、对人民、对子孙后代高度负责的精神，上下一致，齐抓共管，认认真真，努力把全国基础设施工程质量提高到一个新的水平。建一流工程，创历史业绩，让中央放心，让全国人民放心。
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