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关于医药卫生体制改革工作情况的报告
——2011年6月2日在安康市第三届人民代表大会常务委员会第二次会议上
安康市发展和改革委员会主任 李春临
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市政府委托，现在我向市人大常委会报告全市深化医药卫生体制改革工作情况，请审议。
一、医改工作总体进展情况
2009年以来，我市医改工作按照中省的决策部署，围绕“保基本、强基层、建机制”的总体要求，加强领导，狠抓落实，扎实推进五项重点改革，医改工作稳步推进，人民群众“看病贵，看病难”问题得到初步缓解。
1、基本医疗保障覆盖面扩大，保障水平进一步提升。目前，全市城乡居民基本医疗保险参保人数272.1万人，其中城镇职工和城镇居民医保参保人数40.9万人，新农合参合人数231.2万人，参保（合）率稳定在95%以上，解决了全市13907名关闭破产企业和困难企业退休人员的参保问题，基本医疗保障在制度上实现了全覆盖；各级政府对新农合、城镇居民医保补助标准提高到每人每年200元；医保报销比例和最高支付限额逐年提高，2010年城镇职工、城镇居民、新农合政策范围内住院费用报销比例分别达到70%、63%和60%，医保最高支付限额分别提高到当地城镇职工年平均工资、城镇居民年可支配收入、农民年人均纯收入的6倍以上；城乡医疗救助人均筹资标准不断提高，2009以来，全市城乡医疗救助累计救助城乡特困人口约60万人次，支出城乡医疗救助资金9492万元；城镇居民确立了以家庭为单位的门诊统筹方案，扩大了门诊慢性病病种范围，成人门诊慢性病病种已达19种，学生儿童达29种；新农合实现统筹区域内医疗费用即时结算和门诊统筹，方便了农村患者就医结算。
2、国家基本药物制度和药品“三统一”工作稳步推进，基层医疗机构药费过快增长的势头得到遏制。一是全面启动国家基本药物制度。从2010年11月1日起，全市所有乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室全部配备、使用基本药物并实行零差率销售。并由遴选出的4家医药企业负责全市基层医疗卫生机构的药品配送工作。同时，将基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。二是加大各级财政补偿力度，确保基本药物制度顺利推进。在中省补助的基础上，在职在编人员、离退休人员分别按每人每月50元、30元的标准再给予补助；对实施基本药物零差率销售的村卫生室，2010年财政补助6000元、2011年提高到10000元。三是卫生、药监部门加强监管、强化督查，使药品“三统一”工作日趋规范。药监部门加大配送企业的监管力度，实行信息月报制和基本药物质量抽检的两个百分之百覆盖；卫生部门加大了医疗卫生机构的监管力度，实行价格公示、违规举报、定期考核等制度。去年以来，市县卫生、药监等部门对配送企业和基层医疗卫生机构进行了反复督查、量化考核，并在综合补助中兑现奖惩，使不规范行为大幅减少，已经形成医疗机构全面配备使用、医务人员不断转变观念、人民群众逐步认识接受的良好局面。四是强力推进基层医疗卫生机构综合改革。全市基层医疗卫生机构全面实行了竞争上岗、全员聘用和绩效管理，分配激励机制逐步健全和完善。截止4月底，共为全市200个乡镇卫生院、14个社区卫生服务中心（站）、1549个村卫生室累计配送药品2871.99万元，药品配送率88.58%，配送药品无假药、劣药及不良反应报告；基层医疗卫生机构门急诊次均费用、住院次均费用分别较上年同期下降15.1%和13.5%，门急诊诊疗人次增长9.5%，实行药品“三统一”半年来，全市城乡患者累计减少药品支出1380.2万元
3、基层医疗服务体系建设加快，服务能力不断提升。一是基础设施建设快速推进。2009年以来，全市争取中央预算内基层医疗卫生服务体系建设项目45个，其中县级医院10所、乡镇中心卫生院25所、社区卫生服务中心10个，总投资3.43亿元。截止4月底，建成完工项目16个，在建项目19个，完成总投资1.67亿元；79个灾后恢复重建项目全部建成，全市2449个村级卫生室全面完成了标准化建设任务，基层医疗卫生机构服务能力进一步得到加强。同时，市中医院门诊综合楼、市人民医院医技大楼建设项目主体完工，有望年内竣工投入使用，市儿童医院建设项目业已开工。二是基本装备不断改善。2009年以来，各级财政共投入6000余万元用于支持县医院、中医院、乡镇卫生院和社区卫生服务中心服务能力建设，从而使基层医疗机构的基本医疗装备实现更新换代，科室建设和管理得到加强，服务能力得到提升。三是人员培训全面加强。2009年以来，全市举办各类乡镇卫生院卫技人员培训班14个、共有1600余名卫技人员受训，其中在安康职业技术学院脱产培训300名，在岗培训乡镇、城市社区卫生人员2700余人，乡、村卫技人员参加“双卫网”、“华医网”继续医学远程教育7500余人次，组建10支城市三级医院对口支援医疗队、抽调50名医生支援县级医院，抽调300余名县级医院卫技骨干对口支援48个乡镇卫生院，选送113人参加全省“万名医师培训”、近100人参加县级骨干医师培训、54人参加对口支援县级医院骨干医师培训。同时，要求市、县（区）医院、中医院和疾病控制机构卫技人员晋升中高级职称前到农村服务半年以上。通过近年持续努力，基层医疗卫生机构的硬件设施不断改善，技术力量不断加强，正在稳步实现“小病不出乡，大病不出县，预防在基层”的改革目标。
4、基本公共卫生服务均等化扎实推进。市县（区）卫生、财政部门采取政府购买服务、细化分解项目费用、加强年度考核等措施，积极组织实施9类国家基本公共卫生服务项目和7类重大公共卫生服务项目。基本公共卫生经费逐步提高到人均25元，并按年落实、足额兑现。截止2011年3月底，全市城乡居民分别建立健康档案18.4万份和157.8万份，建档率分别达81%、65.7%；电子建档人数133万人，其中：城镇居民15.1万人，农村居民117.9万人，电子建档率分别达63.4%和50%;组织开展了对高血压、糖尿病等慢性病的规范化管理，管理人数达3.2万人；重性精神疾病患者基本纳入管理范围；全市农村孕产妇住院分娩率99.1%；继续开展农村生育妇女免费增补叶酸工作；旬阳县农村适龄妇女宫颈癌普查项目已完成36247人，任务完成率居全省第一；积极实施贫困白内障患者免费复明手术1000余例；建设并使用卫生厕所的农村居民达21.6万户。
5、公立医院改革试点工作积极进展，群众就医体验明显改善。
一是试点县县级公立医院改革有创新。2010年我市先后确定宁陕县和平利县为县级公立医院改革试点县。宁陕县医院明确了“补两头抓中间，公立医院改革带全县”的改革思路，及时成立了领导机构，大胆探索，精心实施，工作取得了阶段性成效：明确了区域卫生规划，调整医疗机构设置规划，将县中医院和县医院有机整合，着力建好一所二甲综合医院；改革了医院管理体制，建立和完善了以医院管理委员会为核心的法人治理结构；按照“核定收支，补足差额，突出重点，确保发展”的原则建立了稳定的财政保障机制，人员工资实行财政全额预算，政府对医院基建、设备购置、人才培养、学科建设给予专项补助；年新增400万元定额补助用于医院改革；医院历史债务统一打包后由县财政逐步偿还；实行了人事分配制度改革，核编166人，增编46人，建立了以岗位绩效工资制度为核心的分配机制，并建立了优秀人才奖励制度；基本药物实行统一配送和“零差率”销售；优化医疗服务，降低收费价格；改革了县级医院监管机制；强化医院内部管理，完善财务管理制度；建立了医疗纠纷第三方调解机制，积极开展医疗责任保险。平利县建立了稳定的财政保障机制，定额补助由每年200万元提高到400万元；实行人事分配制度改革，核编260人，增编57人，医务人员全员聘用；建立了以岗位绩效工资制度为核心的分配机制；县医院与长安镇卫生院实行县乡一体化管理；推行临床路径、单病种管理和支付制度改革，控制医药费用增长。
二是其它非试点县公立医院改革有亮点。非试点县医院主要以提升县级医院综合服务能力为切入点，结合本地实际有选择的启动了改革试点，如：加大投入建立稳定的财政保障机制、广泛推行临床路径、优质护理服务、无假日门诊、预约诊疗服务等，人民群众初步感受到了公立医院改革的成效。旬阳、白河、汉阴、镇坪等县将县医院、中医院人员工资、津贴按60%预算，并对医院大型设备购置及维修给予补助。汉滨区在部分区、乡医疗机构开展了“床日综合费用包干”、“按病种付费”等支付制度改革试点，使人均住院费用平均减少175元。汉滨区一院积极开展了临床路径管理试点，控费有力、诊疗规范，患者反响较好，截止5月初，累计有13个内、外、妇科病种、共计249例患者完成临床路径管理。市中心医院积极开展优质护理示范工程活动，全力实施“天使培训工程”、推广表格式护理文书，病人满意度大幅度提升。
三是县镇、乡村一体化改革试点工作在去年启动的基础上深入推进。各县区医院按照“三不变，三统一”要求和“先试点，再铺开”的思路，对托管乡镇卫生院的资产、财务、人事和业务实行统一管理，“对外一杆旗，对内一盘棋”。汉滨区借鉴等级医院评审的形式，由区级大医院全面负责托管乡镇中心卫生院的技术指导和业务管理，帮助等级创建和“六室达标”，使乡镇卫生院服务能力和水平不断提高。白河县乡村一体化工作基本实现村卫生室的“两独立、两制度、七统一、五进、六有”的管理目标。通过卫生管理县镇、乡村一体化改革使基层群众在家门口就能享受到县上专家的诊疗服务，从一定程度上缓解了“看病难”问题。
二、主要工作措施
1、高度重视，加强领导。市长亲自担任市医改工作领导小组组长，常务副市长、分管副市长、发改委主任任副组长。市委、市政府主要领导先后深入基层调研指导公共卫生、农村卫生和公立医院改革等医改工作。同时，加强医改体系建设，市县均成立医改办，抽调人员集中办公，并积极落实办公经费，有力保障了工作顺利开展。
2、充分动员，深入培训。各级各部门加强了改革的动员培训工作，三年来，召开全市医改工作会议3次、药品“三统一”启动大会1次，全面安排部署年度医改工作和重点改革任务，并进行充分动员；制定市、县医改培训方案、编印《医改政策汇编》2册，利用省、市医改、卫生、医保、财政、发改等工作会议培训各类医改工作人员2000余人次，为基层培养了一大批懂政策、精业务的医改工作人员。
3、深入调研，合理规划。市医改领导小组主要部门积极开展了基本药物制度、基本公共卫生、医疗卫生资源、卫生人才、中医现状等的基础性调研。通过调研，摸清了全市卫生现状，为改革政策制定和合理规划卫生资源奠定了基础。与此同时，认真开展医改监测月报，及时评估改革进展情况，为领导决策提供客观数据。
4、加大投入，加强保障。市县两级政府克服困难、采取措施，积极构建长效改革保障机制，确保改革顺利进行。市县财政仅2010年就投入3.2亿元用于改革工作，其中市财政5765万元、较上年增长1492万元、增幅35%；人事编制部门不断采取措施解决基层医疗卫生机构缺编、空编问题，如汉滨、宁陕两县共增编114人，各县区积极为基层招聘人才等。
5、夯实责任，认真督查。市政府将深化医药卫生体制改革重点任务纳入市直相关部门、各县区政府年度目标责任考核内容，并签订目标责任书，细化任务、强化考核，2011年拿出23.8万元兑现奖励。2009年以来，先后组织5次医改专项检查，并按照“谁主管谁负责，谁检查谁负责，谁签字谁负责”的原则，强化整改，保证各项改革稳步推进。
6、加强协调，强化宣传。市政府各职能部门积极配合、形成合力，共同推进了医改工作进程。各县区、各部门高度重视医改宣传工作，通过群众喜闻乐见的形式加强对医改政策、先进典型和经验的宣传。2009年以来，市医改办刊发《安康市深化医药卫生体制改革简报》47期，各县区、各部门在报刊、电视台发布各类信息600余条。
三、存在的主要困难和问题
尽管我市医改工作取得了一些成效，但我们也要清醒的认识到医改的长期性、复杂性和艰巨性，认识到当前改革面临的困难和问题，需要我们进一步加大工作力度，在深化改革中不断加以克服。
1、部分县区认识不足、重视不够，改革进展不平衡。特别是随着医改工作的快速推进，历史遗留和制度缺陷形成的矛盾日益显现，个别人员对改革有畏难情绪，积极性不高。
2、改革配套措施不够完善，长效机制建设相对滞后。尽管市县财政克服困难、挤出资金、加大医改投入力度，一定程度保障了改革，但离人民群众的期盼还有较大差距。尤其是由于中、省改革步伐加快、投入逐年攀升，市县财政配套的增幅较大，存在实际困难。
3、基本医疗保障改革仍不够深入。目前，受多种因素制约，城镇职工、居民基本医保和新农合的全市统筹进展缓慢，三种医保制度的整合尚无配套政策出台，城镇居民医保和新农合政策差别大影响了城镇居民参保积极性，医保便民服务水平有待进一步提高。
4、县乡村三级医疗卫生机构服务能力仍然不强。基层医疗卫生机构基础设施仍需改善，县、乡医疗机构卫技人员紧张、素质亟待提高，为群众提供的基本医疗和公共卫生服务质量不高，离“小病不出乡，大病不出县，预防在基层”的总体要求仍有较大差距。
5、药品“三统一”工作有待进一步规范。药品“三统一”工作的管理体制尚待理顺，配送企业和基层医疗卫生机构的行为不够规范，配送药品品种不全，配送不及时，信息化平台未建立，医技人员和就医群众的用药习惯有待转变，部分村医办医积极性受到影响。
四、下一步工作打算
2011年是“十二五”规划的开局之年，也是完成医改近期五项重点任务的攻坚之年。我市医改工作将以科学发展观为指导，坚持“保基本、强基层、建机制”的总体思路，按照2011年度主要工作安排要求，重点做好以下几个方面的工作：
一是稳步扩大保障覆盖面，做到应保尽保。立足保基本，进一步健全和完善基本医疗保障制度，稳步扩大覆盖面，确保城镇职工医保、城镇居民医保和新农合参合率稳定在95%以上；提高保障水平，逐步提高医保、新农合政策范围内住院费用的报销比例，扩大门诊统筹实施范围，将医保基金结余率控制在合理范围；解决好不同区域、不同类型保险之间的衔接，逐步实现三种保险制度的有机统一。
二是建立长效机制，实现国家基本药物制度在基层的全覆盖。继续在所有乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室实施国家基本药物制度，实行零差率销售，并逐步延伸到县级医疗机构；理顺和规范药品“三统一”工作，加强基本药物配送、使用的监管力度。加强药品配送信息化建设，确保基本药物在我市的稳定安全和充足供应；建立严格的配备使用制度，规范基层医疗卫生机构及医师的用药行为，真正使基本药物成为临床首选药物；大力推进基层医疗卫生机构综合改革，建立能上能下、能进能出的用人机制，长效稳定的多渠道补偿机制，体现绩效的分配激励机制，加强对村医的扶持力度。
三是健全基层医疗卫生服务体系，提高服务水平和质量。加强医疗机构和制度建设，加快市中心医院、中医院、人民医院、儿童医院等新改扩建项目建设，做大规模、提升能力和水平，构建市域范围内的优势卫生资源。加大项目争取和财政投入力度，进一步优化基层医疗资源配置，改善基层医疗卫生条件，加强基层人才队伍建设，提高医疗设施、设备的有效利用率，健全基层医疗机构首诊制和医院与基层医疗机构的双向转诊制度，让城乡居民不出社区和乡村就能看病。
四是扩大基本公共卫生服务覆盖范围，推进公共服务均等化。重点抓好在城乡基层医疗卫生机构普遍落实的9类国家基本公共卫生服务项目，基本公共卫生经费补助标准提高到人均25元。加强对重大公共卫生服务项目的监督管理，做好基本公共卫生服务经费的管理和使用工作，稳步扩大覆盖人群和服务内容，全面完成重大公共卫生服务项目。特别是要创新体制机制，加大对基本公共卫生经费的监管和考核力度。
五是加大公立医院改革试点力度。平利县、宁陕县级公立医院改革要加快工作进度，按照管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，进行大胆改革，走出一条符合安康实际的公立医院改革之路。支持非试点县有选择的启动公立医院改革项目，提升县级医院综合服务能力，大力推广医院便民措施，加强医院内部运行管理，让广大群众更多地享受到医改成果。
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