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二十年来人民调解工作调研报告
时间：(2008-03-13)
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主持人：王友江 执笔人：基层处调研课题组
一、北京市人民调解工作历史沿革及现状
人民调解工作作为化解民间纠纷的一项具有中国特色的社会主义法律制度是诉讼程序之外，化解矛盾、消除纷争的一种手段，是提高公民法制观念和道德水平的有效途径，是维护新时期社会稳定的“第一道防线”。20年来，北京市人民调解组织坚持“调防结合、以防为主”的方针，共调处各类民间纠纷194万件，仅2000年－2003年间就调解纠纷35.8万件，防止纠纷激化3871件，开展专项排查22604起，在化解民间纠纷，宣传党的方针政策，反映社情民意方面发挥了不可替代的作用。
北京市人民调解组织自1954年中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》后逐步发展壮大起来。创建之初，我市有人民调解委员会322个，人民调解员1200人。“粉碎四人帮后”北京市司法局恢复重建，将管理指导人民调解工作作为司法行政机关的一项重要任务。1981年6月，北京市司法局召开了北京市第一次人民调解工作会议，将加强人民调解工作，培训人民调解员作为今后工作的重点。截至1981年底，北京市共建立人民调解委员会10085个，人民调解员66972人，全年共调解纠纷93397件。随着工作的开展，人民调解在防止矛盾纠纷激化、维护社会稳定中的作用突显出来。1988年3月，北京市政府批准了《奖励防止民间纠纷激化有功人员的办法》，决定每年从市财政拨款10万元用于表彰奖励防激化有功人员。并于同年4月1日起实施。司法部对北京市在全国率先制定该办法予以充分肯定，认为北京的这个做法，对于进一步调动调解组织和调解人员做好预防和防止民间纠纷激化工作、建立防激化奖励制度具有重要意义。
90年代，北京市人民调解工作进入了一个新的发展阶段。1995年1月，北京市司法局、河北省司法厅联合下发了《关于加强京冀毗邻地区人民调解工作的指导意见》，分别在京冀毗邻的23个县（区）、106个乡镇、407个村建立了联合指导中心（协调中心）、联合调解领导小组和联合调解委员会，加强首都接边地区的调解工作力度，为首都稳定发展搭建外围屏障。这一做法被形象的比喻为“护城河工程”，中共中央办公厅《工作情况交流》刊载了司法部、中共北京市委、河北省委向中央作的《关于实施“护城河工程”，维护首都稳定的基本情况》的报告，向全国予以介绍和推广。与此同时，我市丰台区首创的“邻里一家亲”活动，掀起了预防和化解邻里纠纷的高潮。
2002年9月，随着最高人民法院《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解若干规定》的相继出台，北京市司法局分三个阶段对全市所有社区和村调委会组织进行了整顿，指导各区县于2003年9月底之前在全市314个街道、乡镇全部建立起街、乡级人民调解委员会，并对全市调解委员会全部实现调委会名称、印章、标识、徽章、程序、文书的“六统一”。使北京市人民调解工作在组织建设、制度建设、规范化管理方面实现了质的飞跃。截至2003年底，北京市已建立人民调解委员会7163个，人民调解员56911名，2003年全市调解组织共调解纠纷76489件，调解成功73725件，调解成功率达到了96.4％。
历经20年的改革和发展，北京市人民调解工作实现了组织网络健全、工作制度规范，服务社区、服务群众，适应首都建设发展需要，具有首都特色的人民调解工作模式，为维护首都政治稳定、经济发展，作出了应有的贡献。
二、20年来我市人民调解组织调处纠纷情况
（一）民间纠纷调处情况
调解民间纠纷是人民调解委员会的首要任务。人民调解委员会调解的民间纠纷包括：发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。
根据我市调解组织对所调处的民间纠纷类型分析，现阶段我市民间纠纷主要可以分为以下四种类型：
1、婚姻家庭类纠纷。这类纠纷是指因婚姻家庭方面的人身关系及由此产生的财产关系所引起的各种纠纷。包括：因恋爱解除婚约，夫妻不和，离婚，妇女带产改嫁，借婚姻关系索取财产；父子、婆媳、妯娌、兄弟姐妹、夫妻之间因分家析产、赡养、扶（抚）养以及家务、家庭暴力等引起的纠纷。
2、生产经营性纠纷。这类纠纷主要是指在社会生产活动中以生产为目的所发生的纠纷。包括种植、养殖、买卖等生产工具经营方面引起的纠纷。在实践中，因地界、水利、山林果树、草场、滩涂、农机具和牲畜等生产资料使用方面引起的纠纷。
3、财产性纠纷。这类纠纷主要是指因财产的确认、归属、损害等问题所发生的纠纷。包括所有权纠纷、使用权纠纷、债权债务纠纷。如租赁、宅基地纠纷等。
4、侵权性纠纷。侵权性纠纷是指纠纷主体一方或数方不法侵害他人的人身权或财产权引起的纠纷，但必须是未构成犯罪的轻微违法行为所引起的。如情节轻微的损害他人财物、轻微伤害、损害名誉等行为以及由此给受侵害的一方造成的直接或间接财产损失所引起的纠纷。如噪音扰民纠纷、物业纠纷等。
据统计，自1980至2003年，北京市各级人民调解组织平均每年调解各类纠纷84369件。从调解纠纷数量看80年－87年我市调解组织年调解纠纷基本保持在5万件/年；88年－97年的10年间我市调解纠纷的数量呈增长的趋势，平均调解纠纷11万件/年；98年——2003年，我市调解组织平均调解纠纷9.8万件/年。从纠纷类型看，97年－03年婚姻家庭（婚姻、继承、赡养、扶养）纠纷占纠纷总数的36.7％；邻里纠纷占26％；生产经营纠纷占9.1％；宅基地纠纷占纠纷总数的6.3%；赔偿纠纷占3.1％；债券债务纠纷占2.6％；其它类型纠纷占16.2％。
（二）防止民间纠纷激化开展情况
防止民间纠纷激化工作是人民调解委员会的一项重要工作。北京市历来重视通过调解工作预防和减少刑事犯罪的发生，并取得了一定的成效。1988年3月，北京市政府批准北京市司法局制定的《奖励防止民间纠纷激化有功人员办法》，规定：对在调解工作中能及时捕捉纠纷激化的征兆和迹象，积极采取有效的防范和制止措施，排除隐患，避免因民间纠纷导致自杀、他杀、重伤和聚众械斗事件发生做出突出成绩的调解组织和个人应当予以奖励。《办法》的制定和实施，使防止民间纠纷激化工作的奖励形成制度化、经常化，“干调解光荣，防激化有功”的观念深入人心，推动了防止民间纠纷激化工作的广泛开展。
与此同时，在防激化过程中，北京市的基层调解组织和广大人民调解员充分发挥主观能动性，将超前防范与应急措施相结合，创造出“敢、快、细、灵”的“四字”工作法。具体来说就是面对濒于激化的纠纷，思想上树立一个“敢”字，行动上坚持一个“快”字，工作中突出一个“细”字，沟通信息体现一个“灵”字。
据粗略统计，仅00－03年间，北京市各级人民调解组织就防止民间纠纷激化3871件，平均每年970余件，防止伤亡1800余人。
（三）20年间民间纠纷变化情况
1、因经济利益引发的纠纷越来越多。80年至90年代初，婚姻家庭类纠纷主要因感情不和引发，而现阶段的婚姻家庭类纠纷多因个人经济利益引发。以继承纠纷为例：80年代初因财产继承引发的纠纷仅占全部纠纷的0.9%；94年已占到所有纠纷总数的2.3%；据03年统计，财产继承纠纷已占到当年所有纠纷总数的5.3%，成为婚姻家庭类纠纷中的主要纠纷。
2、引发婚姻、邻里等传统型纠纷的原因日趋多样。以邻里纠纷为例，80年至90年代初的邻里纠纷多表现为简单的水、电纠纷，而现阶段的邻里纠纷日趋复杂，如饲养宠物、停车泊位、室内装修引发的纠纷等等，涉及到邻里关系的方方面面。
3、新型纠纷激增。新型纠纷是指随着改革开放的不断深入，近年来出现的新的纠纷类型，如土地承包纠纷、村务管理纠纷、征地拆迁、企业改制、破产、物业管理纠纷等，这些新型纠纷与传统纠纷相比有很多不同，突出表现为：第一、当事人一方往往人数众多，且多处于弱势的受害者地位。例如，农村土地承包纠纷中因村委会擅自流转土地引发的农民丧失承包经营权纠纷。
二、新型纠纷起因复杂，个人和公共利益往往交叉其中，其争议的焦点往往涉及公共利益。
三、新型纠纷的一方当事人往往表现为人数众多的群众，另一方则是政府或与政府有关的部门。这类纠纷如果处理不当容易激化并引发群体性事件。
（四）20年间调解组织变化情况
1、调解组织变化。（1）建立了街道、乡镇人民调解委员会。2002年以来全市各区县按照中央要求在规范原有居、村级人民调解委员会的基础上，在全市各街道、乡镇全部建立起街、乡级人民调解委员会。目前，北京市共建立街道、乡镇人民调解委员会314个，居村调解委员会6594个。形成了街乡调委会、居村调委会、调解小组、调解信息员组成的四级人民调解组织网络。人民调解员56911人。（2）调解组织形式多样化。按照哪里有民间纠纷调解工作就延伸到哪里的思路，部分区县成立了调解特定人群或专门纠纷的人民调解委员会。如宣武区的侨界人民调解委员会、民族调解委员会等。（3）企业调解委员会数量萎缩。90年代末，随着社会主义市场经济的发展，国有、集体企业改革不断深化，随之，国有、集体企业调解委员会数量减少。
2、调解员结构变化。随着调解事业的发展，我市人民调解员队伍较以前呈现出年轻化、知识化的特点，为我市调解工作的发展提供了良好的保障。
3、调解方法上的变化。以前人民调解员调解纠纷往往通过对当事人进行说服教育工作，调解靠的是情面，“磨破嘴、跑断腿”是调解员调处纠纷时的真实写照。近年来，随着我市对调解员培训力度的加强，调解员自身素质有了明显提高。人民调解员运用法规、政策进行依法调解，依法出具人民调解协议书，调解质量有了明显提高。截至03年底，我市没有出现一起因调解协议书违法而被法院判决变更、撤销或者被确认无效的。现在调解员最常讲的一句话是“依法调解最重要，情法并举效果好”。
三、人民调解工作的经验与目前存在的问题
北京市司法行政机关一直把加强人民调解工作当作一项重要的工作来抓，积极探索和开拓调解工作的经验和做法，尤其在新时期新形势下，采取了一系列的措施，在发挥人民调解反映民意、化解和处理人民内部矛盾方面发挥了成效。
（一）狠抓人民调解组织机构建设，健全组织网络结构，实行人民调解工作“六统一”标准，为工作深入发展提供坚实的组织保障。加强组织建设，提高人民调解委员会规范化建设水平，是做好新时期人民调解工作和实现调解与诉讼制度衔接的重要环节。2003年，我们在健全调解信息员、调解小组、社区（村）调委会和街道（乡镇）调委会四级调解网络的基础上，在全市人民调解组织中实行人民调解委员会的名称、印章、固定调解场所标识、人民调解员徽章、调解工作程序和调解协议书格式的“六统一”标准，规范了人民调解工作的各项标准，为公平、公正调解提供了必要的程序保障。另外，东城、西城、朝阳、海淀在此基础上还建立了一批具有不同特色的调解场所，有家庭温馨式的、有严肃庄重式的，总之，都在为当事人创造一个良好解决矛盾纠纷的环境和场所。
（二）大力开展培训工作，努力提高人民调解员的业务素质，加强人民调解的队伍建设。2003年，根据我局制发的《全市人民调解组织整顿建设工作的意见》，完成了对两级调解组织人员的整顿建设。街道、乡镇建立调解组织，调解人员为司法助理员、退休法官、律师、法律工作者、法律院校老师及有丰富经验的调解主任组成。为解决以前培训工作存在的时间得不到保障、培训内容不统一等问题，规范培训工作，今年，市局根据司法部《关于加强人民调解员培训工作的意见》制定了《北京市司法局关于人民调解员培训工作的意见》，对全市民调培训工作提出了具体目标和措施，作为全市调解员培训工作的指导性文件。同时，积极与法学院校联系，共同研讨了人民调解工作现状，并聘请专家编写了《人民调解概论》一书，该书已由中国检察出版社出版发行，它作为北京市人民调解系列培训教材中的第一本规范化教程，详细阐述了调解制度、人民调解的基本知识、人民调解的程序方法、人民调解员的素质、人民调解协议书的写法、调解技巧和方式、域外民间调解等，并结合北京市实际情况加以分析指导。目前，本书已经免费发放到全市近8000个调解组织手中。
（三）健全排查机制，发挥调解网络作用。2003年以来，整顿和建设了街道（乡镇）、社区（村）两级调解组织，进一步健全了包括调解小组、调解信息员在内的调解网络。广大调解组织始终坚持“调防结合，以防为主”的方针，充分发挥网络健全的优势，对本辖区纠纷情况进行挨家挨户摸底排队，登记造册，对排查出的纠纷按难易程度分类，特别关注重点矛盾纠纷苗头，争取把它及时化解在萌芽状态。现在，按照市局《关于建立纠纷信息报送制度的通知》要求，调委会按规定时间报送本辖区内的矛盾纠纷情况，特别是对于上访、群体性事件及时将有关情况反馈到当地政府和司法行政机关，便于相关部门及时采取措施进行处理。
（四）创新工作机制，拓宽调解领域。在做好传统纠纷的调处工作基础上，西城、宣武、朝阳等区县大胆创新调解组织形式和工作方法，取得了一定的成效。例如：西城区司法局积极协调、配合区公安分局和各街道工委、办事处，指导各街道人民调解委员会把民调阵地延伸到社会矛盾纠纷的“汇集地”——派出所，与治安行政调解衔接联动，帮助人民群众依法正确选择治安纠纷、民间纠纷的解决渠道和方式，在半年多的时间里化解治安纠纷和民间纠纷千余件，为西城区创造了和谐稳定的社会环境。截至2004年7月10日，10家联合接待室民警处理治安纠纷964件，出具治安调解协议书187份；驻所人民调解员共接待咨询、调解、分流民间纠纷205件，达成书面协议28件，口头协议54件，解答群众咨询88件，向城管、法院、劳动及国土等部门分流51件。
针对居民与物业管理公司之间的矛盾取代传统邻里纠纷成为小区的多发矛盾的情况，海淀区上地街道西里社区利用居民年龄结构低、文化素质高的特点，以社区居民自治为基石，民主选举产生了新一届调委会。本届调委会在组织成立以及人员构成上突破传统惯例，形成了人民调解委员会的新模式。人员结构年轻化，知识层次明显提高，调委会委员包括5名专职人员、4名兼职人员，其中两位是私企经理，两位为高校老师。通过这些变化，上地西里调委会的整体素质大幅提高。调委会敦促和协助小区业委会依法定程序形成《业主大会议事规则》、《业主公约》等规则，建立了一条合法便捷的业主意愿表达途径，成为全体业主共同遵守的社区“法律”。小区中除住户外，还有百余家公司，业主构成的复杂性导致了矛盾纠纷的多样性。调委会以保辖区稳定为第一要务，注重协调各方面之间的关系，及时处理纠纷，防止矛盾激化。
朝阳区望京地区呈现出新建现代化小区与待拆迁建设的村庄并存的局面，辖区内城市建设的特点和居民构成的多样性，决定了地区矛盾纠纷涉及面广、利益冲突尖锐、社会影响也比较大，经司法所建议，在街道工委、办事处的大力支持下，成立了街道调委会下设的专门调解工作组，参与地区群体性、疑难涉法矛盾纠纷的调处工作。近一年来，专门工作组先后参与调处群体性纠纷6件（涉及3000余人次），其中已调处成功3件（涉及2000余人次），解决了1个历时数年、且涉及的1700名当事人多次上访的历史遗留问题。提出法律意见书10余份。专门调解工作组由四名专业法律工作人员（2名律师、1名退休法官、1名退休法律工作者）组成。司法所与专门工作组成员签定了协议，制定了工作章程。在实践中，专门工作组与基层调解组织各有分工又密切配合。基层调解组织发挥情况清、信息灵的优势，做到及时掌握纠纷苗头和动态，并先期介入，做好当事人的思想疏导工作，缓和矛盾事态。当遇到较为疑难复杂或涉及专业法律问题的纠纷时，则及时报请街道调委会，请专门调解工作组出面开展工作，并按照了解情况——明确纠纷争议焦点——法律分析——调解矛盾——指出合法正当解决途径的程序进行调处。凡调解成功的，由街道调委会主持签定调解协议书。调解专门小组针对矛盾纠纷的不同特点，实施分类调处，化解群体性的纠纷。例如2004年5月，因方舟苑三期工程开发商未能满足业主关于配套设施建设的要求，业主迁怒于工地施工方，以施工方噪音扰民为由，与施工方发生争执，业主与工人动起手来，一名业主被对方用热水烫成轻微伤，业主方借此提出8万元的高额赔偿要求，并称如果要求得不到满足，将采取上访等方式“维权”。司法所立即再次组织业主与开发商、施工方召开协调会，同时请调解工作组专业人员提出法律建议，指出业主提出的赔偿要求哪些合理，哪些不合理，哪些有法律依据，哪些没有法律依据，使业主与施工方就赔偿问题达成一致，并签订了调解协议，避免了矛盾激化。
（五）围绕政府中心工作积极予以配合。在主动进行矛盾纠纷排查和调处的基础上，司法所和调委会还围绕政府中心工作，例如换届选举、土地承包、征地拆迁等方面做了大量配合工作。今年3月，北京市第六届村委会换届选举前，司法所和调委会提前介入，进行了深入细致的矛盾排查工作，随时掌握选举进程和工作动态，关注新情况、新问题，预防和调处有关选举方面的矛盾纠纷，争取把矛盾纠纷解决在萌芽状态，防止群众性上访事件的发生，为此次选举提供了良好的环境，并利用宣传画、小册子、标语等形式，集中开展宣传教育，让广大村民充分了解村委会换届选举的政策和要求，掌握投票选举的程序和办法，做到享有选举权利，履行应尽的义务。在换届工作中，积极化解因选举产生的各类矛盾纠纷，其中还有部分司法所与派出所、综治委等部门建立了紧急事件处理保障机制，以便在选举期间维护社会稳定，确保选举的正常进行。
今年以来，党中央、国务院相继出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施。在农民种粮热情高涨的同时，一些地方出现了土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村社会稳定和经济发展带来了不利影响。为贯彻落实国务院《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，各司法所和调解组织积极配合地方党委政府做好妥善处理土地承包纠纷这项中心工作，做到小纠纷及时主动就地调处，大矛盾纠纷积极协助配合，以法律为核心，运用分类研究，个案处理的手段，采取有针对性的措施调处矛盾纠纷。对于因土地承包合同变更、解除和履行、相邻纠纷等引发的矛盾通过《土地承包法》、《民法通则》等法律法规加以调处；对于案情复杂、不易解决的矛盾纠纷，司法所积极为当事人指明解决问题的合法途径并加以引导，配合地方党委、政府做好失地农民和承包大户纠纷的工作，尽量避免由于矛盾纠纷引发的上访和群体性事件。在调解过程中，各区县调解组织建立和加强了与经管统计站、林业站等部门的联系，充分发挥群体协作的力量，控制纠纷事态发展，并及时向当地党委政府有关领导和部门报告。密云县18个乡镇调委会还与所在辖区人民法院的地方法庭建立了“化解矛盾纠纷互动”制度，及时解决了一些棘手的土地承包纠纷。延庆县仅永宁镇司法所就调处解决了北京建雄公司租赁土地、西灰岭村土地发包、罗家台村林地纠纷、南关村土地承包纠纷共4起涉及大面积土地、多名农民群众的矛盾纠纷。
随着郊区城市化进程的加快，因拆迁而引发的矛盾纠纷在民间纠纷总量中已经占了很大比例，而且由此带来的群体访事件也呈上升趋势。有效地避免拆迁纠纷，防范和化解拆迁群体上访，成为司法所和调委会的主要任务之一。丰台区成寿寺社区调委会针对本地区成片拆迁改造的特点创出了“抓住一揽子纠纷的导火索”的纠纷预防调处模式，他们抓住“拆迁”与“施工”两个导火索，成功排查调处了社区拆迁改造中“一揽子纠纷”，为社区居民讨回工地扰民费13万余人民币，协助安置强制拆迁户六十余人，防止拆迁群体上访人数五百余人，使当地的八百余名拆迁户顺利获得拆迁补偿费近八千万元，有效确保了危改地区居民的平稳过渡。
虽然我市调解工作取得了一些成绩，积累了一些经验，但与形势的发展还不能完全适应，由于调解工作的基础比较薄弱，目前还有一些问题与困难值得我们思考与解决。第一，人员稳定性差。调解委员因每三年进行换届选举，流动性强，一方面不利于提高人员素质和调处能力，常常出现调解主任经过培训开始熟悉调解工作、掌握调解方法技巧就面临换届的问题；另一方面，容易造成调解委员情绪不稳定，不把调解工作当作长期事业认真对待的情况。第二，人员素质不完全适应职责要求。由于调解主任职责比较特殊，应当把具备一定的法律素养和调处能力纳入选任条件，而经过换届选举出的社区（村）干部的工作由民政部门负责分配，司法行政机关缺乏一定的选任自主权，经常造成新当选的调解主任没有法律知识或从未接触过调解工作，与依法调解的实际需要不符的局面。第三，调解人员力量不足的问题。调解主任和治保主任具有不同的职责分工，而目前北京市调解主任兼任治保主任，无法保证把全部时间和精力投入到调解工作中来，削弱了人民调解工作的力量。第四，缺乏调解经费保障。虽然经过大量努力，北京市已落实了人民调解员每人每年80元的培训业务经费，但是仍没有解决人民调解员劳动报酬的问题，也无法建立调解员人身伤害保障制度。这样，一方面无法提高人民调解员的工作积极性和创造性，部分调解员对工作采取应付的态度；另一方面，无法吸纳具备高素质高能力的人才加入调解组织，阻碍了新时期人民调解工作的发展。第五，社会各界对人民调解工作认识不足。人民调解工作是一项长期的基础性建设工作，不像公安机关侦破大案要案一样社会效应立竿见影，导致有些领导对这项工作重视程度不足。同时，虽然人民群众法律意识不断提高，但缺乏对人民调解的了解，没有认识到其方便、快捷、高效、无偿的特点，尤其是人民调解协议被赋予法律效力的优势，没有意识到其化解矛盾纠纷第一道防线的作用，把诉讼当作解决纠纷的唯一途径。这需要各方面积极协作，扩大人民调解的宣传力度，提高其在人民群众中的认知度和影响力。
四、人民内部矛盾产生的原因
随着改革的逐步深入，利益格局的调整，人民内部矛盾必将不可避免地产生，有的还可能激化。从近年来调解的实践上看，人民内容矛盾较已往发生了很大的变化，概括地说呈现出矛盾的主体多元化、纠纷的多样化，纠纷的客体利益化等新特点。
（一）利益多元化导致纠纷多样性和复杂性 过去的民间纠纷多发生在公民之间，涉及面窄、影响力小，随着改革的深化，国家、集体、个人三者利益格局发生重大变化，导致纠纷更多是公民与法人的纠纷，有些还牵涉到政府。如房地产开发引发的矛盾，即有公民与开发企业的矛盾，有些纠纷政府也牵涉其中。
（二）在改革发展过程中政策调整过多过快导致的问题
我们许多改革是在探索中进行的，有时主观设想不错，在实践中往往会出现一些偏差，如房地产开发补偿标准、农村种植结构调整等。政策多变造成一些问题沉淀形成纠纷或群体性事件。
（三）基层干部贯彻执行法律、政策中存在的问题
在基层，部分干部素质较低，法律、政策观念和服务意识差，缺乏民主作风，甚至为政不廉，导致执行法律、政策走样，造成一些矛盾纠纷。
（四）部分群众不能正确处理国家、集体、个人之间利益关系或法制观念淡薄，一不合意就采取过激行为，使矛盾复杂化。
五、正确处理新时期人民内部矛盾的对策
新时期人民内容矛盾纠纷涉及到经济、政治、思想、文化各个领域，而化解这些矛盾纠纷，防止纠纷激化，必须在各级党委、政府领导下，全社会共同参与，正确运用经济、行政和法律等手段加以处理。从人民调解工作出发我们认为应从以下几方面着手
（一）树立“大服务”思想，深化人民调解工作的改革
人民调解工作要紧紧围绕社会主义市场经济体制的实际，牢固树立“大服务”的思想，坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的方针，充分发挥人民调解工作的职能作用和群众性自治组织的作用，以加强组织建设、提高队伍素质和拓宽业务领域带动其他方面的改革，努力为维护社会稳定服务。
1、各级党政领导应当重视、支持人民调解工作，使其更好地发挥化解人民内部矛盾的积极作用。在正确处理新时期人民内部矛盾的整体工作中，人民调解处于基础性的地位，是一项高效益、低成本、投入少、见效快的治本性措施。发挥人民调解组织的作用，可以有效地把一般性民间纠纷解决在基层，可以把重大疑难矛盾纠纷纳入视线，引导到适当的解决渠道，从而把人民内部矛盾的无序性、盲目性流动，纳入到总体控制，合理分流，依法解决的轨道上来。这样，可以使各级领导摆脱纠纷缠身的被动局面，集中精力抓改革、抓发展、抓大事。各级党政领导要重视支持人民调解工作，同时财政上加大人民调解员的培训经费、表彰奖励以及宣传等经费，以利于迅速健全人民调解组织，提高队伍素质，更好地发挥应有作用。
2、大力拓宽服务领域。努力拓宽人民调解工作业务领域是当前人民调解工作改革的重点。要认真做好婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、房屋宅基地、生产经营等多发性、常见性民间纠纷的调解。同时，要紧紧围绕党委政府的中心工作，努力做好涉及土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制、破产等方面的群体性、易激化纠纷的调解工作。要进一步探索总结在农贸市场、外来人员聚居地、大型建设工地开展人民调解工作的作法和经验，为发展经济、繁荣市场服务。
3、加强组织建设，壮大队伍，提高素质。要在整顿健全现有调解组织的基础上，大力发展企事业单位和行政接边地区的调解组织。要积极从离退休干部、教师、下岗职工中，挑选有文化、懂政策、年富力中的人员充实到调解组织中来；广泛开展多种形式的业务培训，加强与人民法院的协作，利用公开审判的机会，有针对性地提高调解员的业务能力，要结合新时期人民内部矛盾的特点和变化，制定中期规划，逐步使培训工作制度化、经常化、规范化。
4、建立健全内部运行机制。要加强人民调解委员会的以目标责任制为主要内容的各项制度建设，继续深入开展标准化调委会创建活动。制订明确的工作规范，教育广大调解人员自觉遵守调解工作的原则、纪律和职业道德，主动接受人民群众的监督。要完善奖励机制，大力表彰宣传成绩显著、贡献突出的人民调解委员会和人民调解员。提高调解人员的待遇，解决调解人员的人身安全、养老等后顾之忧。
（二）应加强与人民法院、民政部门的联系与沟通，多方配合，共同做好调解工作
人民调解与法院诉讼虽然实现了初步的衔接，法院对调解工作的指导也逐步加强。但要真正实现法院工作与人民调解工作健康、有序地互动与发展，还有许多工作要做。如加强对调解工作的指导水平，进一步深化民事审判的改革，建立多种培训指导机制等一系列问题还需要进一步深化与探讨。随着人民调解协议书效力的确认和调解工作改革的深入，人民调解工作定会有更大的发展潜力与空间，在维护社会稳定中将发挥越来越大的作用。人民调解作为化解社会矛盾纠纷的一种手段，作为整体解决矛盾纠纷机制中的一个环节，还应与公安、法院等政法部门配合，在人民调解的范围上进一步拓展与深化。我们认为，在指导思想、工作理念上，应认真研究如何更好地整合法院调解、行政调解、人民调解三种资源优势，使三种资源优势，使三种调解力量的优势得到互补，政法各家联手做出这一努力，在维护首都稳定中发现更大作用，不仅有着可行性，而且也非常现实必要。
1、人民调解组织与法院配合，将人民调解设为诉讼前置。法院解决矛盾纠纷的优势在于权威性、强制性。然而，解决当事人的纠纷，既有法律问题，也有思想问题，还有具体问题。法院对当事人的思想问题不可能花很大精力去疏导，所以有一部分民事纠纷尽管在法律上得到了解决，实际上为“官了民不了”。首先，法院可将一些事实清楚，责任明确的简单民事纠纷及一些标的额的经济纠纷设定为由人民调解组织先行调解，法院不在直接立案受理。这既可以减轻法院的压力，也深化了人民调解的工作范围；其次，法院在纠纷案件结案后，若仍有后继工作需做的，应将有关情况告知纠纷所在地的人民调解委员会，并附送调解书或判决书，所在地人民调解委员会应做好后继调解工作，并及时向人民法院反映有关情况。
2、人民调解与公安部门配合，协助其调处矛盾纠纷。公安机关长期以来受理大量纠纷，许多纠纷由于当事人不愿调解或调解不成的，除对当事人违法行为给予行政处罚外，民事部分只能指导当事人向法院起诉，对于当事人行为不够治安处罚，确有民事争议存在，而又不愿调解，或调解不成的，公安机关只有说服当事人通过其他途径解决；对于当事人调解达成协议，事后反悔或不履行协议，只能指导当事人向法院起诉，重新启动诉讼程序。如果人民调解组织介入，达成人民调解协议，法院只需对协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。由于大量的民间纠纷引起的治安纠纷牵制了公安相当大的力量，人民调解组织应当给予应有的支持。首先，人民调解组织应与社区民警建立联席会议制度，定期沟通情况。其次，人民调解与公安机关建立具体的衔接机制。调解组织在调处疑难纠纷时，遇到有可能激化的矛盾，社区民警应积极参与。公安机关对案件的民事争执部分，在查清案件基本事实、分清基本责任的情况下，可移交人民调解委员会，并附有关材料。这可大大减轻了公安派出所处理大量矛盾纠纷的压力，集中精力力量做好侦破与治安防范工作。
3、民政部门应配合司法行政机关做好人民调解组织的建设工作。人民调解组织是在居委会和村委会下设立的一个群众自治组织，人民调解员的选配，人民调解组织的设立由民政部门一家负责，但由于人民调解专业性决定了对人民调解员的特殊要求，民政与司法部门应加强沟通，共同解决人民调解员稳定性差，民调与治保会合一力量弱，人员专业性差等问题，努力建设一支素质较高，有一定专业性、适应性新形势发展要求的调解员队伍是提高调解质量与水平的重要措施。
（三）党委、政府要加强应对人民调解工作的领导在经费保障上给予必要的支持
目前，街道（乡镇）的人民调解员除由司法助理员承担外，还聘请了大量的退休法官、检察官、法律专业人才的志愿者，村（居）的绝大部分调解员也没有报酬，要保障此项工作的长期运转，吸收高素质人员加入到调解队伍，必要的经费保障是前提基础。因人民调解是不收费活动，可采用按件补贴的方式调动社会力量的积极性，充分发挥了人民调解的职能作用，使三者形成相互配合的良性循环的关系。
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