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实施乡村振兴战略，必须围绕强化“钱、地、人”等要素的供给，抓住关键环节，坚决破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
二、建立健全城乡融合发展体制机制，强化乡村振兴制度性供给
长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市，造成农村严重“失血”。实施乡村振兴战略，必须围绕强化“钱、地、人”等要素的供给，抓住关键环节，坚决破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
解决“钱”的问题，关键是健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。加快建立新型农业支持保护政策体系，以提升农业质量效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，深化农产品收储制度和价格形成机制改革，完善农业补贴制度，提高农业支持保护效能。坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益，发挥好工商资本推动乡村振兴的积极作用。拓宽投融资渠道，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。
解决“地”的问题，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革红利。要巩固和完善农村基本经营制度，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，发展多种形式适度规模经营。按照落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。严格实行土地用途管制，不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。加快破解“农村建设用地自己用不了、用不好”的困局，盘活用好通过村庄整治、农村空闲、零散建设用地整理等方式节约出来的建设用地，调整优化用地规划和布局，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业新业态发展。
解决“人”的问题，关键是处理好“走出去”“留下来”和“引回来”的关系，强化乡村振兴人才支撑。从总体上看，我国仍处在人口由乡村向城市集中的阶段，“走出去”的趋势短期不可能逆转。要处理好乡村振兴与新型城镇化的关系，一方面要继续推进以人为核心的新型城镇化，加快构建农业转移人口稳步有序市民化的长效机制，提高城镇化质量；另一方面要努力创造条件让农村的产业留住人，让农村的环境留住人，特别是让一部分青年人“留下来”。乡村振兴，关键要靠人才。要打破城乡人才资源双向流动的制度藩篱，畅通智力、技术、管理下乡通道，建立有效激励机制，把有志于推动农业农村发展的各类人才“引回来”，让城里想为乡村振兴出钱出力的人在农村有为有位、成就事业，让那些想为家乡做贡献的各界人士能够找到参与乡村振兴的渠道和平台，在乡村振兴中大展身手。培育造就更多服务乡村振兴的人才，要在“育”字上下功夫，进一步整合资金资源，完善培训机制和内容，大力培育新型职业农民，造就更多乡村本土人才；要在“用”字上出实招，注重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人中择优选拔人才，充实乡村后备干部队伍。
三、实现乡村振兴，关键在党
加强党对农村工作的领导，是实施乡村振兴战略的根本保证。要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，把党领导农村工作的传统、要求、政策等以党内法规形式确定下来，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，坚持重中之重战略地位，坚持农业农村优先发展，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，切实把党管“三农”工作的要求落到实处，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。
建立实施乡村振兴战略领导责任制。要发挥党的领导的政治优势，压实责任、完善机制、强化考核，把党中央关于乡村振兴的部署要求落实下去，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人，强化五级书记抓乡村振兴，特别是县委书记要下大力气抓好“三农”工作，当好乡村振兴的“一线总指挥”。要加强各级党委农村工作部门建设，充分发挥其在乡村振兴中决策参谋、调查研究、政策指导、推动落实、督导检查等方面的作用。各部门要做好协同配合，加强工作指导，强化资源要素支持和制度供给，形成乡村振兴工作合力。
加强“三农”工作队伍建设。要把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，加强“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用。建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。把到农村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径，注重提拔使用实绩优秀的干部，形成人才向农村基层一线流动的用人导向。
强化乡村振兴规划引领和法治保障。现阶段，我国农村形态格局正在快速演变分化。要科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，坚持规划先行，对于哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，做到分类指导、因村制宜、精准施策，彰显地方特色和乡村特点。要防止把城市建设的做法照搬照抄到农村，通盘考虑城乡融合发展规划编制，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性。强化乡村振兴法治保障，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。
三、提升农业发展质量，培育乡村发展新动能
乡村振兴，产业兴旺是重点。必须坚持质量兴农、绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。
（一）夯实农业生产能力基础。深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，完善支持政策。大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量，强化监督考核和地方政府责任。加强农田水利建设，提高抗旱防洪除涝能力。实施国家农业节水行动，加快灌区续建配套与现代化改造，推进小型农田水利设施达标提质，建设一批重大高效节水灌溉工程。加快建设国家农业科技创新体系，加强面向全行业的科技创新基地建设。深化农业科技成果转化和推广应用改革。加快发展现代农作物、畜禽、水产、林木种业，提升自主创新能力。高标准建设国家南繁育种基地。推进我国农机装备产业转型升级，加强科研机构、设备制造企业联合攻关，进一步提高大宗农作物机械国产化水平，加快研发经济作物、养殖业、丘陵山区农林机械，发展高端农机装备制造。优化农业从业者结构，加快建设知识型、技能型、创新型农业经营者队伍。大力发展数字农业，实施智慧农业林业水利工程，推进物联网试验示范和遥感技术应用。
（二）实施质量兴农战略。制定和实施国家质量兴农战略规划，建立健全质量兴农评价体系、政策体系、工作体系和考核体系。深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，调整优化农业生产力布局，推动农业由增产导向转向提质导向。推进特色农产品优势区创建，建设现代农业产业园、农业科技园。实施产业兴村强县行动，推行标准化生产，培育农产品品牌，保护地理标志农产品，打造一村一品、一县一业发展新格局。加快发展现代高效林业，实施兴林富民行动，推进森林生态标志产品建设工程。加强植物病虫害、动物疫病防控体系建设。优化养殖业空间布局，大力发展绿色生态健康养殖，做大做强民族奶业。统筹海洋渔业资源开发，科学布局近远海养殖和远洋渔业，建设现代化海洋牧场。建立产学研融合的农业科技创新联盟，加强农业绿色生态、提质增效技术研发应用。切实发挥农垦在质量兴农中的带动引领作用。实施食品安全战略，完善农产品质量和食品安全标准体系，加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制，重点提高基层监管能力。
（三）构建农村一二三产业融合发展体系。大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。实施农产品加工业提升行动，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，支持主产区农产品就地加工转化增值。重点解决农产品销售中的突出问题，加强农产品产后分级、包装、营销，建设现代化农产品冷链仓储物流体系，打造农产品销售公共服务平台，支持供销、邮政及各类企业把服务网点延伸到乡村，健全农产品产销稳定衔接机制，大力建设具有广泛性的促进农村电子商务发展的基础设施，鼓励支持各类市场主体创新发展基于互联网的新型农业产业模式，深入实施电子商务进农村综合示范，加快推进农村流通现代化。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，研究出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法。发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。
（四）构建农业对外开放新格局。优化资源配置，着力节本增效，提高我国农产品国际竞争力。实施特色优势农产品出口提升行动，扩大高附加值农产品出口。建立健全我国农业贸易政策体系。深化与“一带一路”沿线国家和地区农产品贸易关系。积极支持农业走出去，培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团。积极参与全球粮食安全治理和农业贸易规则制定，促进形成更加公平合理的农业国际贸易秩序。进一步加大农产品反走私综合治理力度。
（五）促进小农户和现代农业发展有机衔接。统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效。发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。注重发挥新型农业经营主体带动作用，打造区域公用品牌，开展农超对接、农社对接，帮助小农户对接市场。扶持小农户发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业，提高产品档次和附加值，拓展增收空间。改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力。研究制定扶持小农生产的政策意见。
四、推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局
乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。
（一）统筹山水林田湖草系统治理。把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复。实施重要生态系统保护和修复工程。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，分类有序退出超载的边际产能。扩大耕地轮作休耕制度试点。科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全水生生态保护修复制度。实行水资源消耗总量和强度双控行动。开展河湖水系连通和农村河塘清淤整治，全面推行河长制、湖长制。加大农业水价综合改革工作力度。开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化湿地保护和恢复，继续开展退耕还湿。完善天然林保护制度，把所有天然林都纳入保护范围。扩大退耕还林还草、退牧还草，建立成果巩固长效机制。继续实施三北防护林体系建设等林业重点工程，实施森林质量精准提升工程。继续实施草原生态保护补助奖励政策。实施生物多样性保护重大工程，有效防范外来生物入侵。
（二）加强农村突出环境问题综合治理。加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。加强农村水环境治理和农村饮用水水源保护，实施农村生态清洁小流域建设。扩大华北地下水超采区综合治理范围。推进重金属污染耕地防控和修复，开展土壤污染治理与修复技术应用试点，加大东北黑土地保护力度。实施流域环境和近岸海域综合治理。严禁工业和城镇污染向农业农村转移。加强农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任。
（三）建立市场化多元化生态补偿机制。落实农业功能区制度，加大重点生态功能区转移支付力度，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。鼓励地方在重点生态区位推行商品林赎买制度。健全地区间、流域上下游之间横向生态保护补偿机制，探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度。建立长江流域重点水域禁捕补偿制度。推行生态建设和保护以工代赈做法，提供更多生态公益岗位。
（四）增加农业生态产品和服务供给。正确处理开发与保护的关系，运用现代科技和管理手段，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，提供更多更好的绿色生态产品和服务，促进生态和经济良性循环。加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。
五、繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象
乡村振兴，乡风文明是保障。必须坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。
（一）加强农村思想道德建设。以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点的有效方式，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，大力弘扬民族精神和时代精神。加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，深化民族团结进步教育，加强农村思想文化阵地建设。深入实施公民道德建设工程，挖掘农村传统道德教育资源，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。推进诚信建设，强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。
（二）传承发展提升农村优秀传统文化。立足乡村文明，吸取城市文明及外来文化优秀成果，在保护传承的基础上，创造性转化、创新性发展，不断赋予时代内涵、丰富表现形式。切实保护好优秀农耕文化遗产，推动优秀农耕文化遗产合理适度利用。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。划定乡村建设的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产。支持农村地区优秀戏曲曲艺、少数民族文化、民间文化等传承发展。
（三）加强农村公共文化建设。按照有标准、有网络、有内容、有人才的要求，健全乡村公共文化服务体系。发挥县级公共文化机构辐射作用，推进基层综合性文化服务中心建设，实现乡村两级公共文化服务全覆盖，提升服务效能。深入推进文化惠民，公共文化资源要重点向乡村倾斜，提供更多更好的农村公共文化产品和服务。支持“三农”题材文艺创作生产，鼓励文艺工作者不断推出反映农民生产生活尤其是乡村振兴实践的优秀文艺作品，充分展示新时代农村农民的精神面貌。培育挖掘乡土文化本土人才，开展文化结对帮扶，引导社会各界人士投身乡村文化建设。活跃繁荣农村文化市场，丰富农村文化业态，加强农村文化市场监管。
（四）开展移风易俗行动。广泛开展文明村镇、星级文明户、文明家庭等群众性精神文明创建活动。遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习。加强无神论宣传教育，丰富农民群众精神文化生活，抵制封建迷信活动。深化农村殡葬改革。加强农村科普工作，提高农民科学文化素养。
六、加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系
乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。
（一）加强农村基层党组织建设。扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。强化农村基层党组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，稳妥有序开展不合格党员处置工作，着力引导农村党员发挥先锋模范作用。建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。实施农村带头人队伍整体优化提升行动，注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记。健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度。加大在优秀青年农民中发展党员力度。建立农村党员定期培训制度。全面落实村级组织运转经费保障政策。推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。
（二）深化村民自治实践。坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。发挥自治章程、村规民约的积极作用。全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。积极发挥新乡贤作用。推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。加强农村社区治理创新。创新基层管理体制机制，整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”、“一站式服务”的综合服务平台。在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。集中清理上级对村级组织考核评比多、创建达标多、检查督查多等突出问题。维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。
（三）建设法治乡村。坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。深入推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。
（四）提升乡村德治水平。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、村官、家庭等活动。深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。
（五）建设平安乡村。健全落实社会治安综合治理领导责任制，大力推进农村社会治安防控体系建设，推动社会治安防控力量下沉。深入开展扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力，严厉打击黄赌毒盗拐骗等违法犯罪。依法加大对农村非法宗教活动和境外渗透活动打击力度，依法制止利用宗教干预农村公共事务，继续整治农村乱建庙宇、滥塑宗教造像。完善县乡村三级综治中心功能和运行机制。健全农村公共安全体系，持续开展农村安全隐患治理。加强农村警务、消防、安全生产工作，坚决遏制重特大安全事故。探索以网格化管理为抓手、以现代信息技术为支撑，实现基层服务和管理精细化精准化。推进农村“雪亮工程”建设。
七、提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌
乡村振兴，生活富裕是根本。要坚持人人尽责、人人享有，按照抓重点、补短板、强弱项的要求，围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，把乡村建设成为幸福美丽新家园。
（一）优先发展农村教育事业。高度重视发展农村义务教育，推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。全面改善薄弱学校基本办学条件，加强寄宿制学校建设。实施农村义务教育学生营养改善计划。发展农村学前教育。推进农村普及高中阶段教育，支持教育基础薄弱县普通高中建设，加强职业教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费。健全学生资助制度，使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育。把农村需要的人群纳入特殊教育体系。以市县为单位，推动优质学校辐射农村薄弱学校常态化。统筹配置城乡师资，并向乡村倾斜，建好建强乡村教师队伍。
（二）促进农村劳动力转移就业和农民增收。健全覆盖城乡的公共就业服务体系，大规模开展职业技能培训，促进农民工多渠道转移就业，提高就业质量。深化户籍制度改革，促进有条件、有意愿、在城镇有稳定就业和住所的农业转移人口在城镇有序落户，依法平等享受城镇公共服务。加强扶持引导服务，实施乡村就业创业促进行动，大力发展文化、科技、旅游、生态等乡村特色产业，振兴传统工艺。培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间，鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化，提供更多就业岗位。拓宽农民增收渠道，鼓励农民勤劳守法致富，增加农村低收入者收入，扩大农村中等收入群体，保持农村居民收入增速快于城镇居民。
（三）推动农村基础设施提挡升级。继续把基础设施建设重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通。以示范县为载体全面推进“四好农村路”建设，加快实施通村组硬化路建设。加大成品油消费税转移支付资金用于农村公路养护力度。推进节水供水重大水利工程，实施农村饮水安全巩固提升工程。加快新一轮农村电网改造升级，制定农村通动力电规划，推进农村可再生能源开发利用。实施数字乡村战略，做好整体规划设计，加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐，开发适应“三农”特点的信息技术、产品、应用和服务，推动远程医疗、远程教育等应用普及，弥合城乡数字鸿沟。提升气象为农服务能力。加强农村防灾减灾救灾能力建设。抓紧研究提出深化农村公共基础设施管护体制改革指导意见。
（四）加强农村社会保障体系建设。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，做好农民重特大疾病救助工作。巩固城乡居民医保全国异地就医联网直接结算。完善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，做好农村社会救助兜底工作。将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障体系。构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式。健全农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童关爱服务体系。加强和改善农村残疾人服务。
（五）推进健康乡村建设。强化农村公共卫生服务，加强慢性病综合防控，大力推进农村地区精神卫生、职业病和重大传染病防治。完善基本公共卫生服务项目补助政策，加强基层医疗卫生服务体系建设，支持乡镇卫生院和村卫生室改善条件。加强乡村中医药服务。开展和规范家庭医生签约服务，加强妇幼、老人、残疾人等重点人群健康服务。倡导优生优育。深入开展乡村爱国卫生运动。
（六）持续改善农村人居环境。实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。坚持不懈推进农村“厕所革命”，大力开展农村户用卫生厕所建设和改造，同步实施粪污治理，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖，努力补齐影响农民群众生活品质的短板。总结推广适用不同地区的农村污水治理模式，加强技术支撑和指导。深入推进农村环境综合整治。推进北方地区农村散煤替代，有条件的地方有序推进煤改气、煤改电和新能源利用。逐步建立农村低收入群体安全住房保障机制。强化新建农房规划管控，加强“空心村”服务管理和改造。保护保留乡村风貌，开展田园建筑示范，培养乡村传统建筑名匠。实施乡村绿化行动，全面保护古树名木。持续推进宜居宜业的美丽乡村建设。
八、打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感
乡村振兴，摆脱贫困是前提。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高胃口，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战。
（一）瞄准贫困人口精准帮扶。对有劳动能力的贫困人口，强化产业和就业扶持，着力做好产销衔接、劳务对接，实现稳定脱贫。有序推进易地扶贫搬迁，让搬迁群众搬得出、稳得住、能致富。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策，确保病有所医、残有所助、生活有兜底。做好农村最低生活保障工作的动态化精细化管理，把符合条件的贫困人口全部纳入保障范围。
（二）聚焦深度贫困地区集中发力。全面改善贫困地区生产生活条件，确保实现贫困地区基本公共服务主要指标接近全国平均水平。以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶为抓手，加大政策倾斜和扶贫资金整合力度，着力改善深度贫困地区发展条件，增强贫困农户发展能力，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。新增脱贫攻坚资金项目主要投向深度贫困地区，增加金融投入对深度贫困地区的支持，新增建设用地指标优先保障深度贫困地区发展用地需要。
（三）激发贫困人口内生动力。把扶贫同扶志、扶智结合起来，把救急纾困和内生脱贫结合起来，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫。引导贫困群众克服等靠要思想，逐步消除精神贫困。要打破贫困均衡，促进形成自强自立、争先脱贫的精神风貌。改进帮扶方式方法，更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。
（四）强化脱贫攻坚责任和监督。坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制。强化县级党委作为全县脱贫攻坚总指挥部的关键作用，脱贫攻坚期内贫困县县级党政正职要保持稳定。开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，切实加强扶贫资金管理，对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。将2018年作为脱贫攻坚作风建设年，集中力量解决突出作风问题。科学确定脱贫摘帽时间，对弄虚作假、搞数字脱贫的严肃查处。完善扶贫督查巡查、考核评估办法，除党中央、国务院统一部署外，各部门一律不准再组织其他检查考评。严格控制各地开展增加一线扶贫干部负担的各类检查考评，切实给基层减轻工作负担。关心爱护战斗在扶贫第一线的基层干部，制定激励政策，为他们工作生活排忧解难，保护和调动他们的工作积极性。做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。制定坚决打好精准脱贫攻坚战三年行动指导意见。研究提出持续减贫的意见。
九、推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给
实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。
（一）巩固和完善农村基本经营制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。
（二）深化农村土地制度改革。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策。
（三）深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。坚持农村集体产权制度改革正确方向，发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能。全面深化供销合作社综合改革，深入推进集体林权、水利设施产权等领域改革，做好农村综合改革、农村改革试验区等工作。
（四）完善农业支持保护制度。以提升农业质量效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，扩大“绿箱”政策的实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系。深化农产品收储制度和价格形成机制改革，加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制。通过完善拍卖机制、定向销售、包干销售等，加快消化政策性粮食库存。落实和完善对农民直接补贴制度，提高补贴效能。健全粮食主产区利益补偿机制。探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。
十、汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑
实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。
（一）大力培育新型职业农民。全面建立职业农民制度，完善配套政策体系。实施新型职业农民培育工程。支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育。创新培训机制，支持农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训。引导符合条件的新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障制度。鼓励各地开展职业农民职称评定试点。
（二）加强农村专业人才队伍建设。建立县域专业人才统筹使用制度，提高农村专业人才服务保障能力。推动人才管理职能部门简政放权，保障和落实基层用人主体自主权。推行乡村教师“县管校聘”。实施好边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划，继续实施“三支一扶”、特岗教师计划等，组织实施高校毕业生基层成长计划。支持地方高等学校、职业院校综合利用教育培训资源，灵活设置专业（方向），创新人才培养模式，为乡村振兴培养专业化人才。扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等。
（三）发挥科技人才支撑作用。全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。深入实施农业科研杰出人才计划和杰出青年农业科学家项目。健全种业等领域科研人员以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。全面实施农技推广服务特聘计划。
（四）鼓励社会各界投身乡村建设。建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业。研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职。吸引更多人才投身现代农业，培养造就新农民。加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益。发挥工会、共青团、妇联、科协、残联等群团组织的优势和力量，发挥各民主党派、工商联、无党派人士等积极作用，支持农村产业发展、生态环境保护、乡风文明建设、农村弱势群体关爱等。实施乡村振兴“巾帼行动”。加强对下乡组织和人员的管理服务，使之成为乡村振兴的建设性力量。
（五）创新乡村人才培育引进使用机制。建立自主培养与人才引进相结合，学历教育、技能培训、实践锻炼等多种方式并举的人力资源开发机制。建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。全面建立城市医生教师、科技文化人员等定期服务乡村机制。研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策。
十一、开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障 实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。
（一）确保财政投入持续增长。建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。优化财政供给结构，推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，增加地方自主统筹空间，加快建立涉农资金统筹整合长效机制。充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。切实发挥全国农业信贷担保体系作用，通过财政担保费率补助和以奖代补等，加大对新型农业经营主体支持力度。加快设立国家融资担保基金，强化担保融资增信功能，引导更多金融资源支持乡村振兴。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。稳步推进地方政府专项债券管理改革，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。
（二）拓宽资金筹集渠道。调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例。严格控制未利用地开垦，集中力量推进高标准农田建设。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。推广一事一议、以奖代补等方式，鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多参与建设管护。
（三）提高金融服务水平。坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。要强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，严格管控风险，提高金融服务乡村振兴能力和水平。抓紧出台金融服务乡村振兴的指导意见。加大中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部对乡村振兴支持力度。明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持。推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，完善村镇银行准入条件，地方法人金融机构要服务好乡村振兴。普惠金融重点要放在乡村。推动出台非存款类放贷组织条例。制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法。支持符合条件的涉农企业发行上市、新三板挂牌和融资、并购重组，深入推进农产品期货期权市场建设，稳步扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点。改进农村金融差异化监管体系，强化地方政府金融风险防范处置责任。
十二、坚持和完善党对“三农”工作的领导
实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署，各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认识，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把党管农村工作的要求落到实处。
（一）完善党的农村工作领导体制机制。各级党委和政府要坚持工业农业一起抓、城市农村一起抓，把农业农村优先发展原则体现到各个方面。健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。县委书记要下大气力抓好“三农”工作，当好乡村振兴“一线总指挥”。各部门要按照职责，加强工作指导，强化资源要素支持和制度供给，做好协同配合，形成乡村振兴工作合力。切实加强各级党委农村工作部门建设，按照《中国共产党工作机关条例（试行）》有关规定，做好党的农村工作机构设置和人员配置工作，充分发挥决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查等职能。各省（自治区、直辖市）党委和政府每年要向党中央、国务院报告推进实施乡村振兴战略进展情况。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。
（二）研究制定中国共产党农村工作条例。根据坚持党对一切工作的领导的要求和新时代“三农”工作新形势新任务新要求，研究制定中国共产党农村工作条例，把党领导农村工作的传统、要求、政策等以党内法规形式确定下来，明确加强对农村工作领导的指导思想、原则要求、工作范围和对象、主要任务、机构职责、队伍建设等，完善领导体制和工作机制，确保乡村振兴战略有效实施。
（三）加强“三农”工作队伍建设。把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，加强“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用。各级党委和政府主要领导干部要懂“三农”工作、会抓“三农”工作，分管领导要真正成为“三农”工作行家里手。制定并实施培训计划，全面提升“三农”干部队伍能力和水平。拓宽县级“三农”工作部门和乡镇干部来源渠道。把到农村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径，注重提拔使用实绩优秀的干部，形成人才向农村基层一线流动的用人导向。
（四）强化乡村振兴规划引领。制定国家乡村振兴战略规划（2018—2022年），分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化实化工作重点和政策措施，部署若干重大工程、重大计划、重大行动。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴，对具备条件的村庄，要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸；对自然历史文化资源丰富的村庄，要统筹兼顾保护与发展；对生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄，要加大力度实施生态移民搬迁。
（五）强化乡村振兴法治保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。及时修改和废止不适应的法律法规。推进粮食安全保障立法。各地可以从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。加强乡村统计工作和数据开发应用。
（六）营造乡村振兴良好氛围。凝聚全党全国全社会振兴乡村强大合力，宣传党的乡村振兴方针政策和各地丰富实践，振奋基层干部群众精神。建立乡村振兴专家决策咨询制度，组织智库加强理论研究。促进乡村振兴国际交流合作，讲好乡村振兴中国故事，为世界贡献中国智慧和中国方案。
农村发展的“活络丹”
全国两会代表委员热议乡村振兴战略
推进农业供给侧结构性改革。促进农林牧渔业和种业创新发展，加快建设现代农业产业园和特色农产品优势区，稳定和优化粮食生产。新增高标准农田8000万亩以上、高效节水灌溉面积2000万亩。培育新型经营主体，加强面向小农户的社会化服务。发展 “互联网+农业”，多渠道增加农民收入，促进农村一二三产业融合发展。
全面深化农村改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。深化粮食收储、集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革，使农业农村充满生机活力。
推动农村各项事业全面发展。改善供水、供电、信息等基础设施，新建改建农村公路20万公里。稳步开展农村人居环境整治三年行动，推进“厕所革命”。促进农村移风易俗。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。我们要坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快实现农业农村现代化。
土地问题仍是解决“三农”问题的关键。实施乡村振兴战略，农村土地制度是重要支撑，既要始终把保障农民土地权益放在首位，给农民一颗“定心丸”，又要做足做活农村土地制度改革，让土地政策成为农村发展的“活络丹”，不断增强农民的获得感、幸福感和安全感。
以高标准农田建设为供给引擎
产业兴，乡村兴。
“单打一的青纱帐、自给自足的‘热炕头’，绝不是美丽乡村的永恒名片。”王济光呼吁，既要绘好特色产业发展规划“施工图”，又要深耕农业供给侧结构性改革“试验田”，织密现代农业多元化投入“保障网”，现代农村产业体系才能做好“接二连三”。
发展现代农业产业，推进农业转型升级，实施质量兴农，促进一二三产业融合发展……做好产业文章，夯实农业生产能力是基础工程。为此，政府工作报告提出，2018年将继续推进农业供给侧结构性改革，新增高标准农田8000万亩以上。
民革中央在调研中发现，不少地方农业供给侧结构性改革仍然停留在“喊口号、戴帽子”的层面，实际工作中找不到抓手、形不成突破。对此，他们建议以“土地整治+”为供给引擎，推进我国农业转型升级。
一是实施“土地整治+高标准农田”，提升耕地产能。农村土地整治项目，必须按高标准农田建设标准实施，整治后的耕地划入永久基本农田，项目要科学合理、精准落地，避免项目建得多、产能提得少。二是精准实施“土地整治+健康土地”，筑牢食品安全根基。适时启动土地健康体检工程，依据体检结果精准实施土地修复工程，确保健康土地供给，对不健康土地精准施策。三是实施“土地整治+土地流转”，推进农业适度规模经营。积极引导农民共同参与土地整治，培育当地主导产业和优势项目，吸引各类主体参与项目区土地流转。四是实施“土地整治+空间格局”，优化农业产业结构，避免产业“同质化”、规模过大等现象。五是分区实施“土地整治+生态农艺”，推进耕地休养生息。
“新增高标准农田8000万亩以上”，这个目标让全国人大代表、湖北省天门市市长庄光明特别兴奋。天门市创新实践“高标准农田建设+新型经营主体+配套产业”模式，但近两年遭遇历史罕见汛期大灾，持续推进高标准农田建设势在必行。他建议，围绕与现代农业生产和经营方式相适应的目标，推广招投标、以奖代补、农民自建、社会投资等多种整合资金、连片建设模式，全方位推动高标准农田建设。
既给农民权益“定心丸”，又给农村发展“活络丹”
政府工作报告提出，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，给农民吃下了一颗“定心丸”。推进土地要素流转和产业化经营,是实现农业提质增效、产业兴旺的必经之路。
民革中央调研发现，当前，我国土地流转仍存在总体规模不大、发展不平衡、方式创新不够、行为不规范等问题，急需深化农村集体产权制度改革，科学有序推进承包地“三权分置”，充分发挥其“活络丹”功能，激发、壮大乡村发展新动能。
他们在提案中建议，尽快修改有关法律法规，明确规定土地承包权和经营权的属性和法律地位；加快推进农村土地确权登记颁证工作，夯实承包地“三权分置”的产权基础；完善农地金融二级市场建设，进一步推动农村土地流转。同时，要加强工商资本监管，防范规模经营风险，严格流转用途管制，构建土地经营权流转抵押的风险防范机制。
“发展农业仍然要回归到土地上，让土地的价值在流转和流动中增值产生价值。离开土地这个农业基本生产要素遑论产业兴旺。”全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，中央一号文件特别强调，要消除社会资本进入的障碍。实现乡村振兴，必须要有城市的工商资本和投资者、企业家等各类返乡人群的参与。
“农业提质增效，实际上是满足人民对美好生活需求的客观要求。”全国人大代表、湖南临武舜华鸭业公司董事长胡建文认为，要解决农业供给侧的问题，就要解决工商资本办农业的问题，要改变观念，不能“畏惧”资本下乡。
乡村振兴的发展应是各方与农民共享收益。“不能在资本的侵入下异化成围猎乡村，富了老板，忘了老乡。”全国政协委员、民建福建省委主委吴志明表示，实施乡村振兴战略，引导城市资源注入农村是必要之举，但也要防止出现新一轮剪刀差，损害农民利益。他呼吁尽快出台土地流转、承包地“三权分置”等制度细则，规范农村生产要素市场，促进城乡资源双向流动。要运用大数据优化乡村资源配置，建立网上耕地、林地等资源流转资讯平台，优化市场竞争机制，激活农村市场，缩小城乡剪刀差。
让城市与乡村“各美其美、美美与共”
实施乡村振兴战略，就是要围绕强化“人、地、钱”等要素供给，抓住关键环节，坚决破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置。另一颗被视为激活农村发展新动能的“活络丹”，就是宅基地流转。
“政府工作报告提出探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，这的确是乡村振兴的迫切需求。”全国人大代表、江苏省宜兴市西渚镇白塔村党总支书记欧阳华介绍了当地通过宅基地流转发展特色田园乡村的谋划。
“我一直在思考，要想真正将城里人吸引来，让他们留下来，最好的办法是让他们成为村里的半个主人。”欧阳华建议，适当放活农村合法闲置土地使用权，农民把闲置宅基地和农房租赁给城里人，在统一规划下，改建或新建新居，让城里人休闲度假或养老。宅基地使用权通过出租、抵押等，使农民的资产变现，用于发展具有地方特色的传统手工业、家庭作坊、区域特色农业等，更加广泛地让农户享受到农村改革红利。这样既增加了农民的收入，又带动了当地的历史文化和特色产业发展，让农民有更多的幸福感和获得感，真正成为扎根农村的新型职业农民。
全国人大代表、重庆市荣昌区委书记曹清尧建议，尽快落实宅基地“三权分置”制度，以增加农民财产性收入为核心，探索完善农民闲置宅基地和闲置农房依法利用办法，支持城市资本在土地利用总体规划引导下有序下乡，发展农村新产业新业态。
“过去推进城乡协同发展，主要依靠财政增加投入。在继续‘多予’的同时，应更多通过改革用‘放活’的办法来培育农村发展新动能，推进城乡融合发展。”全国政协委员、北京市农林科学院院长李成贵表示，要进一步解放思想，消除对农民财产权利的过多限制，推动城乡要素的流动，建立城市和乡村两个主体经济互动机制。
“多予”正在变为现实——政府工作报告中浓墨重彩的一笔是，改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。从近年各地实践看，土地要素是贫困地区最为重要的“沉睡”资源、资产和资本，土地政策对促进贫困地区发展确实发挥了举足轻重的作用。
代表委员们认为，新时代，国家有实力也有义务促进农业农村发展，保障农民权益，让农民共享国家改革发展成果，过上有尊严的生活。
“城市的发展和繁荣绝不能建立在乡村凋敝和衰败的基础上，而乡村振兴也离不开城市的带动和支持。城乡融合发展，在良性互动中唤醒农村沉睡的资源资产，创造出就业机会和经济增量，是实现全面小康和全面现代化的重要前提。”李成贵说。
城市与乡村“各美其美，美美与共”，代表委员们对乡村振兴充满信心
2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。深刻理解“三权分置”的重大意义，正确诠释“三权分置”的法理基础，加快探索“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题
三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。
“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。实行 “三权分置”，有效破解了宅基地流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户在更大范围内流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。有偿退出和有偿流转的扩大，在充分显化宅基地价值后，将倒逼宅基地有偿使用的全面实施。
“三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，在坚持和强化宅基地集体所有、保障宅基地农户资格权的基础上，适度放活宅基地使用权，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，有利于稳定市场预期，促进农村土地市场有序发展。
“三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。
正确诠释“三权分置”的法理基础
三权分置”契合现代产权理论的基本主张。土地利用是外部性问题显著的社会领域之一，在涉及人数很多、交易费用极大的情形下，主要通过设计土地用途管制制度和不动产税收制度，解决土地过度开发、公共用地保护不力等外部性问题，实现土地利用的社会利益；在涉及人数较少，交易费用可控的情形下，主要通过界定产权、产权细分并建立产权公平交易机制，促使经济活动的土地成本与土地收益直接对应，提高资源配置效率。无论承包地“三权分置”还是宅基地“三权分置”，核心思想都与现代产权理论高度契合。农村土地产权安排既要解决土地资产利用问题，增加农民土地财产性收入，更要解决土地利用外部性问题，确保土地可持续利用和农村社会稳定，以现代产权理论诠释“三权分置”无疑更加彻底、更加全面。“三权分置”是“两权分离”的继承和发展。公有土地“两权分离”的基本制度，能够容纳不同生产力水平，具有旺盛生命力和广泛适应性，目前仍然是观察、解构农村土地制度改革的指针和逻辑主线。但是，“两权分离”并未穷尽中国土地制度创新，也不可能要求这一制度解决发展中遇到的所有问题。在坚持“两权分离”思想内核和制度精髓的基础上，有序推进产权分置改革，是土地公有制框架下赋权于民的进一步深化，是市场经济发展的必然要求，也是农村社会经济发展的现实需要。
坚持实践标准做好“三权分置”与相关法律的衔接。从实践看，“三权分置”提出之前，无论是承包地还是宅基地，均存在“三权”结构及其分置事实，前者表现为农户土地承包权的转包、土地经营权的出租，后者表现为农户宅基地取得权的转让、使用权的出租或租赁。从法律衔接上看，可行的解决方案是，要么结合中国实际，将经过实践证明可行的“三权分置”做法写进《物权法》，建立中国特色的物权理论；要么维持物权理论传统，将承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”分别写进《土地承包经营法》和《土地管理法》，并通过修改《物权法》做好使用权细分。不管采用哪一个方案，都无须在中央已经明确的“三权分置”提法之外另搞一套。
加快探索宅基地“三权分置”的实现形式
落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。
保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。
适度放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，维护农村土地市场秩序，保障广大农民土地权益。四位委员提案建议全面实施土地综合整治
近日，国土资源部四位全国政协委员——国土资源部副部长曹卫星、张德霖，国家土地副总督察严之尧，部咨询研究中心主任王世元，在今年全国两会上联名提案，建议国家切实加大对土地整治和高标准农田建设投入力度，全面实施土地综合整治行动，助推乡村振兴战略落地。
提案提出，实施乡村振兴战略是党中央着眼全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出的重大决策部署。实现这一目标，必须大力推进土地综合整治，加快高标准农田建设，夯实农业生产能力基础。
党的十八大以来，我国建成高标准农田4.8亿亩，新增粮食产能约440亿公斤，其中通过土地整治建成面积占50%以上，为实现耕地数量质量生态“三位一体”保护，落实“藏粮于地”战略、助推脱贫攻坚、促进生态文明建设和城乡融合发展等方面发挥了积极作用；
同时，也为扩大退耕还林还草、耕地轮作休耕试点面积，推进重金属污染耕地修复治理提供了基础保障。一些地方立足多功能定位，探索实行区域土地综合整治，将农用地整理、建设用地整治、历史遗留矿山废弃地复垦等有机结合，涌现出“土地整治+现代农业”“土地整治+精准扶贫”“土地整治+生态治理”等一批典型经验做法，为在更大范围整体推进农村土地综合整治创造了条件。
提案指出，近年来高标准农田建设工作难度加大、成本上升，投入逐年下降，完成“十三五”高标准农田建设任务的资金筹措压力巨大：
一是中央财政投入明显下降 二是地方财政投入不足 三是社会资本投入占比不高 对此，四位委员联名建议： 建议
一是进一步加大中央财政专项资金投入。中央分成新增建设用地土地有偿使用费收入原则上应全部列入“土地整治工作专项”支出预算，减少或不统筹用于平衡其他财政预算支出。对于中央财政“土地整治工作专项”支出预算缺口，优先在一般公共预算安排中补足，保证中央财政每年投入不低于400亿元。
二是切实加强各级地方财政投入资金保障。按照“以规划定任务，以任务定资金”的原则，建议各级财政部门加快建立上下联动的资金保障体系，稳定土地整治资金投入。地方分成新增建设用地土地有偿使用费应足额用于土地整治。同时，加大一般公共预算安排，确保财政资金投入与高标准农田建设目标任务相适应。三是制定引导社会资本投入的财税金融支持政策。建议财政部门采取设立基金、财政贴息等方式，充分发挥财政资金的激励作用，撬动社会资本更多投向土地整治和高标准农田建设。政策性金融机构要畅通信贷渠道，有效保障贷款需求，优先给予优惠贷款利率，降低利用金融资金开展土地整治和高标准农田建设的贷款成本。借鉴地方先进经验，对高标准农田“建得好、保得住”的农村集体经济组织和农民给予财政资金奖励，有效调动其积极性。四是全面实施土地综合整治行动。2018年，中央一号文件要求，“建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。大力推进土地综合整治，大规模建设高标准农田，是落实这一决策部署的重要抓手。目前正在抓紧编制的国家乡村振兴战略规划（2018-2022年），应把整体推进农村土地综合整治作为重要内容，在规划中明确部署实施土地综合整治重大行动。通过在全国范围内率先支持创建一批示范区，发挥示范引领作用，加快推动高标准农田建设，提升土地整治的综合。
主持人的话
今年的中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这是中央首次在正式文件中提出宅基地“三权分置”，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡资源更充分配置、实现融合发展创造了条件。
当前，宅基地制度改革仍是我国农地制度改革中的“短板”。农村地区农宅资产闲置、农地资源浪费等现象比较严重，盘活这些“沉睡”的资源，既能赋予农民更多财产权利，又为农村发展增添了新动能。宅基地“三权分置”如何稳妥推进？如何确保农民的合法利益不受损？两会代表委员有话说。
本报记者施维高雅
宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度，承载着稳定社会、安定农民的特殊功能。承包地“三权分置”是新的历史条件下，农村土地制度改革的又一重大制度创新。继承包地之后，我国探索农村宅基地“三权分置”，必将对进一步深化宅基地改革，盘活农村土地资源要素，增加农民财产性收入起到积极的推动作用。那么，宅基地制度作为当前农村土地制度改革中最为敏感也最为复杂的领域，改革将如何推进？如何保障农民的利益？要注意哪些基本原则？在今年全国两会上，许多代表委员就此提出了意见和建议。宅基地现状：违法用地、无序建房与闲置并存 宅基地一般是指集体所有的、福利分配给农户盖房使用的建设用地。改革开放以后，国家开始加强宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、两权分离；主体特定、福利分配；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押”为主要特征的宅基地管理制度。
经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中出现了一些问题。
“首先是闲置浪费现象严重。”全国人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省农科院副院长赵皖平指出，当前农村“建新不拆旧”现象大量存在，违法用地与大量农村宅基地半闲置或闲置浪费现象并存。虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。
“另外，随着农村经济快速发展，广大农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村出现了‘建房热’，其中存在占用基本农田建房、一户多宅和超面积建房等现象，追着公路建房、追着‘风水’建房等无序建房问题仍比较突出。”全国政协委员、湖北省武汉市政协副主席梁鸣告诉记者。
之所以出现这些问题，梁鸣认为，一是宅基地的管理制度不完备。在现行的宅基地管理制度下，虽减轻了农民负担，促进了农村繁荣稳定。但随着时代的发展，出现了农民进城务工不能迁户、城市居民到农村租房养老等新情况，“有钱多建、没钱少建”等现象比较普遍。农民进城购买商品房后，原宅基地大量闲置，“老人守房”现象普遍存在。对这些新情况、新问题，我们尚缺乏针对性的管理制度。
二是政府对村庄农宅的建设缺乏有效指导。住房和城乡建设部2013年出台《村庄整治规划编制办法》，但没有对村庄新建住宅必须进行前期规划作硬性规定。国土资源部2017年下发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，目前尚处于起步探索阶段，宅基地办证等工作尚未展开。农村基层组织对宅基地登记确权工作缺乏热情，地方政府难以拿出有效的配套政策与激励措施。
此外，赵皖平也指出，基层管理力量薄弱，很难对辖区内的国土资源实施有效监管；现行的宅基地审批和民宅建设审批手续繁杂，难操作；违法用地问题处理一罚了之、以罚代拆的现象时有发生；对农民非法占用土地建住宅必须予以拆除的规定，执行起来很难等，都是造成现在农村宅基地管理难题的重要因素。既要规范管理，也要严格执法 如何监管：
“农村宅基地管理是关系到农民切身利益、农村社会稳定和新农村建设的大事。因此，统筹管理好农村宅基地，对于改善农民生活、促进农村经济发展具有十分重要的意义。”赵皖平说。
梁鸣认为，推进宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法规修订工作。要综合考虑城镇化进程不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，修订《土地管理法》《村民委员会自治法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，切实加强对农村宅基地的管理。
其次，要加快明晰宅基地权属。梁鸣提出，建议结合第三轮土地普查，实施宅基地普查，摸清用地底数和农民现有宅基地状况，做好使用权登记、发证工作，建立数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范。
另外，要推进村庄宅基地规划编制工作。梁鸣建议，加强对新农村规划编制的指导，由县级国土部门对辖区内各村庄的宅基地用地规模、布局、标准和发展进行合理规划，并对规划情况进行公示。严格规划执行力度，在规划未出台和建房审批手续未完成前，暂停新建、重建、改建和扩建住宅工作。
“还要注重对农民的宣传教育，并加强管理队伍建设，强化宅基地监管。”赵皖平建议，有关管理部门要面向农村干部、村民，多种渠道、多种形式地进行土地法律法规政策培训，加大宣传力度，做到家喻户晓。同时，加强管理队伍建设，充实专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，提高执法水平，杜绝“以罚代法”“以罚代批”行为的发生。土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。建立健全各项用地审批制度，实行跟踪管理，加强监督。怎么利用：坚守底线，不越红线，盘活资源
“去年的中央经济工作会议、中央农村工作会议，还有今年的一号文件都提出城乡融合发展，就是要改变农村有资源、缺要素的现状，盘活农村各种闲置的资源、土地。”全国政协委员、北京市农林科学院院长李成贵说，农村闲置资源中很大一块是宅基地，这是一种巨大的浪费。
随着乡村振兴战略的实施和农村改革的不断深入，农村的资产规模已经不小，农民手头的资产不断增值。全国人大代表、浙江省台州市路桥区方林村党委书记方中华给记者提供了一组数据：以台州为例，2017年台州村集体资产总额达到413.7亿元，农民家庭固定资产规模总额预计超万亿元以上（不包括土地经营权收益）。但是，农村产权还未全面激活，农村的资产还都处于“沉睡”状态，难以转变为农民实实在在的收入。
据了解，自2015年以来，国家安排33个县作为农村土地制度改革试点，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中华建议，应加快试点，进一步拓宽试点范围和领域，将各地试点的成功经验上升为制度推广落地。还要实现“权跟人走”，农村的土地承包经营权、农村集体产权、农民房屋和宅基地使用权等，要跟着农民走，在保障农民基本生活的前提下，创设和推广更多的农民财产权利抵押贷款方式和经营权流转方式，真正让“权跟人走”成为现实。
“可以结合发展乡村旅游，盘活闲置宅基地。”赵皖平建议，鼓励农民将宅基地退还给农村集体经济组织，通过盘活利用空闲宅基地，促进乡村旅游发展，增加农民收入。支持农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户合理利用空闲宅基地，兴办采摘园、农家乐、民宿、乡村酒店、农村电商服务网点等，配套开发“山水人家”“欢乐粮田”等形式多样的乡村旅游产品，打造具有特色的乡村旅游目的地和乡村旅游品牌，延伸消费链、产业链、价值链，为拥有闲置宅基地的农户合理增收。
全国人大代表、浙江省绍兴市柯桥区漓渚镇棠棣村党总支书记刘建明建议，要探索农房“三权分置”。合理划分农房所占土地、地上建筑物产权、农房经营收益权益归属界限，并正确处理好农村土地集体所有、地上建筑农户个人所有、经营收益经营者所有三者之间的关系，探索农村集体组织以出租、合作、合资等方式，引入工商资本，盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。
李成贵提出，在一些城市近郊区位比较好的地方，有些农民把闲置的住房集中起来成立住房合作社，与企业合作开发搞乡村旅游、农村养老等项目。在偏远一点的地区，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型农村社区建设结合起来。“现在有些村庄没有什么人了，而且以后‘空心化’情况可能会更严重，应该将这些地区的村庄合并起来，推进新型社区建设。多出来的宅基地进行复垦，腾出用地指标。现在这方面有很大的政策突破，指标可以跨省交易。这样贫困地区整理出来的宅基地就可以通过市场化渠道实现更好的配置。”
李成贵提醒说：“中央明确指出，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这是红线，坚决不能碰。
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