公共治理涵义 意义及中国化（推荐）由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国式管理的基本概念”。
收稿日期: 200712 作者简介:董小平(19790
2文献标识码:A
文章编号: 16710089-02
一、公共治理的涵义及特征
上世纪90年代以来,治理无疑成为学术界最热 门的理论之一。不同研究领域的学者不断赋予治理 以新的内涵。综合各种观点,我们认为:治理涉及到 不同的主体,包括个人和机构,私人部门和公共部门, 而且不一定是政府;治理需要运用公共权威或政治权 威,这种权威不必是正式制度授权,却能有效发挥作 用;治理需要建立一系列的制度、过程、机制、方法及 惯例来保证公共权威的实现,可以是正式的和非正式 的安排;治理的对象是公共事务;治理承认多元利益, 提倡不同利益相关者的参与合作,相互协调。在公共行政领域中,治理体现为公共治理。公共 治理是指政府及其他组织组成自组织网络,共同参与 公共事务管理,谋求公共利益的最大化,并共同承担 责任的治理形式。公共治理不同于政府治理。治理 理论的发展有两条线索:一是国际组织对发展中国家 援助中体现出的公共事务的治理困境;二是上世纪70 年代以来西方发达国家的政府治理变革。公共治理 的意义显然远远超出政府治道变革的范围,“在尝试 理解‘公共’一词的时候,人们想当然地认为,政府与 公共是同一个概念。实际上我们知道,这两者不仅不 是一回事,而且还有本质的区别”[ 1 ] ,公共事务的治理 所牵涉的已不再是传统的政府事务的领域了,需要更 多社会主体的共同参与。作为新的行政学范式,公共 治理具有鲜明的特征:首先,公共治理以承认公共领 域及公共事务的存在为前提,汉娜.阿伦特和哈贝马 斯都证明了这一领域的存在,这一公共领域是大于传 统的政府存在领域的;其次,公共治理中政府并不是 惟一权力中心,各种机构只要得到公众的认可,就可 以成为社会权力的中心[ 2 ];再次,不再坚持国家对公 共事务治理的专属权,强调国家和社会组织的相互依 存和互动;第四,公共治理强调管理对象的参与,希望 通过一系列的制度、机制、方法等形成一个自组织网 络;第五,公共治理也有可能失败。“以治理取代市场 和等级统治是会失败的”[ 3 ] ,治理参与主体都是治理 失败的责任主体,作为元治理主体的政府应该承担主 要责任。
公共治理勾勒出了这样的图景:在公共事务的治 理过程中,公共部门、私营部门和第三部门共同合作, 共同参与到政府为元治理主体的自组织网络中,相互 依赖和相互交换各自资源,共同提供公共产品和公共 服务,并共同承担相应的责任。与传统行政学所描绘 的政府的孤独的舞蹈相比,公共治理无疑将引起公共 行政学的深刻变革。
二、公共治理对公共行政学的意义
作为有用的工具,公共治理给行政学带来巨大变 革,这种变革不仅是理论上的,而且是实践上的。它 标志着公共行政学二元模式的变革,将行政民主方式 推向深化,并打造了全新的政府形象,使官僚制空间 被压缩。其一,公共治理意味着二元模式的变革。长期以 来,公共行政的思维仅限于二元性的,如统治与被统 治,管理与被管理,政府与市场等。公共治理使二元 模式不断解构,人们更多地寻求参与合作与多赢,二 元主体被多元主体所取代,对立对抗发展为平等合 作。传统公共行政中,“公地悲剧”表明了任何时候只 要许多个人共同使用一种稀缺资源,便会发生环境的 退化;“囚徒困境”揭示了二元博弈下的困境;“集体
中共郑州市委党校学报2007年第2期(总第86期)
Journal of the Party School of CPC ZhengzhouMunicipal Committee No.2, 2007(Sum, 86)
探索与争鸣 行动的逻辑”揭示了个人如果不被排斥在集体物品收 益之外便会自愿促进该物品供给。这些模式都包含 着这样的困境:任何时候只要一个人不被排斥在分享 由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同利 益做出贡献,只会选择作一个搭便车者[ 4 ]。其包含的 内在逻辑是自我和他人之间的对立与对抗。而公共 治理将视野置于二元零和博弈之外,强调多元化主体 在规则约束下的平等多赢的自组织,完成公共事物的 治理。社会资本的存量对这种治理的完成起重大作 用,“当人们在这样的环境中居住了相当长时间,有了 共同的行为准则和互惠的处事模式,他们就拥有了为 解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的 社会资本”[ 5 ]。
其二,公共治理标志着政府角色的重大转变。长 期以来,围绕着政府的强与弱、大与小、宽与窄争论不 休。自由资本主义时期,亚当.斯密的古典经济学提 倡一种“最小政府”“守夜人政府”而培育自由市场机 制,持着“政府要好,管理要少”的信条;20 世纪30年 代经济危机使“无形的手”走向“市场失灵”,凯恩斯 主义强调“强政府、弱市场”,主张国家全面干预社会 生活,政府迅速膨胀;20 世纪70 年代,涨滞使万能的 政府走向“政府失败”。困境之中,改革沿两条路径进 行,一条是以撒切尔为首的市场化政府治道变革,另 一条是公共事物治理的公共事物的治道变革。这两 种治道变革的汇合使得政府绝对权威受到后现代的 解构。在国际层面上,国家让渡出一部分主权,形成 国际权威和国际秩序,应付国际社会所共同面临的问 题;国内层面上,公共治理超越了对国家权力在宪政 层面的制约,提出多权力中心,重视非正式的权威,这 样反而增强了政府的合法性。“如果我们在更广泛的 意义上看待公共行政,把公共行政视为政府机构、非 营利组织和公民为了改善公共利益而相互作用的过 程,那么,这便增大了这样一种可能性,即人们有可能 出于其他方面的野心而不是出于政治野心从事公共 行政”[ 6 ]。
其三,公共治理行政民主向直接民主转变。从
“小国寡民”的古希腊直接民主到委托———代理的代 议制民主,民主似乎走入了一种困境。古希腊“大树 下的民主”适用于万人左右的城邦,它建立在无偿占 有奴隶、妇女和战俘劳动的基础上;代议制民主是“现 时代的重大发现”,“理想上最好的政府形式”,“使得 民主从城邦市镇扩展到更大规模的共同体成为可 能”[ 7 ]。代议制民主突破了规模限制和直接民主的盲 动和狂热,但也容易导致精英政治而使民主成为“内部 人控制”的游戏,导致政府合法性的流失。政府规模和 民主方式的选择似乎成为不可并存的逻辑困境,在公 共行政领域表现为行政的冷漠的非人性的中立。公共 治理理论的产生,突破了民主的两难困境:权力主体的 多元化,提高了市民社会的自主性,使公民摆脱对政治 游戏及公共事务的冷漠感,聚集于与自己休戚相关的 事务上,这是古典民主理想和自治精神的复归。其四,官僚制空间被压缩。官僚制是韦伯-威尔 逊体系的核心,具有“准确性、迅捷性、明确性、连续 性、严肃性、统一性、对文书的精通、严密的服从关系、减少摩擦、节约费用”[ 8 ]的特征。在理想状态下,官僚 制具有最高效率的组织形态。然而官僚制的自我膨 胀趋势使原有效率丧失,刚性无法适应变化多端的环 境,技术垄断性与民主参与背道而驰。二战以后,官 僚制成为学者们所诟詈的一个中心,成为学者们眼中 老态龙钟的垂死老人和“好莱坞影片中最坏的恶棍”。但一种理论学说在潜力未完全挖掘之前,是不会退出 历史舞台的。公共治理理论并非完全脱离官僚制,官 僚制经过精心设计的高效及官僚制所要求的文职官 员的责任感、忠诚等对于治理环境下的政府机构及公 民社会组织是必不可少的。公共治理通过多元权力 中心,抑制官僚制自我膨胀;通过自组织网络来适应 环境的变化;通过鼓励参与来体现现代的民主精神。因此公共治理将肯定是对官僚制的取代范式之一,官 僚制不会再像盛行时代般招摇过市,而是内嵌于组织 内部的运作机制,它的光环也必然被治理的相互合作 的高度参与的自组织网络所掩盖。
三、公共治理的中国化
理论之花总是植根于一定的土壤。公共治理是 基于西方发达国家数百年积淀的现代性基础之上的, 它表现为政治体系的世俗化,市民社会的发展和成 熟,市场机制的发育和完善,民主自由平等观念深入 人心等等。中国正处于现代化变革之中,尚未取得现 代性,具体表现在:从政治系统看,理性权威还没有主 导整个政治领域,政治行政的两分至今仍被党政分 开、政企分开问题所困扰;从市场系统看,市场体制只 有十几年时间,完善的市场运作机制尚未建立起来;从社会系统看,中国一直以来有一种“重政府,轻民 间”的传统,公民社会一直处于从属地位,未能形成一 支有能力独立参与社会管理的力量。西方的公共治 理是自然成熟的过程,而中国的公共治理是内外变革 的“催生儿”。官僚制内核的缺失、市场体系的不完 备、自主治理传统的空白,使处于现代化进程中的中 国公共治理实践举步维艰。一方面,全球化和市场化 的压力迫使我们不能对方兴未艾的公共治理浪潮无 动于衷,坐视不理;另一方面,也要认识到公共治理的 实践在中国是一个“摸着石头过河”的长期过程。中国目前还是政府主导型的社会,过分强调参与 与合作的平等治理机制,容易使不成熟的官僚制的弱 点暴露在公民面前,从而削弱政府的合法性基础,在 相当长的一段时期内,我们不仅不能将政府权力责任 分散化,而且是要加强政府的中心地位,集中更多的 政府资源来培育公民社会和完善市场机制,缩短进入 社会自主治理状态的时间,实现向公(下转第93页)90 董小平:公共治理涵义、意义及中国化探索与争鸣 即组织成员。因此,要提升政府能力,我国政府必须 视人才为最大财富和最高价值,实行以能力为本的人 才开发和管理战略,把“能本管理”理念视为支撑政府 组织运作和发展的核心文化精神。在该理念的指导 下,政府应建立一种能者上庸者下的惩恶扬善机制与 能绩回报机制的激励制度,在用工制度、用人制度、分 配制度的设计上都做到以能力为本位,从而形成一整 套关于干部人事的管理操作体系,实现干部人事制度 创新。
总之,善治理论的出现,使我们从政府、市场、企 业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题,它 的现实积极性给当前我国政府的改革提供了选择与 参考。这要求政府在善治和宪政的框架下积极培育 公民自主治理能力、重新定位自己的角色与地位,优 化自身的能力结构,从而真正实现政府与公民、市场、社会的合理、良性互动。参考文献
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其一, 继续政府治道变革, 将市场机制引入到 政府部门。长期以来, 中国的行政体系并没有取得 韦伯所引以为傲的高效率, 其主要原因是政府充当 了“划桨”而不是“掌舵”的角色, 而现代政府追 求的是有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、信息公开政府, 通过在政府中引入市场竞争机制, 打破垄断, 从而有利于形成有效的公共产品和公共 服务供给机制。其二, 培育独立的公民社会, 逐步有计划地放 权。公民社会是政府权力转移的承担行使主体,培育 自主的公民社会将是公共治理实施的一个关键环节。西方意义上的公民社会具有“非官方性、非营利性、相 对独立性、自愿性”[ 9 ]等特点,以此标准衡量,我国的 公民社会具有过渡性,政府对公民社会管制较严,带 有半政治性的色彩。政府应逐步放松对公民社会的 管制,培养公民社会的自主意识和独立性,将权力逐 步向公民社会转移。
其三, 完善市场机制。在治理模式下,市场仍要 对资源配置起到基础性作用,政府及公民社会的内部 运作都离不开市场机制。目前我国的市场机制很不 完善,主要体现在市场独立主体资格受到干扰,要素 市场不完备,信息不畅通,城乡不发展协调等。这样 的市场机制并不能适应治理环境下政府、公民社会及 企业有效资源配置的要求。必须继续完善市场机制, 为治理模式提供高效的资源配置载体。其四, 建立社会自组织网络。自组织“涉及分化 了的组织序列和功能系统的协调,而每个序列或系统 都有自己的复杂的运行逻辑,以至于不可能从系统以 外对其发展进行有效的控制”[ 10 ]。自组织治理模式 是一种信息充分传播、社会各方面高度自组织的网 络。目前中国的基础建设还相当的落后,特别是地区 之间的差距更是明显,很多地区还处于很封闭的状态 之中,社会自组织程度很低。近年来,中国加速了信 息网络的发展,为公民提供了加速自组织的载体,村 民自治及社区自治,民间团体的逐步兴起都是有益尝 试,应加快这一进程。
其五, 培育以独立自主、诚信、责任感为基础 的社会价值认知体系。西方文化中多“自由精神、平等观念、责任意识、积极参与意识、宽容精神、互利互惠的精神”[ 11 ];而中国文化中的臣民意识、等级观念、血缘人伦、零和博弈的思维模式、平均 主义的倾向等使社会主体缺乏公共治理的人文底蕴。文化是一个社会潜规则, 对社会的影响是持久而顽 固的。培育公民社会独立自主精神、诚信、责任感 是一个长期复杂的过程, 这也折射出公共治理之路 的长期性和复杂性。参考文献
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