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1994年美国洛杉矶大地震
案例分析
一、案例背景
1994年1月17日凌晨4时31分(北京时间17日20时31分),，在洛杉矶市西北35公里处(北纬34°13′,西经118°32′)发生里氏6.6级地震，震中位于市中心西北200多公里的圣费尔南多谷的北岭地区。发生地震时大多数人还处于沉睡之中，还没有来得及反应，灾难就降临了。在持续30秒的震撼中，大约有11000多间房屋倒塌，震中30公里范围内高速公路、高层建筑毁坏或倒塌，煤气、自来水管爆裂，电讯中断，火灾四起，直接和间接的造成62人死亡,9000多人受伤,25000人无家可归，财产损失300多亿美元。
二、原因剖析
这次的公共危机属于自然灾害，所谓自然灾害，是地球表面的孕灾环境、致灾因子和承灾综合作用的产物，是在一定的自然环境背景下产出的、超出人类控制和承受能力、危害人类生命、财产、社会秩序的自然事件，波及的范围也十分广泛，这次危机具有突发性，加上在凌晨时候，地震又很强的冲击力和破坏力，造成的损失不可估计。
洛杉矶地区位于美国西海岸，洛杉矶属于人口密集而且是全球经济发达的地区，正好处于全球最大的地震带--环太平洋地震带范围内，是一个地震高发地区。后经科技人员勘测，在地下两万米左右的深处有一条活动断层，专家们认为，这是造成本次地震的罪魁祸首。本次地震号称该地区历史上有数的大地震，但仅死亡62人。其死亡人数之少，主要归功于洛杉矶地区建筑物具备了良好的防震功能。当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，大在降低了伤亡人数。但从另一方面分析，本次地受伤亡人数虽然很少，但经济损失高达300亿美元。这是因
为洛杉矶地区是全美第二大城市带，经济密度相当高，灾害的放大效应非常明显，形成了低人口死亡率、高经济损失率的灾情特征。
尽管这次是少有的大地震，不过仅仅死亡才62人，由于公共危机管理中的公共危机的再发生预防，指在以前发生过类似的危机，针对其发生原因采取相应的预防措施，消除其再度发生的前提条件，以此来防范。如，1989年8月美国旧金山发生的大地震，美国的危机预防，在洛杉矶的大地震之前，曾进行过一次大规模的地震救灾演习，加上当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，才能大大减少伤亡和损失。日本作为地震多发带而经常进行预防演习，一般情况下的地震对日本的生活影响不大。
三、善后工作：
（一）领导重视，快速反应，立即启动应急预案
接到灾情报告后，四川省、阿坝州、小金县以及江西省各级领导高度重视。四川省委书记刘奇葆、省长蒋巨峰，江西省委书记苏荣、省长吴新雄分别就抢险救援工作做出重要指示。四川省副省长魏宏、钟勉、王宁，阿坝州委书记侍俊、州长吴泽刚等领导也分别做出重要批示，对抢险救援工作做出具体安排，要求组织最强力量，全力搜寻失踪人员。四川省委、省政府当天派出由省政府齐国生副秘书长率队，省应急、国土、交通、文化、防汛、对口支援办公室等部门组成的工作组前往事发现场指导抢险救援工作。江西省也迅即派出由省建设厅厅长陈俊卿率队的工作组直抵事发地指导救援工作。
7月17日凌晨6时30分左右，阿坝州委、州人民政府接到小金县的灾情报告后，立即启动州自然灾害救助应急预案，20分钟后即派出由州政府副秘书长许继平率队的首批工作组前往小金县协助工作。同时，要求正在小金县处理“7·15”抚边乡洪灾的阿坝州政府工作组立即赶到现场，汇同小金县开展抢险救援任务。随着灾情的进一步明晰，阿坝州委、州政府随即又派出由州委常委、常务副州长白理成、副州长杨长清率队，州应急、交通、国土、民政、安监、防汛等部门组成的州委、州政府工作组连夜赶赴事发现场，配合省委、省政府工作组指导现场搜救工作。
小金县委、县政府接到灾情报告后，第一时间启动应急预案，成立了“7·17”美汗路泥石流自然灾害抢险救援领导小组，下设人员搜救、善后处理、对外宣传、接待、信息联络、医疗救护、后勤保障7个工作组，在县长泽仁达瓦带领下赶赴事发现场，全力开展抢险救援工作。
当地群众正全力搜救失踪援建人员
（二）科学抢险，以人为本，全力搜寻失踪人员
由于通往事发现场的道路被泥石流冲毁，为保障抢险救援工作有力有序展开，四川省、阿坝州、小金县联合现场工作组（以下简利称现场工作组）首先调集装载机2台、挖掘机2台，克服洪水尚未消退、水流湍急等困难，全力施工，于接到灾情报告3小时后抢通便道，18日基本恢复正常通行，为抢险救援工作奠定了基础。
灾情发生后，小金县迅速组织2000余名公安干警、武警官兵、民兵和汗牛乡、窝底乡、潘安乡群众，第一时间沿着发生泥石流的河谷，全力搜寻失踪的江西籍援建施工人员。
为整合救援力量，提高搜寻效率，现场工作组确定了“沿河拉网巡查、重点地段清理、关键部位监测”的科学搜救策略，一是以当地群众为主，武警和公安干警为辅，成立4个搜寻分队，将30余公里长的事发河谷分为3段，每日展开拉网式巡查搜救；二是调集4台挖掘机，对事发点堆积形成的雍塞体进行挖掘清理，同时以公安、武警和民兵为主，对事发点以下数公里河段进行重点清理；三是在河谷拐弯、小水电大坝等6个关键部位设置观察哨，开展不间断监测。考虑到失踪人员有可能被泥石流冲入下游的大渡河，在四川省工作组的协调下，阿坝州政府还函告甘孜州、雅安市以及国电大渡河公司，请求协助开展失踪人员搜寻工作，并专门派出工作组前往两地开展搜寻工作。
7月17日至7月23日，搜寻工作始终坚持以人为本，做到“人员不减、范围不减、力度不减、信心不减”，累计投入机具30余台次、车辆100余台次、人力8000余人次，克服泥石流灾害特殊性和汗牛地区独特地质条件等不利因素，分别于18日、19日、20日和22日搜寻到失踪者遗体4具。遇难者遗体发现后，均立即转运成都殡仪馆妥善安放，全力做好善后工作，最大程度地保留了遇难者的尊严。
（三）紧急疏散、安全转移、确保群众生命财产安全
灾情发生后，现场工作组立即安排当地乡党委政府深入村、组、户，对受灾群众和施工人员进行紧急疏散和安全转移。一是将江西援建小金“美汗路”C标段劫后余生的28名施工人员妥善安置到附近安全区域的农户家中，将100余名“美汗路”其他标段的江西籍民工紧急疏散到安全区域；二是采取亲友寄宿、邻里互助或集中安置的方式，将受洪水威胁的13户农户全部转移安全地带；三是落实专人值班，实行24小时监测，加强对各地质灾害隐患点的监控力度，做到灾情早发现、早预警、早处置，确保人民群众的生命和财产安全。
（四）生活救助、心理抚慰、全方位帮助受灾群众
抢险救援期间，现场工作组多次深入事发现场，看望慰问江西援建人员和当地受灾群众，给他们带去了大量的米、面、肉、油、蔬菜等生活物资，确保了受灾群众的基本生活。
汗牛乡、窝底乡、潘安乡当地群众在自身也遭受重大损失的情况下，怀着一颗感恩的心，无私地帮助江西援建人员渡过难关。他们不仅热情接纳“美汗路”C标段28名施工人员到家中居住，负责他们的饮食起居，同时还自发的蒸馒头、做饮食慰问其他标段的施工人员。当地群众朴实的感情赢得了援建方的尊重和感激。
7月20日，由四川省卫生厅应急办、华西医学院一行3人组成的心理抚慰专家组，深
入到“美汗路”C标段，对受灾施工人员进行心理安抚和心理咨询，缓解他们对泥石流自然灾害的恐惧心理和紧张情绪。
（五）排查隐患、突出整改、防范类似灾害发生
灾情发生后，阿坝州委、州政府迅速做出安排部署，各县紧急行动，立即组织应急、安监、国土资源、水利、交通、规划建设等部门，对辖区内的建筑施工、道路交通、水电开发等各类灾害隐患点开展排查整治，尤其加强了面向对口援建单位的指导和服务。一是进一步密切沟通联系机制，及时将灾害预警信息传递到援建方；二是加强向援建方普及符合山区特点的灾害防御知识，增强援建人员的避险能力；三是对临山、临河以及存在隐患的施工工棚、建材、机械、砂石等进行了安全转移，确保人员安全、工程安全。
警民携手搜救失踪援建人员
三、取得的经验与启示
（一）灾前有备、临灾不乱是前提
受自然条件影响，阿坝州灾种多、灾害频、灾情重，各级党委、政府历来高度重视自然灾害防御工作，牢固树立抗大灾、抢大险的思想意识，一直绷紧着抢险救灾这根弦。近年来，州、县不断制定完善了各类突发事件的应急预案，理顺了工作体制，健全了工作机制，切实贯彻落实安全生产和应急管理“一岗双责”。经历“5·12”汶川特大地震，也为抢险救援积累了丰富的经验。因此，灾害发生后，州、县政府和各级职能部门甚至基层乡镇都清楚该做什么，该怎样做，才能在灾害来临做到各司其职、各负其责、协调有力、运转高效，为有效开展抢险救援提供了前提保证。
（二）领导重视、科学决策是关键
“7·17”泥石流自然灾害发生后，四川省、阿坝州、小金县主要领导高度重视，各级工作组一直驻扎在事发现场指挥抢险救援工作，最大程度的确保了领导到位、组织到位。根据灾情实况，抢险救援工作不蛮干、不乱干，而是科学部署，采取最有效的措施进行搜寻和救援，成为取得抗灾抢险突出成绩的关键。
（三）基层得力、干群同心是基础
“7·17”泥石流灾害发生后，当地乡镇不等不靠，立即组织干部群众开展有序的先期处置，为抢险救援工作赢得了时间、打好了基础。整个抗灾过程中，当地群众自发主动、积极参与，干部职工吃若耐劳、冲锋在前，通过干部群众不辞辛苦、不计得失的同心抗灾、齐心救人，将灾害损失降低到了最低限度。
（四）预警准确、信息畅通是补充
进入主汛期后，按照阿坝州政府的安排，阿坝州气象局、阿坝州国土资源局切实加强气象、地质等自然灾害的监测、预报和预警工作，2009年7月中旬连续发布多期重要天气警报和地质灾害预警信息，对引发此次泥石流灾害的强降雨过程作出了准确预测和预报。预警
信息一旦发布，阿坝州政府立即通过“中国阿坝州”门户网站和手机短信等方式进行公布，扩大了预警范围和预警速度。根据预警信息，全州共转移受灾害威胁群众12312人，临时搬迁32户184人。
阿坝州、县各级政府和部门严格按照突发事件信息报送有关规定，畅通信息渠道，及时报送相关情况。在该轮强降雨过程中，阿坝州向四川省共报送报告、信息15期，向辖区各县下发紧急通知和应急快报5份；各县、各部门向阿坝州报告信息、专报55期，有力地保障了抗灾救灾工作的顺利开展。
（五）应急值守、快速反应是保证
阿坝州、县各级政府和部门全部建立健全了值班制度，有效整合了值守应急和政府总值班室职能职责及工作力量，确保24小时有人在岗、电话随时有人接听、信息随时有人处理，保证了突发事件发生后，能够立即发挥信息汇总、综合协调和运转中枢的职能作用，为快速反应，高效应对突发事件提供保证。
四、存在的问题与不足
（一）预警信息覆盖不广、触角不深
虽然在该次泥石流灾害发生前，阿坝州政府已将气象局和国土资源局的有关预警信息通知到相关县和部门，也通过“中国阿坝州”门户网站和手机短信等形式进行了发布，但预警信息覆盖的范围不够广，触角延伸的深度不够长现象仍然十分突出。加之预警信息发布后的有效准备时间较短，而地处偏避的基层单位、干部群众由于获取预警信息的渠道少、方式单一，因此难以及时收到预警信息，从而失去紧急避险和抗灾救灾的主动性。
下一步，应该针对基层特殊情况，在加强预警信息的有效送达上下功夫，通过建设一支专兼职应急工作队伍，建立完善一个预警信息发布联络方式数据库，拓展一批以政府通知、网络公告、短信传递为主，卫星电话、电台、对讲等应急通讯为辅的的预警信息发布方式，让预警信息直抵乡、村、组、户、人，真正发挥预警作用。
（二）避灾知识宣传不足、方式单一
过去，防灾减灾知识宣传主要依托宣传日、纪念日、科技三下乡等特定时间和特定方式开展，接受群众少、内容更新慢，宣传的频次、深度和效果都不能适应现实需要，迫切需要我们创新宣传手段，拓展宣传方式。下一步，应该充分利用网络媒介、电视广播、报刊杂志等平台，特别是运用网络的优势，不受地域、时间限制地开展宣传工作，使宣传的时效性、广泛性、生动性得到质的提升。同时，还要特别加强学校的防灾减灾安全教育工作，将各类安全知识教育纳入学校教学计划，达到“教育一个学生、带动一个家庭、辐射整个社会”的效果。
最近两年，阿坝州正处于汶川特大地震灾后恢复重建的关键时期，对口援建项目又大多分散位于高原山区、洪涝灾害易发区和地质灾害隐患点，这就迫切需要及时向外地援建人员宣传当地自然灾害发生的概况和特点，向他们普及适合当地特点的防御和避险知识，提高援建方的安全意识和能力。
（三）应急保障能力不强、手段单一
小金县汗牛乡“7·17”泥石流自然灾害发生后，由于泥石流阻塞，导致当地的小水电不能正常工作而断电，停电又导致当地通讯中断，加之部分道路被毁，造成灾情间隔了约4小时才上报到县，一定程度上延误了抢险救援工作，暴露了在地处偏远的基层乡镇，电力、通讯、交通等方面的应急保障能力不强，可依托的资源和手段单一。目前，通过灾后重建，大部分地区的道路交通设施将得到明显改善，防灾避灾能力有较大提升。下一步的重点应放在应急通讯及其保障系统的建设上，必须建立一套不依赖当前通讯网络工作，有独立供电系统的应急通讯灾备系统，实现紧急状态下的应急通讯保障。
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