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民事行政抗诉案件中存在的问题及对策
一、民事行政抗诉概述
现行的民事行政案件的抗诉机制是根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定而来的，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”第一百八十五条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：㈠原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；㈡原判决、裁定适用法律确有错误的；㈢人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；㈣审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第一百六十八条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院以“高检会【1990】15号”发布了《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督工作的通知》确定了广东、湖北等六个省市作为试点单位，进行民事、经济、行政诉讼法律监督试点，但是试点中的做法与现在抗诉案件的做法差别较大，其监督不仅包括对生效案件的监督，而且包括诉讼过程的监督。1991年8月19日最高人民法院“法（行）函字【1991】91号”《关于人民检察院对行政诉讼进行法律监督具体程序问题（给广东省高院）的复函》指出，根据《行政诉讼法》第64条、《人民检察院组织法》第18条的规定，参照民事诉讼法第186条和第188条的规定，对检察院按照审判监督程序提出抗诉的行政案件，法院应当再审。再审开庭时，应当通知检察院派员出席法庭，并将裁判结果告知检察院。至此，民事行政抗诉案件结束了试点阶段，开始了正式的实施阶段。同时，民事诉讼法正式实施也为检察机关开展民事审判的法律监督提供了法律依据，从此检察院抗诉工作蓬勃开展，抗诉案件数量迅速增加。客观地说，近年来检察机关通过办理大量的民事、行政抗诉案件，较好地发挥了对民事行政案件的法律监督职能，对维护司法公正、救济当事人的权利，维护社会主义市场经济起到了积极的作用。但是，抗诉案件的再审改判和撤销原判决的情况却逐年下降，这在一定程度上反映了检察机关追求抗诉数量，忽视抗诉效果的倾向。不可否认，民事行政案件抗诉中也存在着许多问题和不足，也存在许多急待改善和完善的地方，二、当前民事行抗诉案件中存在的问题
㈠抗诉范围的过宽性
对所有生效的民事、行政案件的判决、裁定，检察机关都可以提出抗诉。而不管此裁判文书生效时间之长短，执行完毕之与否，案件类型之所属。这即民行抗诉对象时间上的无限性、对象上的不受限制性。其弊端主要有以下两点：
近年来，在抗诉案件数量不断增多的情况下，人民法院在受理和审理民事、行政抗诉案件中也面临一些困惑和亟待解决的问题。
1、抗诉时间上的无限性。使一些法院裁判定纷止争的功能大打折扣。现实中，这些案件占的比例较大，由于时间久远，给再审带来较大难度。
2、抗诉对象上的广泛性。民事案件双方当事人地位平等，享有同等的诉讼权利和诉讼义务。检察机关在进入抗诉程序后，其往往支持一方进行再审，因此，在抗诉的过程中，检察机关的实际地位往往失去中立，而是支持一方进行诉讼。相对于一方当事人而言，其强大的收集证据、举证能力，往往使双方当事人之间相对平等的诉讼权利义务关系失去平衡，对方当事人往往因此而处于不利的诉讼地位。因为检察机关的参与取证、举证，非一般的当事人所能为之。对方当事人如果要对此证据反驳的话，也要花费大量的时间、精力和费用，这些时间、金钱对抗诉的检察机关来说，可能是微不足道的，但对于当事人而言，则可能是非常巨大的。
㈡抗诉效果上的不确定性
检察机关抗诉的理由依据是民事诉讼法第一百八十五条的第一款㈠至㈣规定的情形，当然这四种情形，在抗诉时只处于“可能”状态，而并不能确定属实。因为如果抗诉时就确有其事，那就不是有抗必“审”的问题，而是有抗必“改”的问题了。检察机关，在抗诉时，除了应具备法律的情形，还要注意社会效果。目前，在这方面的不足主要表现在以下两种情况：一是集团诉讼案件。如果纠纷已经化解，矛盾基本平息。遇有少数人的申诉，应多做说服化解工作，非裁判有重大缺陷，不应启动抗诉程序，否则，往往带来较大的负面影响。如某县水利局打井队诉严某打井工程承包合同工程款纠纷一案，申诉是被告严某提起的，检察院抗诉后，原审被告（即申诉人）东躲西藏，拒不到庭，而其不到庭又无法查清案情，且其年龄已高，不便采取强制措施；而检察机关认为被告主体应变更为严某所在的村民组负担，本案涉及的北三组70余农户数次涌入法院，给再审带来较大难度。二是抗诉时一方当事人下落不明的案件。当事人不到庭致使再审的事实无法查清，案件无法审理下去，只得中止，一个本来有了结论的案件又处不确定的状态，不利于稳定当事人之间的权利义务。
㈢证据上的滞后性
近年来，法院系统加大审判方式改革的力度，把审判工作的重点转移到庭审中来，强调当事人的当庭举证、质证，加强当庭认证。这就出现了一种情形，即当事人在原审中不尽举证责任，而导致败诉的案件，在裁判文书生效后，又提出新的证据，向检察机关申诉，检察机关以“原判决、裁定认定事实的主要证据不足”为由提出抗诉，从而导致推翻、撤销原判决、裁定。实践中，包括三种情况：一是一方故意不举证，如上面所举的案件，其目的有的是为了引起再审，以拖延执行，有的是明知胜诉无望，而不愿花时间、精力去举证；二是由于过失、疏忽而未能尽到举证责任；三是一审裁判后，不愿缴纳上诉费用，而故意待到裁判生效后，向检察机关申诉时再举证。无论哪种情况，都会影响裁判的权威，都会直接动摇当事人举证责任制度的基石。使“当事人不尽举证责任将要承担不利的裁判结果”这一举证责任存在的基石受到动摇，也不利于证据制度的改革和完善。
㈣弱化了上诉制度的功能
我们国家的审判制度，除最高院直接审理的案件外，实行的是两审终审制，这是基于效率和保护当事人权利两者平衡。实质是兼顾了司法公正和司法效率两方面的有机统一。经过两审，裁判文书就发生效力，就要进入执行程序。而在目前，由于抗诉是审监程序的必然启动者，加之提起抗诉，不象上诉程序中要预交上诉费，要承担上诉理由不成立而导致承担上诉费用的风险。加之，检察机关在各个法律服务所门前设立的抗诉案件申诉点，给人一种感
觉，到检察机关申诉比上诉到上级法院好，可以不交纳上诉费用；二是上诉有上诉期的限制，而申诉到检察机关要求抗诉，则无期限。故实践中出现了这样的现象，上诉期内当事人不上诉，上诉期刚过，即到检察机关申诉，由检察机关提出抗诉。类似的案件数量还不少，这类案件审理起来，当事人对立情绪较大，有的当事人甚至认为抗诉案件，实际上是检察院和法院在打官司。
笔者认为，这种现象弱化了两审终审制的功能，现实中给当事人造成了上诉不如申诉，申诉不如抗诉的印象。
三、改革和完善抗诉制度的思考
针对以上存在的问题，笔者认为，解决的对策有两种：一是在现有的法律框架内予健全和完善，使之更符合立法的本意，本节的㈠、㈡即是这方面的内容；另一种途径即是对一些涉及抗诉的法律规定。由立法机关作出一定的修改和补充，或者由立法机关、最高司法机关对有关法律条文作出扩大或限制性的解释，以期革弊兴利，更好地发挥抗诉制度的功能和作用，更好地促进司法的公正和效率。具体思路如下：
㈠关于抗诉时证据收集问题
《民事诉讼法》第185条第1款规定了检察机关提起抗诉的理由有四项，第179条则是规定当事人向人民法院申请再审，人民法院应当再审的理由共有五项，其中第㈡至㈣项与第185条第1款的㈠至㈣项完全一致。从这里可以看出，根据民诉法中的规定，“当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，”只能向原审人民法院或其上级人民法院申请再审，此项理由不属于提起抗诉理由。原因在于检察院的抗诉目的是为了纠正人民法院错误的裁判，而“当事人有新的证据足以推翻原判决、裁定的”，并不能说明原审裁判的错误，而属于当事人的原因或其他客观原因，并非司法中的故意或过失，故不属检察机关的监督范围。结合抗诉案件具体特点，笔者认为检察机关不得以下列证据为提起抗诉的理由：
1、自行收集的，旨在推翻原判决、裁定认定的事实的，而且此类证据在原审时属于应由当事人举证的范畴，不属于原审法院应依职权收集、核实的证据范围；
2、当事人在原审中应举而未举的证据；
3、新发现的足以推翻原审判决、裁定的证据。
同时，检察机关可以作为抗诉理由的自行调查、收集证据的范围包括：
1、不属于当事人举证范围，而属于应由原审法院依职权调查收集的证据；
2、当事人所举证据存在明显矛盾，原审法官未按证据规则否定或认定，且未进行调查核证的；
3、原审法官违反法定程序的证据，如：应回避而未回避的、剥夺当事人诉讼权利等方面的证据；
4、法官在审理该案时，进行与该案有关的违法违纪行为的证据。
完善抗诉证据制度的意义在于：
1、有利于法院证据制度的改革和完善，特别是有利于当事人举证责任的贯彻落实。增强当事人的举证责任意识，促使当事人在一审时，全力尽其举证责任。
2、有利于检察机关集中精力监督纠正法院民事、行政案件的违法裁判。
㈡完善现有的抗诉程序
这是主要针对当前一些有违反抗诉制度本意的不当行为，而提出的改革完善措施，这些措施实行起来相对比较容易。
1、对未行使上诉权而申请抗的当事人，应当预收申请抗诉费。对已经行使了上诉权的当事人与未行使上诉权的当事人的申诉，区别对待。案件审结后当事人不服向检察机关申诉，要求抗诉的，凡属于应上诉而未上诉的，法律文书生效后又向检察机关申请抗诉的。对此类当事人，检察机关应代为收取申请抗诉费，决定提起抗诉的，交到法院。法院在裁判文书中明确承担方式。如检察机关经审查后，认为不符合抗诉条件，则由检察机关退回申诉人。对已经行使过上诉权的当事人申诉的，检察机关不再受理申诉抗诉费。
增加收取申诉抗诉费的意义在于促进当事人如对裁判不服，及时行使上诉权，尽快稳定当事人之间的权利义务关系，同时，也防止少数当事人利用抗诉回避上诉，规避交纳上诉费的情况。以克服抗诉制度有可能产生的削弱上诉制度和两审终审制的弊端。
2、取消检察机关设在法律服务所、律师事务所内的抗诉案件申诉点。检察机关是国家的法律监督机关，它代表国家对民事、行政案件行使法律监督权，而法律服务所、律师事务所是营利性的单位，法律工作者、律师是接受一方当事人委托，收取一方当事人费用，为一方当事人服务的。检察机关把民事、行政案件的申诉点牌子挂到这些单位的门前，难免给当事人这样的印象，这些法律工作者、律师同时又是负责接受当事人申请抗诉的人。这样，其接受申诉的客观性、公正性就会大打折扣。
笔者认为，检察院接受民事、行政申诉点，应设在检察机关院内或其派出机构内，不能把其牌子挂到作为一方当事人代理人、辩护人的法律服务所、律师事务所门上，这样既损害司法形象，也无此必要。
㈢在抗诉对象上应进行调整
目前，检察机关对民事、行政案件的抗诉范围过宽，公权过多介入私权，使得每种类型的生效裁判，都存在着因抗诉而再审的可能，增加了司法成本，降低了司法效率，不利于稳定既定的社会关系。同时，实体公正是相对公正，而非绝对的公正，其处理结果往往并不是唯一的。检察机关对民事、行政审判进行法律监督的重点应是涉及国家利益、公共利益的案件，以及法官的严重违反法定程序和违法违纪的案件，根据这一设想，检察机关抗诉案件的范围包括：
1、涉及国家利益的案件。涉及当事人规避法律，损害国家利益的案件，如涉及损公肥私、国有资产流失的案件，检察机关可不需当事人的申诉，而直接提出抗诉。这类案件应是检察机关法律监督的重点，但是现实中，检察机关对这类案件的监督很少；
2、涉及社会公共利益的案件。如涉及环境污染的公害案件，涉及公共设施的投资、处分、转让的案件等等；
3、可能有损社会公序良俗的案件；
4、重大的民事、行政案件；
其他类型的案件，检察机关不应提起抗诉。但是，检察机关的法律监督应是全面的，特别是涉及司法活动的监督和违法行为的监督，有下列两种情况的案件，检察机关均可提出抗诉，而不受上述四种类型的限制：
1、审理该案的法官进行与本案有关的违法违纪行为的；
2、程序违法，影响公正裁判的。
㈣抗诉时间上的调整
由于抗诉必须再审，对生效裁判抗诉时间上的无限性，必然对生效裁判的权威性产生不利影响，对社会关系的稳定产生不利影响，而且，如果时间太长，证据方面的灭失，证人的变化，甚至一方当事人的变化（如死亡、失踪等），必然给审理工作带来较大的难度。由于有抗必审的机制，这样的难题基本上是不可避免的。另外，对未生效的判决、裁定，检察机关能否提出抗诉，也是当前学理上争议较大的问题。笔者建议：
1、对生效裁判提出抗诉应明确一定的期限。民事诉讼法对当事人申请法院再审明确了两年的期限，超过两年，当事人只能申诉而不能申请再审。笔者认为，检察机关根据当事人申诉，提起抗诉案件，也应限定在两年之内。即在两年内，当事人既可向原审或上级法院申请再审；也可向检察机关申诉，请求检察机关提出抗诉；也可以同时向法院申请再审和向检察院申诉，法院先立案的，按普通再审程序审理，检察机关先提起抗诉的，按抗诉案件进行再审。法院决定再审与检察机关抗诉同时的，按抗诉程序审理。
这种抗诉时间上限制的意义主要在于促使当事人尽快行使权利，使生效法律文书的确定的权利义务关系能够尽早最终确立，排除一些不确定因素，尽快稳定社会关系。
2、应允许检察机关对未生效的民事行政判决、裁定提出抗诉。
检察机关的法律监督地位是其行使抗诉权的前提；审判权的不当行使，是检察机关行使抗诉权的基础。现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判的范围之内，既不利于抗诉功能的充分发挥，也不利于司法效率的提高。法律这样规定的主要理由是当事人享有上诉权，无需检察机关的抗诉；另外，未生效的裁判不具有执行力，抗诉无实际意义，这种理由是不全面的。故应允许检察机关对未生效的民事行政裁判提出抗诉，理由如下：
1、允许对未生效的判决、裁定抗诉，有助于提高司法的效率。检察机关在判决、裁定未生效时，发现有抗诉的理由，却不能抗诉，那么，裁判生效后，其再抗诉，法院再进行审理，势必要增加更多的诉讼成本，浪费更多的司法资源。
2、抗诉权与当事人的上诉权并不互相排斥。当事人行使上诉权的时候，检察机关亦可同时行使抗诉权，并以法律监督者的身份参与二审的诉讼。这两种权利同时行使，不但不会互相排斥，反而会大大促进司法的公正与效率。
3、在涉及当事人规避法律，损害国家、集体和个人利益的时候，当事人往往不上诉。此时赋予检察机关抗诉权，更有利于维护国家、集体和社会公共利益。
4、对未生效民事、行政案件的抗诉，由抗诉的检察机关派员以法律监督者的身份出席庭审。
总之，抗诉是检察机关对民事、行政案件行使法律监督权的重要途径，它在促进公正司法，保证法律正确实施方面起到了十分积极的作用，抗诉制度不可削、不可缺、更不可废，但是，其运行过程中出现的一些不足和弊端，同样不可忽视、不可回避、不可无动于衷。改变观念，革除弊端，完善抗诉制度，更显必要、更显紧迫。
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