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财政专题调研
材料之十三
政府投融资平台建设国内外实践对比研究
固始县财政局办公室
建设地方政府投融资平台在我国起步较晚，因此借鉴、学习国外的投融资建设的实践经验对于构建我国地方政府投融资机制十分必要。
一 国内外投融资平台建设模式对比
国外投融资平台建设较早、比较完善，对经济发展起到推动作用。国外投融资平台建设尤其以美国、英国、澳大利、日本最具代表性。
（一）美国模式:市政债券制
美国以地方政府发行市政债券为融资渠道。美国地方政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行市政债券进行集资，并将资金用于地方发展经济，而投资主体主要是银行、保险公司、基金和个体投资者。美国市政债券的运行具有三个鲜明特征：首先，市政债券是以地方财政或项目的现金流为支撑点；其次，因保险公司和金融担保的参与而达到债务信用等级增级；第三，以利息收入免税政策实现相同信用等级债券低的利率成本进行融资。这种模式不仅满足了地方政府的公共产品配置职能，而且解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。
（二）英国模式：公私合伙制
与美国的市政债券制不同，英国自1992年以来，一直鼓励私人资本参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，1997年以后提出构建“合伙制的英国”政府工作目标，形成了公私合营的投融资模式。这种公私合作投融资模式具有融资渠道宽、管理水平高等特点。公私合作模式的核心是私人融资优先权，通过政府的参与延伸了私人投资领域，为公共投资项目的成功实施提供了保障。同时，实现了风险共担，直接保证公共产品及服务的质量。
（三）澳洲模式：国库公司债券制
澳大利亚政府从上半世纪代至今，经历了从中央政府代发债券失败到以州政府发债为主导的探索过程。在澳大利亚，地方政府债券融资有两种途径：州政府直接发行债券筹资和国库公司债券融资，后者占据绝对主导地位。国库公司依据《州国库公司法》设立，实行公司制运营方式，由各州国库厅控股，董事会成员须经国库厅厅长的批准方能胜任。国库公司的主要职能是作为州政府融资平台，通过发行公司债券的方式从资本市场上筹集资金，然后通过贷款借给州政府机构（主要是预算部门和财政部门）、市政公司、州所属国有企业、地方政府机构等，满足这些机构的资金需求。国库公司的债券担保是州政府，信用等级由专业的评级公司进行评级。澳大利亚地方政府的国库公司债券模式具有市场化程度高、透明度高、制度完善等特点。
（四）日本模式：财政投融制
日本自40年代后期，开始了财政投融支持本国的经济建设与发展。所谓的“财政投融”是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌管，并根据国民经济和社会发展规划，以出资或融资的方式将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构可以分为两大类：（1）公共事业机构，包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计，利用从大藏省借入的财政投融资金兴办各种事业，然后以事业收益偿还贷款本息；（2）政府有关金融机构，包括两行（日本进出口银行、日本开发银行）、“十库”（国民金融公库等政府金融机构）和“一基金”（海外经济合作基金），这类机构不吸收存款，它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去，从中获取利差收入，它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。
从以上地方政府的投融资平台建设模式看，无论是美国的市政债券制、英国的公司合伙制、澳洲的国库公司制，还是日本的财政金融制，其背后都是以政府作投融资信用主体，将其融资主要用于国家经济和社会发展。因此，地方政府的投融资的方式总体上可归为以下几种：（1）财政投融资，例如日本模式。近年来，我国部分省市也在借鉴这一融投资模式，加大中央对地方的专项补助、转移支付以及相应的投资诱导政策，引导企业与民间资金跟进，调动和吸纳社会资金参与，收到良好的效果。（2）信贷投融资，例如我国部分省市投融资公司以财政、信贷投融资为主，其负债高达5万亿元，大部分来自银行贷款。（3）证券投融资，例如美国模式。（4）特许经营方式。就国外经验，我国天津近年来提出“特定目的公司”以及对运作项目的分类便可管中窥豹。（5）其它的融资方式。例如保险资金、产业投资基金等投融资方式。
国外地方政府的融投资平台建设的成功为我国地方政府融投资建设提供了值得借鉴的经验。自1992年以后，我国政府借鉴国外做法，加快了投融资机制的建设步伐。
二我国政府投融资平台建设的有益实践
（一）重庆模式：“渝富”+八大投
重庆模式为“渝富”公司与八大投资集团组合成的地方投融资体系。“渝富”公司是重庆市成立的国有控股公司，“八大投”是指八大类公共设施、基础设施投资类集团，包括重庆市城市建设投资有限公司、地产集团、水务集团、高速公路发展有限公司、交通旅游投资集团等。它们通过政府的资本注入而成立，投资公司通过储备土地，以土地增值预期向银行融资，并通过对储地的整治、出让偿还银行贷款，保持自身投融资能力。其运作以土地为纽带，以“时间换空间”。这就是土地财政+政府投资公司+政策性银行打捆贷款的组合模式。依赖土地财政，八大集团不仅顺利担当重庆全市75%的基础设施，同时自身也不断强大，资产从最初的200多亿扩张到2900亿。
（二）天津模式：特定目的公司
为填补地方经济发展的巨大的资金缺口，天津市也在积极探索一条投融资渠道。起初，天津市政府成立“城投公司”，构建投融资体制，其资金用于城市基础设施建设，随后，用“特定目的公司”取而代之。尽管提法不同，实质为同
一投融资机构，其功能仍然是承担城乡和经济功能区基础设施开发建设任务。然而，天津模式更多的是对重庆模式的借鉴。
（三）武汉模式：省联发投
武汉“省联发投”可谓一枝独秀。2008年湖北省委、省政府批准成立大型国有控股公司——湖北省联合发展投资有限公司，简称“省联发投”。公司注册资金32亿，它以湖北省国资委和武汉城市圈九市国资委作为主要出资人，并特邀武汉钢铁集团、东风汽车公司、三峡集团公司、三江航天工业集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、湖北中烟有限责任公司、中国烟草总公司七家省内著名央企作为战略投资人，七家企业先进的发展理念、丰富的管理经验、国际化的观察视野成为省联发投的独特优势。“省联发投”的职责为：以城市圈为依托，围绕“两型社会”建设推进资本运营，促进加速发展。集团围绕城际铁路、高速公路等重点基础设施建设，深度探索城乡一体化，新型城镇化等综合项目的专业投资运营模式，完成核心资源、资产的储备及运作；以资本运作为纽带，充分利用融资手段的创新和融资方法的市场化、多元化、规模化，为集团各类项目提供强有力的支撑和服务，成为金融资本与产业资本充分结合，法人治理结构合理，管理规范有序、专业素质优良、引领中部崛起的国内一流国有大型投资控股集团。
（四）河南模式：三级财政投融资制
据2009年《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，提出要整合我省“四资”，建立由政府资本注入、政府偿债、财力注入等方式的投融资机制。坚持投融资体系的政府主导与市场化运作相结合，坚持打破部门界限，坚持投融资体系的开放性等，积极吸收国内外先进的运营模式、管理方式和经营理念，提升我省政府投融资平台的运作效率。《意见》指出要建立以省级、市级、县级三个层次的投融资体系，而且各自功能定位有所不同：省级投融资平台主要针对交通、能源、水利、环保、信息化、农业、科技、文化、教育卫生等方面进行宽领域的投资建设；市级政府投融资平台主要负责城市建设、土地开发整理等方面的投融资；县级投融资平台主要围绕产业集聚区建设和中小企业的发展建立。
我国地方政府投融资平台的建设与运营机制已初步形成，带动了地方经济事业的大发展、大繁荣。
通过对比国内外投融资平台建设有益的实践，我们发现，我国投融资机制具有潜在的优势，主要表现在以下几个方面：
一是制度优势。国有资产是计划经济的产物，当前发展经济需要妥善处理的最大问题。政府投融资平台的建设盘活了国有资产，使之在地方经济发展中扮演重要的角色。通过投融资平台建设，国有资产以“存量或增量”和“存量带新量”等筹集项目发展资金，将一些比较独立的、资产界面比较清晰，同时具有较强的盈利能力的资产自建成独立运营和核算的股份制公司上市进行融资。一方面吸引投资者参与；另一方面以私募形式招股和公募形式发行上市筹集资金。通过出让部分股权，将筹集的资金再用于新项目的建设，实现滚动发展。
二是政策优势。政府通过出台相关财政政策对筹集资金进行方向性诱导，引导对地方的科技、基础设施、文卫、道路、桥梁等资金匮乏而又亟待建设的项目进行投资，对满足地方发展需要、改善民生等起到核心作用。例如地方政府对融资利息实行免税、储地优先、信贷优先等优惠政策。
三是法律优势。地方政府投融资平台建设对于我国来说是一次有益的探索，由于我国投融资平台的建设出于快速发展阶段，相关的法律法规政策急需跟进、完善。在这样的背景下，地方政府投融资平台建设推动了地方相关法律的建设，为我国以后成熟的市场经济立法提供了可供参考的素材。同时也促进政府信息披露、信用评级、担保制度等规范性政策出台，对于建设服务型政府大有裨益。
四是经济优势。从宏观经济调整的步伐看，随着市场经济的不断深化，我国经济结构的调整步伐加快，各种经济要素的重新组合，资金缺口相对较大。尝试盘活或集中现有的资产助推经济的发展，投融资平台建设应运而生。随着我国投融资平台建设的深入，我国基础设施、科教、文卫和新技术的推广与研制水平得到极大地提升。
五是社会优势。在工业化和城镇化纵深推进的今天，借鉴外国的融资模式发展本国经济，实现代际公平、教育公平、逐渐消除城乡差异，实现社会和谐发展，我国投融资平台的构建功不可没。
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