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新形势下宜宾人民防空工作的定位思考
市人防办主任赵 刚
人民防空是国防建设的重要组成部分，是维护和平、制约和延缓战争爆发、保障社会主义现代化建设顺利进行的重要力量，对于保存战争潜力具有战略意义。当今世界，和平与发展仍然是时代的主题，多极化趋势有所加强，但天下并不太平，不公正不合理的国际经济秩序还没有根本改变，局部战争时有发生，霸权主义依然存在并呈现新的表现形式，等等这些，都给人防工作带来了挑战，抓好新时期人防工作也因此而显得尤为重要。宜宾地处川滇黔三省结合部，金沙江、岷江、长江三江汇流地带，是国家经济增长主轴——长江经济带上游成渝经济圈的重要组成部分，长江经济带西延最为理想的生长点和增长极，西部攀西—六盘水资源富集地区，出入长江经济带的重要门户，2004年被国家确定为西部省区中唯一的“十一五”规划体制改革试点城市，构成了在区际、省际乃至西部地区的比较优势，在国家宏观经济战略规划布局中一直占有十分重要的位置，是川南地区的政治、军事、文化中枢，战略地位十分重要。
面对信息化战争的挑战和宜宾市委提出的“建设长江上游川滇黔结合部经济强市”的奋斗目标以及推进“一枢纽、一城两中心、四基地”各项任务的新要求，如何结合宜宾实际，做好新形势下的人民防空工作，需要重新定位和思考。
一、把贯彻人防法规政策与宜宾实际相结合，在法规政策的落实中确立人防的基本思路和总体目标
贯彻人民防空法规政策，必须与宜宾的经济发展水平和城市建设的规模相适应，把人民防空建设规划纳入城市建设规划中同步实施。既不能只重视发展经济而忽略人防建设，也不能一味强调人防的重要性而脱离宜宾的实际情况。在新的形势下，一定要在经济建设和城市建设中贯彻人民防空的要求，兼顾人民防空的需要，力求做到一笔投资，多种效益。同时，人防建设只有紧紧围绕城市规划的总体要求，作为城市发展的一部分，和城市建设互为一体，才能相得益彰。
宜宾人防建设的基本思路：认真贯彻落实中央、省人防会议精神，紧紧抓住国家本世纪前二十年全面建设小康社会和西部大开发的历史机遇，认真总结全市人防建设的成绩、经验和不足，全面分析人防建设面临的形势、机遇和挑战，强化前瞻意识、创新意识和责任意识，从全市经济社会发展大局出发，坚持人防建设与经济建设协调发展，与城市建设相结合原则，坚持以组织指挥和通信警报建设为重点，深入研究和探索适应信息化条件下局部战争防空袭和符合全市实际的“两防一体化”的路子；加快各重点城镇工程建设，构建布局合理、质量可靠的人防工程体系；拓展平战结合领域，提高平战结合水平和经济效益，全面提高全市人防快速反应能力、整体抗毁能力、应急救援能力和自我发展能力。
宜宾人防建设的总体目标：积极推进向防空防灾一体化民防体制的转变。组织指挥体制完善，指挥机构健全，实现指挥手段自动化，初步达到指挥决策智能化。发展人民防空信息网络、信息系统，统一战术技术体制和通用软件平台，提高一体化程度，达到一定规模水平。人民防空基本指挥所配套完善，工程建设较快发展，防空地下室面积快速增长，其他工程比例更加协调。完善专业队编组，充实新生力量，创新训练、管理和使用方法，教育训练基地化、模拟化程度明显提高。优化疏散区域布局，建成就地就近为主的城乡结合型疏散地域。理顺重要经济目标建设管理关系，明确职能与分工。建设城市应急救援资源共享机制，推进平战应急救援力量的有机结合。以“五进”为基础，深化人民防空宣传教育活动，使人民防空建设的发展环境进一步优化。法规更加配套完善，依法建设与管理水平大幅提高。
二、坚持用发展城市的理念来发展人防，在推动城市建设中拓展平战结合新领域
坚持发展城市与发展人防并举，在发展城市经济中推进人防事业快速发展。一是把地上建设与地下建设结合起来，以地上带地下，以地下兴地上。科学修订人防工事开发利用规划，建立城市地下空间资源及地下工程信息数据库。积极参与城市经济发展新一轮竞争，降低投资成本，吸引生产要素，在不影响战时征用的前提下，对已建人防工程的存量资产和生产要素，运用市场经济法则加大开发利用力度，这样既有利于对旧人防工程的保护，又能为政府完善地下功能，提高城市品位方面节约资金。结合城市改造和临港经济开发区、新城区建设，积极开发地下空间，实行平战结合，达到建为战、建为用的目的，使城市具有更加完整的经济功能、生活功能、市场功能和抵御各种灾害的防护功能。二是把经营土地与经营空间结合起来，强化空间就是资源的理念。加强对地下空间的管理，严格落实人防工事维护规定和人防工事拆除报废规定。制定地下开发建设政策，把经营地下空间纳入城市规划、建设、管理的整体蓝图之中，使地下空间走向市场，变成资源，形成财富，在新一轮的城市发展中发挥作用。
三、坚持走防空防灾一体化路子，在加强资源整合中发展人防事业
防空和防灾，虽然面临的环境和状态不同，其实质和性质都是为了保护人民群众的生命财产安全，二者的目标是相同的。人防部门在做好战备工作的前提下，积极承担防灾职能，坚持走“防空防灾一体化”道路，是转变职能和开发人防资源的需要，同时也是适应人防向民防转变的需要。把人防部门变为党委政府组织指挥战时防空、平时应急救援的综合协调机构，既有利于形成应急和防灾救灾的整体防护功能，又有利于完善和强化政府防灾救援职能，通过发挥相关部门的职能作用，达到防空防灾资源共享的目的，提高城市总体防空防灾水平。一是把人
防指挥体制与政府处置突发公共事件的应急管理体制相结合，明确人防指挥所为政府紧急救援指挥通信保障平台，明确人防部门为本级政府应急管理工作的成员单位，明确人防部门在处置突发公共事件中的角色和任务职责。只有这样，才能保证政府的指挥建设不重叠，资源不浪费，指挥实现高效敏捷。二是将各类人防专业队建设和民兵预备役专业队建设相结合，实行一兵多用，进行统一管理、统一集训，达到平时能应急保障，战时能防空应战。三是要充分利用人防战备资源。人民防空属于“长期准备”，长期准备不等于长期闲置不用，要充分利用人防的通信指挥系统、信息网络系统、地下空间场所，为政府预防和处置突发公共事件提供组织指挥平台，使人防战备资源在和平时期发挥效益。四是以宣传教育为先导，增强全民人防意识。以大众传媒为依托，以“五进”活动为基础，以宣传报道为载体，以专业队伍素质教育为基点，以人防志编纂为契机，通过多种途径和手段，加强人民防空知识宣传教育，强化全民人防意识，营造人防建设发展的良好社会环境。落实中央和地方党政领导干部培训计划，继续抓好人防宣传教育“五进”活动，特别要突出各社区、各级学校人民防空知识教育。继续抓好《行政许可法》的学习和贯彻，推进行政职能和管理方式转变。
四、坚持政府投资与市场化运作有机结合，在解决资金瓶颈中加强人防工程建设
长期以来，人防工程建设存在投资大，资金投入与产出周期长等现实问题。无形当中，人防部门成了只花钱不赚钱的单位，政府投资就有了顾虑，投入资金受限，再加之人防工程还没有形成资产进入资本市场进行运营，市场投资受限。受以上不利因素的影响，造成在人防工程建设投资主体日益呈现多元化态势下，社会支持建设人防工程的政策明显滞后。要改变这一现状，一是要按照市场经济规律的基本要求给予社会投资主体更大的政策支持，承认人防工程的商品属性，明确人防工程的产权；二是要出台相应的政策法规，吸引更多的社会资源用于人防工程建设；三是要解决人防工程产权问题，确保人防工程进入商品流通领域，以市场价值规律来主导人防工程的市场化开发；四是要加强对现有人防工程的管理。由于人防工程产权不明晰，造成人防工程“谁拥有”的问题一直没有解决。因此，加强对现有人防工程的管理，运用市场机制推进人防建设是实现人防事业可持续发展的必由之路。五是要以能力建设为牵引，确定人防建设的重点。一要强化人防组织指挥体系建设。建设好人防指挥自动化系统，集指挥、控制、通信和情报处理为一体，实现互联互通。抓好防空袭预案的修订，适应高技术条件下防空袭斗争的需要。加强疏散能力建设，建成一批疏散快速、掩蔽性好的疏散地域。按照“专业对口，利于领导，便于指挥”的要求，加强人防专业队伍的建设。二要加强人防工程建设。加强对现行“结建”政策的研究，并根据实际情况适时予以调整，确保以收促建原则落到实处。依法加强结合民用建筑修建防空地下室工作。结合城市快速轨道交通地下运输干道建设，进一步完善人员隐蔽、物资储备、专业保障和疏散出城等四个城市人防工程防护体系。加强临港经济开发区和新城区防护工程建设。结合城市地下交通建设，建设临港经济开发区和新城区人防疏散骨干网络，并对老城区疏散主干道提质扩容，形成城区战时人员疏散工程体系。按照防空防灾两个需要，大力抓好人防基本指挥所建设。三要加快人防信息化建设。以军事通信网为依托，加强有线、无线通信网络建设。随着市区面积的扩大，按照规划要求，每年相应增加固定防空警报器。对重要经济目标或人口密集区的固定防空警报器，实施有、无线双重控制，提高上述区域防空警报信号发放的可靠性。
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