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对《行政复议法实施条例》第16条的质疑
发表时间:2007-7-6 16:50:00
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第十六条 公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：
（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；
（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。
《行政复议法》第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的的内容是，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，没有履行法定职责的。
显而易见的，上述条文参照了《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第39条规定：
第三十九条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起６０日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。
但是，两者有一个重大的区别，最高法院司法解释仅仅规定了当事人可以提起诉讼的时间，而《行政复议法实施条例》第16条却既规定了允许当事人申请复议的时间，同时又限定了当事人的“行政复议申请期限”，当事人必须在允许申请复议之日起60日提出复议申请。问题恰恰就在这里。
《行政复议法实施条例》第17条规定“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”这是该规范性文件的一大亮点，按照条例起草者的介绍，这一条文表示着当事人在超过60日复议期限后提出复议申请，复议机关应该予以准许，理由是，行政机关未告知申请复议权利或者申请复议期限，可以视为未告知具体行政行为（笔者以为，这一观点是能够成立的，行政行为只能以让当事人知道的内容对当事人发生法律效力），或者可以视为当事人超过复议期限提出复议申请，有着正当的理由。
当事人作出了具体行政行为，只是因为没有告知当事人申请复议权利或者申请复议的期限，都有权利在60日复议期限届满后申请行政复议。“举轻以明重”，行政机关在不作为的情况下，连具体行政行为都没有作出，自然更应该允许当事人在60日复议期限届满后提出复议申请，可是本条规定却限定当事人必须在60日内提出复议申请，显然与整个《行政复议法实施条例》确定的时效制度是不和谐的。
而本条第2款规定“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”更加只能作为确定申请行政复议的起点对待。如果同时作为确定复议期限的终点计算，就可能出现这样的情况，相对人在紧急情况下发生后1小时请求保护，申请复议的期限就是1小时之后的60日内，1星期请求保护的，申请复议的期限则变成了1个星期后的60日„„如此等等，显然是十分荒唐的。
其次，笔者认为，只要违法行为持续着，职能部门就有法定职责予以查处，相应地，相对人就一直有权要求职能部门履行法定职责，因此提出复议申请是不应该有期限限制的，譬如，土地违法行为，只要违法行为持续着，国土资源部门永远都有进行查处的法定职责，国土资源部门不予查处的话，利害关系人随时都有权状告国土资源部门行政不作为。据本人所知，世界似乎没有其他国家的法律对于行政不作为案件限定了申请复议或者提起诉讼的期限，因为所谓救济期限总是从行政行为完成之时起算的，但行政不作为是处于持续状态，不存在已经完成的问题。
本条规定可能造成国土资源部门对于长期以来存在的土地违法行为放弃查处的职责，因为大多数案件农民们都曾经以各种各样的方式向国土资源部门反映过，而且远远超过了60日，已经超过了复议期限，《行政复议法实施条例》没有规定复议期限的中断。本人更加担心的是，如果司法解释甚至地方法院可能会对起诉行政机关不作为的期限作出类似规定。那么，可能引起的后果将是十分严重的。似乎有一个办法可以补救，那就是当事人提出投诉，行政机关不作为，而且当事人申请复议又超过了60日的情况下，当事人可以再次提出投诉，然后再申请复议，然而这种做法是否妥当，却是值得商榷的。
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