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提高非营利组织能力建设的路径选择
摘 要：在中国，非营利组织主要分为事业单位型非营利组织，民办非营利组织和未登记的社会非营利组织。事业单位型非营利组织是自上而下创建的非营利组织，与政府关系密切，对政府依赖性强从而造成组织执行能力低，政策不准确，官办色彩浓厚，运行机制不合理，信息不透明，慈善丑闻频发等现象。因此，正确处理政府与事业单位型非营利组织，转变两者之间的关系尤其重要。对于民办非营利组织和未登记的社会非营利组织，其面临的主要问题一是，我国行政机构对非营利组织采取了严格限制的政策；二是资金筹筹措不足。对于后面的两种组织，既要理顺与政府之间的关系，还要转变营销方式，实现自身发展。
关键字：非营利组织
事业单位型非营利组织 民办非营利组织 未登记的社会非营利组织 监督与被监督 资金筹措
The way of how to improve non-government organization abilities
name: Huang Haimin
School: politics and public administration school
abstract: In china , there are three kinds of non-government organization :institution like non-government organization, civilian run non-government organization and unrecorded non-government organization.The first one is from top to bottom ,which has a close relation with government and has a strong dependency with government.So this kind of organization face the problems of low executive capability, opacity of information and so on.So how to solve the relationship with government , change the relationship with government are very important..Besides ,as for civilian run non-government organization and unrecorded non-government organization, they also face the first problem as institution like non-government organization, but they face another problem is how to raise the money.Key word: non-government organization
institution like non-government organization
civilian run non-government organization
unrecorded non-government organization
supervise and be supervised
raise money
目 录
摘 要 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„Ⅰ Abstract „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1非营利组织现状 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3 1.1 事业单位型非营利组织 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3 1.1.1事业单位型非营利组织面临的主要问题„„„„„„„„„„„„„„ 3 1.1.2事业单位型非营利组织的出路在哪里？„„„„„„„„„„„„„„ 5 1.2 民办非营利组织和未登记的社会非营利组织„„„„„„„„„„„„„„„ 6 1.2.1民办非营利组织和未登记的社会非营利组织面临的主要问题„„„ „ 6 1.2.2民办非营利组织和未登记的社会非营利组织出路在哪里？„„„„„ 7 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 致 谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 1非营利组织现状
非营利组织是指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。从这点来看，类似非营利组织功能的组织在中国起步的时间可以追溯到春秋战国时代，那时由于由于政治*，为了弥补政府工作的缺失，民间团体纷纷成立了包括教育，赈灾等功能的组织。这些组织在一定的功能上类似非营利组织，但由于管理不善等诸多因素，很多最后都流产倒闭。而活跃在中国历史上最强大，最久远的非营利组织，应该属于以地缘为联系的各种商会组织。比如，在中国比较出名的商帮：徽商，晋商，闽商等等。这些商帮以乡土情缘为纽带，建立会馆办事机构，在对抗朝廷，维护自身利益等方面存在一定的作用。
但是，虽然中国非营利组织发展的历史很久远，但是其发展却十分缓慢。因此，中国非营利组织的制度建设，能力建设还是十分缓慢的。到目前为止，中国非营利组织包括社会团体、事业单位、民办非企业单位和未登记的民间组织。社会团体是由公民或者单位自愿组成, 为实现会员共同意愿, 按照其章程开展活动的非营利组织。如工会、共青团、妇联、工商联、消费者协会、各类学会和研究会.这些大大小小的组织可以分为事业单位，民办非企业单位以及未登记的民间组织。事业单位是国家为了社会公益事业目的由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。民办非企业单位是企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产创办的, 从事非营利社会服务活动的社会组织。未登记的民间组织是指那些根据中国法律规定无法注册为事业单位、民办非企业单位和社会团体的民间草根组织。由于没有相关法律的明确规定, 目前这种组织还处于一种非法团体的状态。
1.1事业单位型非营利组织
1.1.1事业单位型的非营利组织主要面临的问题
自上而下的非营利组织是指由政府创建、推动成立或从政府机构转变而来的, 与政府关系仍旧密切的非营利组织。包含有工会共青团、妇联等强行政化和工商 联、消费者协议等半行政化的社团, 其特点有三点：一是履行行政职能和没有行政管理职能但政府希望其作为附属机构存在, 执行政府命令并直接实现政府社会政策的非营利的事业单位。一部分此类非营利组织由民政部门(登记管理机关)和业务主管单位共同管理。第二, 现有几乎这些组织的主要领导都是现职、现职领导职位退下来或由机构改革分流出来的政府官员担任, 受干部待遇。第三, 这些非营利组织的经费由政府财政承担或大部分由政府财政承担, 经济上对政府上的依赖性较强。因此,对于这类事业单位型的非营利组织而言，行政化，对政府的依赖性表现得尤为明显。具体而言，事业型的非营利组织主要面临的问题包括：组织执行能力低，政策不准确，官办色彩浓厚，运行机制不合理，信息不透明，慈善丑闻频发等等。而主要说来组织执行能力低，政策不准确一是因为行为的缺位，即不作为。对于很多官办的“民间慈善组织，每年可以得到政府百万甚至过亿的补贴，并且自成立以来就垄断了国家公募的牌照。因此，政府在这类非营利组织管理，资金募集、人员组成等方面掌握主导权，正是以政府有着千丝万缕的关系，所以才出现了现有几乎这些组织的主要领导都是现职、现职领导职位退下来或由机构改革分流出来的政府官员担任, 受干部待遇的现象。二是行为的越位。由于事业型非营利单位掌握了政府大量资源，同时又垄断了公募牌照，这给权力寻租提供了可能；很多事业型非营利单位与大量商业机构建立联系，组织中腐败现象丛生。另外，事业型非营利单位多实行金字塔形的官僚科层制，各科层间缺乏必要的沟通交流，机构臃肿，人员膨胀，工作效率低下。
正是因为事业型非营利组织拥有着这些特权，加之合理的财政公开制度，使得事业型非营利组织的社会公信力在不断地下降。例如，2011年发生的“郭美美事件”不仅引起中国红十字会的轩然大波，更如导火线般涉及整个慈善事业。无论是而后又相继爆出的中华慈善总会额外捐款换发票、巨款捐赠无故消失等丑闻，还是追溯到08 年汶川地震时发生的“诈捐门”事件都引爆了全社会对慈善组织体系的集体质疑。拿红十字会为例，目前中红会缺乏基本的财务公开机制，捐款人在红会官网上的捐款只能查询善款是否到账，而没有善款流向、使用情况的告知。信息的封闭性造成社会大众尤其是捐赠者对于红会的怀疑，严重影响到民众捐款的积极性。其次，国家审计署每年只对红会政府拨款一项资金来源的收支进行审计，而不对另两笔资金来源（募集善款和层层上缴的会费）进行审计，红会 实际财政收支状况始终处于不透明状态，这使得某些不法分子靠钻财务的漏洞而谋取私利，滋生了组织内的贪污腐败现象。另外，中红会虽承诺“定期向社会公众公布财务收支情况”，但实际上目前红会官网上的统计数据报告才披露到2007 年，且已发布的年报简略到极致，信息的滞后和不规范同样造成中红会资信公信力的弱化。
1.1.2 事业型非营利组织的出路在哪里
在这些问题中，笔者认为，要实现事业型非营利单位的长期发展，关键在于要正确地出路事业型非营利组织与政府之间的关系，才能阻止行为的缺位和越位，其中最主要的是去官化以及去行政化。目前，实现中红会的独立运行尚需要一段时间，在此期间政府应逐渐地从对红十字会的直接管理转向外部扶持、监督，实现两者关系从领导与被领导到监管和被监管的平稳过渡，保持两者地位的平等。以非营利科研单位为例，美国对非营利科研机构主要采取联邦政府的税收管理、州司法厅的监督、非营利机构之间的监督和公众的检查监督相结合的宏观管理。联邦政府国税局和州政府的首席检察官、州税务局对非营利机构的财务制度和税务制度进行监督, 州司法厅主要监督非营利机构是否进行了违法和违反其宗旨的活动。联邦国税局和州司法厅监督管理的主要手段是通过提交年度报告、举报和财务审计。平时司法厅和税务局不对非营利机构的内部事务进行干涉。另外也加强非营利机构之间的监督, 为此专门设立一些评价性机构、收集信息数据的机构, 它们专门为各团体、机构、个人提供非营利机构的资料, 并把这些资料向社会公布, 接受社会和公众的监督。除此之外，在内部治理上, 美国的非营利科研机构主要由理事会来管理。非营利科研机构的理事会是对自己负责的, 理事会是最高决策机构。理事会通常由6~ 20 名不同背景的有一定威望的知名人士组成, 比如企业家、银行家、律师、科学家等, 他们都是义务工作人员, 理事会成员的组成与其组织结构、业务运行、业务关系特别是其经费来源密切相关。理事会代表公众利益负责监管、制定章程、解除和选定领导人、批准管理人员提出的计划和预算等, 保证机构健康运行。除上述主要管理机构, 很多非营利科研机构还设有顾问委员会, 它由企业界、科技界、教育界和政界的知名人士组成,指导并协调研究工作和行政事务。因此，我们可以看到，在美国，其非营利组织的管理与我国事业性非营利组织的管理是迥然不同的。中国对事业型非营利组织的管理更多的是通过直接参与到期日常的运作以及管理中去的。要实现中国事业型非营利组织的良好发展，中国要转变其与非营利组织的关系，从领导与被领导关系变为监督与被监督的关系。作为非营利组织重要组成部分的事业单位的社会化成为了我国单位体制改革最为重要的环节之一, 我国事业单位内部的改革主要是沿着政事分开和社会化两个方向进行的。事业单位的社会化, 主要是指事业单位由社会来办, 事业单位面向社会服务。改革的目标是使事业单位成为独立于党政机关、为社会提供各种服务的实体。
在政府监督的层面上，我们可以参考美国的监督方式。通过提交年度报告，举报和财务审计来对事业型非营利组织进行监督。而对于社会监督部分，更多地可以设置一些评议性地机构，发挥网络的力量，为各团体，机构，个人提供非营利机构的资料并把这些资料向社会公布，接受社会的制约和管理。
1.2民办非营利组织和未登记的社会非营利组织
1.2.1民办非营利组织和未登记的社会非营利组织面临的主要问题
在我国，民办非营利在和未登记的社会非营利组织主要面临着两个相对而言比较严峻的问题。
一是，我国行政机构对非营利组织采取了严格限制的政策。我国非营利组织的运作过程实际上受政府的控制过严、干预过多。在准入限制方面, 对于民间社会团体成立要求的条件比较多, 不仅有社会团体登记管理条例中就会员人数、发起人和拟负责任人资格等方面的限制, 更有登记管理机关在行政管理中实行的进一步的限制。在行政管理体制方面, 我国民间组织行政管理体制的主要特点是较为严厉的双重管理体制,不仅业务主管单位要对社团组织的成立和其它活动进行实质审查, 而且登记管理机关也要对社团组织进行实质性的审查。在其它政策方面, 一方面是采取了限制竞争的政策, 在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 没有必要成立的, 登记管理机关不予批准筹备。这给民间组织自身的发展带来了消极的影响。另一方面是规定民办非企业单位不能设立分支机构, 社会团体不能设立地域性分支机构。同时现行政策对民间组织是否 适应社会需要进行严格审。我国行政机构对非营利组织的严格限制, 是当前我国非营利组织自治能力薄弱的重要原因,许多组织在开展活动, 尤其是社会性、公益性的活动时, 往往脱不开政府的庇护, 其目标也会受到政府意图的左右而难以良好的实现自身目标, 从长远来看则会造成我国非营利组织的畸形发展, 不利其成长。
另外非营利组织存在着一个非常严峻的问题是资金筹筹措不足的问题。从社会资源来源途径来看, 非营利组织必须向政府部门、企业和大众开展有效的劝募活动, 才能维持组织长期性的活动。现实中，一些非营利组织出现效率低下或者爆出腐败丑闻都与其治理结构存在缺陷有关。而一旦出现这样的问题，将会对非营利组织的资金筹集造成很大的负面影响。而在现实生活中，民办非营利组织和未登记的社会非营利组织更存在社会公信力不足，资金筹措点不足，资金审计和财务流向不明等严重的现象，这些现象在一定程度上加剧了民办非营利组织和未登记的社会非营利组织筹措资金的困难程度。
1.2.2民办非营利组织和未登记的社会非营利组织出路在哪里？
面对这些问题，民办非营利组织和未登记的社会非营利组织都在寻找着自身的出路。特别是面对着问题一时，很多的民办非营利组织和未登记的社会非营利组织都一筹莫展。相对与问题二而言，问题一的责任更多地在于政府，正如前面所言，政府要转变自身的角色，理顺与非营利组织之间的关系，把领导与被领导的关系转变为监督与被监督的关系。
现在国外的非营利组织一般都采取以下策略:聘请捐赠者在非营利组织或其组织的活动中担任一些荣誉性职务, 如顾问、理事、监事、会长等。与此同时, 非营利组织利用媒体对捐赠者及其行为进行宣传、报导, 客观上也提高了捐赠者的知名度和社会地位;对于那些有强烈社会责任感的人, 非营利组织往往把捐赠表述成一种使命和责任, 使捐赠者对其所捐赠的事业锲而不舍。以壹基金为例，在其理事会以监事会中，理事长为周其仁，副董事长为王石，而其理事分别为柳传志，马化腾，李连杰，马云，牛根生等等。依靠这些名人力量，扩大了组织的知名度。
同时，保持良好的财政审查制度和广告公关手段对民办非营利组织和未登 记的社会非营利的左右也是不可小觑的。在壹基金中，全球四大会计事务所之一的德勒华永会计公司对其慈善的收支做审计，国际著名的咨询公司贝恩为壹基金的长期战略发展提供指导。奥美等全球领先的公关公司亦为壹基金提供国际水准的传播规划战略。
但是目前, 我国大多数非营利组织规模偏小, 筹资能力偏弱, 很多无法做到像壹基金一样能够有如此强大的社会资源和社会背景，经常造成无法筹集到所需的资源。从社会资本的角度, 非营利组织筹资能力应重在筹资网络建设上。民办非营利组织和未登记的社会非营利组织可以利用网络技术，特别是利用自媒体对自身的经营理念进行传播。通过线上与线下的传播相互结合的手段，促进自身资金的筹措和自身的发展。
参考文献
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林闽钢《社会资本视野下的非营利组织能力建设》《中国行政管理》中图分类号] C9121 2, C936 [ 文章编号] 1006-0863(2007)01-0042-03
致 谢
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