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山东黄河水资源调度管理的实践与认识
孙远扩（山东黄河河务局）
摘要：山东省当地水资源严重不足，黄河是其主要客水资源，黄河断流对我省沿黄地区工农业生产、人民生活、生态环境、河道防洪都带来了严重影响。山东黄河河务局（简称山东局）作为山东省境内黄河水资源的主管部门，在黄委和山东省委省政府的领导下，不断探索创新，采取多种措施，不断强化黄河水资源统一管理和调度，在实现黄河连续七年不断流的同时，基本满足了我省沿黄地区工农业生产、城乡居民生活用水之需，取得了显著的经济、社会和生态效益。但存在的一些问题也亟待解决。
关键词：山东黄河 水资源 调度管理 1 基本情况 1.1 水资源概况
山东省当地水资源严重不足，一般年份全省水资源总量只有308亿m3，人均水资源占有量344 m3，仅为全国人均占有量的13%，远远低于国际公认的维持一个地区经济社会可持续发展所必需的1000 m3的下限值，属于严重缺水的省份。全省一般年份缺水98亿m3，干旱年份缺水175 亿m3，水资源短缺已成为山东省经济社会可持续发展的“瓶颈”制约因素。
黄河流经我省9个市的25个县（市、区），河道长628公里，是我省最主要的客水资源。黄河多年平均径流量580亿m3，扣除输沙和生态用水，正常年份最大可供水量为370亿m3，国务院分配给山东的引黄指标为70亿m3。目前，山东引黄供水范围已达11市的68个县（市、区），引黄水量和引黄灌溉面积约占全省总用水量和总灌溉面积的40%，黄河水资源在全省经济社会发展中占有举足轻重的战略地位。1.2 黄河断流情况
据统计，在1972～1999年的28年中，利津站有22年出现断流，累计断流89次1091天，平均每年断流50天(断流年份平均)，其中1997年断流更是长达226天。
二十世纪九十年代黄河几乎年年断流，呈现出以下主要特点：一是断流年份不断增加：七十年代断流6年，八十年代断流7年，九十年代断流9年。二是断流次数不断增多：七十年代断流14次，八十年代断流15次，九十年代断流60次。三是断流时间不断延长：七十年代断流86天，年均14天；八十年代断流107天，年均15天；九十年代断流898天，年均100天。四是首次断流时间提前：
七、八十年代一般是在5、6月份断流；九十年代提前到2、3月份，并且出现了跨年度断流。五是断流河段不断上延：七十年代平均断流河段长度242km，八十年代256km，九十年代增加到422km，断流河段最长的年份是1995年和1997年，断流至河南开封附近，长约683km。
黄河断流给下游工农业生产造成了重大经济损失，对城乡生活用水、生态环境及河道防洪都造成了重要影响。据初步统计，黄河下游工农业损失：70年代累计为22.2亿元，80年代累计29.2亿元，90年代（截止1996年）累计216.4亿元。
1997年由于黄河断流，山东省直接经济损失高达135亿元，其中工业损失40亿元、农业损失70亿元、其他损失25亿元。由于黄河断流，加之遭遇了百年一遇的夏秋连旱，山东沿黄地区受旱面积达2300多万亩，其中重旱1600万亩，绝产750万亩，农业直接经济损失达70亿元。沿黄地区有2500个村庄、130万人吃水困难；沿黄多数城市定时定量供水，有的用汽车拉水供居民吃水。1.3 统一调度前水资源管理情况
山东省开发利用黄河水资源，始于1950年在利津县綦家咀兴建的第一座引黄闸，此后经历了试办、大办、停灌、复灌、发展提高、黄河断流、统一调度等曲折历程。据统计，二十世纪七十年代年均引水量48亿m3，灌溉面积1100万亩；八十年代年均引水量76亿m3，灌溉面积突破2000万亩，其中1989年引水量高达123亿m3，灌溉面积2738万亩；九十年代年均引水量72.8亿m3，灌溉面积2580万亩。
八十年代以前，断流的次数少而且持续时间较短，对生产生活的影响尚不严重，黄河主管部门和当地政府主要采取了限制上游地市引水，或短时间关闸向下游调水的临时应急措施。进入九十年代由于断流的情况和危害越来越严重，影响越来越大，山东局在省政府和黄委的领导下，一是密切关注黄河水情、沿黄各地旱情和需水情况，及时向黄委汇报，请求上中游水库及时加大下泄流量，支援山东抗旱。二是采取计划用水、分配引水指标、关闸调水、轮流引水灌溉等措施。三是建议有条件的地市修建平原水库，利用水库、河道、坑塘调蓄水量，丰蓄枯用、冬引春用。这些措施虽然在一定时间内、一定程度上缓解了黄河水的供需矛盾，但终因流域水资源尚未实施统一管理和调度，上中游各省区引水量不断增加，进入山东的水量供不应求，黄河断流及其危害仍不断加剧。2 统一管理调度后采取的措施
二十世纪九十年代，随着黄河断流的不断加剧，黄河断流问题引起政府和社会各界高度关注，163位中国科学院和工程院院士曾郑重签名，呼吁国家采取措施解决黄河断流问题。1998年12月，经国务院同意，国家计委和水利部联合颁发了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度预案》和《黄河水量调度管理办法》，授权黄委负责黄河水量统一调度管理工作，明确山东局负责山东省境内黄河水资源的统一调度管理工作，自1999年3月开始黄河水量进入统一调度期。此后，山东局不断探索、创新，采取行政、经济、法律、工程、技术等多种手段，不断强化水资源管理和调度，在取得连续七年不断流的同时，基本满足了山东沿黄地区工农业生产、城乡居民生活用水，取得了显著的经济、社会和生态效益。
2.1行政手段。作为山东黄河水行政主管部门，山东局始终把把水量调度作为一项重要政治任务来完成。一是实时调度，合理引水。根据黄河水情及各地旱情，在确保利津站入海流量的前提下，及时下达水量调度指令，调整各引黄涵闸引水流量，将黄河水送到最需要的地方。二是逐级签订责任书，层层落实责任制。自1999年起，省、市、县各级河务部门，逐级签订引黄供水责任书，实行单位一把手负责制，并规定了对违规行为的处理措施。三是加强监督检查。调水期间派出检查组，采取蹲点监督、巡回检查和突击抽查等方式，进行监督检查，检查结果在全局通报。四是在计划用水，科学调度和水资源管理方面，不断探索创新，先后实行了签订供水协议书制度、订单供水制度、水量调度通知单制度、取水许可制度和建设项目水资源论证制度，均取得明显效果。2.2 经济手段。为利用价格杠杆促进节约用水、合理用水，山东局加大了农业与非农业用水的界定工作，按照国家水费标准和水的不同用途计收水费，对生活及工业用水优先安排。对超计划用水按规定实行加价收费。
2.3 法律手段。为做好黄河水资源统一管理调度工作，山东局除认真执行《水法》和水利部、黄委制定的规章制度外，自1999年起相继制定印发了《山东黄河引黄供水调度管理办法》、《山东黄河引黄供水协议书制度》、《山东黄河水量调度工作责任制》、《山东黄河水量调度督查办法》、《山东引黄涵闸水沙测报管理办法》、《山东黄河水量调度规程》等制度、办法，对加强山东黄河水量的统一调度，发挥了重要作用。2.4 工程手段。山东局63座引黄涵闸及时进行了维修养护，保证了启闭灵活、正常运转、按时执行上级调度指令。为提高水资源的利用率，使有限的黄河水资源发挥最大效益，沿黄地区修建了大量调蓄工程，截至2004年底，山东沿黄各市总的引黄蓄水能力达22.74亿m3，其中平原水库753座，蓄水能力14.63亿m3；河道、坑塘蓄水能力8.11亿m3，为丰蓄枯用，冬蓄春用奠定了工程基础。2.5 技术手段。一是合理编制用水计划，加强用水管理。在考虑河道输沙和生态用水的前提下，根据各灌区农作物种植面积和需水规律，科学编制用水计划并严格执行。二是开展基础性调查研究。山东局及所属单位，多次深入引黄灌区、黄河滩区，就灌区、滩区基本情况、平原水库、农业种植结构、工业及生活用水、节水灌溉等进行调查研究，为黄河水资源的合理配置奠定了技术基础。三是不断提高水量调度现代化水平。近年来利用网络计算机技术，开发了相关运用软件，实现了水位、引水引沙量、调度通知单等的网上传输和查阅；采用先进的计算机、自动控制和视频传输技术，先后建成了51座引黄涵闸的远程监控系统，实现了黄委、山东局、市、县河务局和闸管所五级监控，可对涵闸的引水信息和运行状态进行远程监测，对闸门的启闭进行远程控制，对涵闸的运行环境和流态进行远程监视，为科学调度黄河水提供了有力的技术支撑。3 黄河水资源统一管理成效显著
黄河水资源统一管理调度以来，在黄河来水连年偏枯的情况下，1999年断流天数减少到40天，截至目前，已连续七年实现了黄河不断流，同时基本满足了沿黄工农业生产和城乡居民生活用水需要，取得了显著的经济、社会和生态效益。
3.1 工业及生活用水效益。实行黄河水资源统一调度，由于能够统筹兼顾，合理调配黄河水量，避免了上下游争水、左右岸抢水的情况，优先保证了沿黄636万城乡居民生活用水，基本满足了胜利油田和沿黄工业生产用水。同时引黄济津、引黄济青为青岛、天津及沿途城市1705万人提供了生活及工业用水。根据黄委测算，黄河水对工业项目GDP的影响程度为211元/ m3，据此测算，黄河水资源年均对山东沿黄工业GDP影响量达1200亿元左右。
3.2 农业效益。由于充分考虑了农作物的需水规律，在农作物用水的关键季节，适时加大了小浪底水库的下泄流量，使沿黄地区3000多万亩农作物基本得到及时灌溉。据测算，山东农业引黄灌溉年增产效益达30亿元。
3.3 生态效益。实施统一调度后的1999-2005年，黄河最下游的利津水文站7年平均年入海水量114.8亿m3，保证了生态环境基本用水需要。河口地区生态环境显著改善，淡水湿地面积明显增大，湿地功能得到一定程度的恢复，每年都有近百万只鸟类到这里越冬。黄河不断流，为近海鱼类的洄游、繁衍、生息创造了条件，多年未见的黄河刀鱼重现黄河河道。
近年来，山东黄河两岸绿树成荫、水面扩大，生态环境明显改善。特别是泉城济南泉水得以常年喷涌；江北水城-聊城东昌湖碧波荡漾；滨州四环五海碧水蓝天；黄河入海口鱼跃鸟飞，均成为山东旅游的新亮点和居民生活娱乐的好场所，这些都受益于黄河水的供给和补充。
3.4 防洪效益。黄河不断流后，河道常年有水携带泥沙入海，对减少河道淤积发挥了重要作用，加之近四年黄河调水调沙，山东河道主槽平滩流量由原来的2000 m3/s左右提升到3500m3/s左右，3000m3/s同流量水位下降了0.86 m，使山东河段河道排洪能力普遍提高。存在的问题及对策
黄河水资源统一管理调度给山东沿黄地区经济社会的发展和生态环境的改善带来了巨大的经济、社会和生态效益。但是，目前山东黄河水资源管理与调度仍存在一些问题亟待解决。
4.1 水资源总量不足。黄河水资源的利用以频繁断流为标志，已经超过了河流承载能力的极限。在南水北调工程实施前，山东黄河水资源供需矛盾仍将十分突出，特别是春灌用水约占全年用水量的60%左右，但同期来水只占年来水量的20%左右，山东黄河水资源短缺的现状短期内难以彻底改变。为此，建议尽快实施南水北调西线工程，从根本上解决黄河水资源总量不足的问题；春季加大小浪底等水库的下泄流量，缓解春灌用水供需矛盾。
4.2 部分管理法规可操作性不够强，基层单位感觉无所适从。今年4月15日起国务院颁布施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》，与1993年的《取水许可制度实施办法》相比虽然有了很大进步，更加强调了实施流域层面的统一管理，但是黄河流域省、市、县三级黄河河务机关在建设项目水资源论证、取水许可受理、审查、监督管理，尤其是水资源费征收管理方面几乎都没有任何职权，黄河取水许可层级管理的体制已无法正常运转，黄委所属各级管理机构的水资源管理权威被严重消弱，开展黄河水资源管理工作举步维艰，确保黄河不断流、维持黄河健康生命的目标将很难实现。为此，建议水利部参照对防洪法第十九条所作的解释，在水利部今后出台的《取水许可和水资源费征收管理条例实施细则》中，将流域管理机构作扩大化解释，即流域机构是指流域管理机构及其所属各级管理机构，赋予流域管理机构所属各级管理机构一定的水资源论证、取水许可受理、审查、监督管理、水资源费征收管理等权限。
4.3 水文测报手段落后。一是黄河干流水文站点少，测验精度低、测次少，不适应水量调度需要；二是引黄闸引水流量测次少、误差大；三是引黄灌区测水量水、配水手段落后，不适应科学配水的要求。对策：一是改善黄河水文站测报设备，增加测报次数；二是引黄闸改造测流设施，尽快实现测流现代化；三是结合灌区改造，增加测验站点，提高测报精度，适应配水需要。
4.4 灌区管理粗放、水资源浪费严重。一是引黄灌区工程不配套、干支渠节制闸老化失修。山东引黄灌区干支渠17390公里，只衬砌了1315公里，衬砌率仅7.56%，灌溉多以大水漫灌、串灌为主，水利用系数仅在0.5左右。二是无用水定额。三是灌区工程管理不统一，上下游争水抢水，地下水利用不合理。对策：一是搞好灌区工程配套，特别是干渠衬砌，提高水的利用率。二是对灌区内地下水、地表水、黄河水统一调配。三是科学制定各种用水定额，促进节约用水、科学配水。
4.5 水费价格低，不能有效的发挥经济杠杆的调节作用。一是引黄渠首工程供水价格低，农业用水1分/ m3左右，工业及城市用水4分/ m3左右；二是引黄灌区水费价格低，农业用水约在5分/ m3左右，都远远低于供水成本，与水资源紧缺不相适应。对策：建议有关部门按规定尽快核定引黄渠首和引黄灌区的水价，超定额用水实行累进加价，逐步推行两部制水价，充分发挥水价在水资源管理中的调节作用。
4.6 全面贯彻落实《黄河水量调度条例》。该《条例》已于今年8月1日起正式实施，是截至目前国家关于黄河治理开发的第一部行政法规，是进一步加强黄河水资源统一管理，提高黄河水资源可持续利用法制化的重要标志，是贯彻落实科学发展观的具体实践。《条例》的出台，为实现黄河水量统一调度、防止黄河断流、维持黄河健康生命、实现黄河水资源的可持续利用提供了重要的法律保障，这在黄河治理开发史上具有里程碑意义。建议各级河务部门采取集中和分散相结合的方式，结合《水法》和《取水许可和水资源费管理条例》一并认真学习、全面贯彻，强力推进黄河水资源管理与调度水平。
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