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明晰山林产权过程中出现的主要问题及其对策
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信丰县政府法制办
李三叁
按照江西省委、省政府赣发[2004]19号文件精神，江西林业产权制度改革的主要内容概括起来就是四句话：明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转，其中明晰产权是本次林改的基础和核心内容，也是本次林改一切工作的出发点。只有明晰了产权，才能使责任落到实处、使流转成为可能，才能体现合理的收益分配，从而保持社会的和谐稳定，实现林业的可持续发展。笔者认为，在明晰山林产权过程中最关键的是要分清国有、集体的所有权，分清各集体经济组织之间的所有权，落实好经营权，确保收益权。现就笔者在本次林改明晰山林产权过程中发现的主要问题及如何处理这些问题提出几点想法，以供参考。
一、明晰山林产权过程中出现的主要问题 为了实现山林所有权的明晰与稳定，我省从总结历史经验教训出发，彻底改变了过去那种坐在家里填证的做法，坚持按照“双方实地指界、现场调绘成图、双方签字确认”的程序认真做好山林所有权确认的基础性工作，为山林所有权的正确认定、林权证的准确填写打下了坚实的基础。但是，这种做法也带来了历次确权发证过程中传递积累下来的问题的集中暴露，这不仅使山林权属争议调处和纠纷案件复议的工作量加大，而且还对有关调处争议的政策法规的适用提出了一些新的问题。
（一）林业三定山林所有权执照的重照量大。这是我县林改在明晰产权过程中遇到的最普遍的问题，在统计上来的四百多起权属争议案件中占了36%。重照案件集中表现在两个方面：一是集体山林与国有山林重照，主要表现在已经划归国有的山林，林业三定中又重新填归集体所有。二是同一乡、村集体之间，随意变更“四固定”时期调整固定的权属，按照解放前的“祖宗山”或者土改分配的“土改山”填写执照。
（二）林业三定山林所有权执照的四至界址互相重叠。受历史条件的制约，林业三定时期山林执照的填写随意性较大，山场地名以及四至填写含混不清，以至四至界址互相重叠。
（三）山林所有者或使用者的权、责、利落实不到位，三定时期确定的所有权或者使用权受到侵害。有的村、组通过协议、合同的方式随意将组集体所有的山林或者村民使用的自留山流转给其他经营主体经营使用，造成小组或村民与受让人之间的纠纷不断。
二、存在上述问题的主要原因
明晰山林产权过程中权属争议案件的增加，并不是林改本身的问题，只不过是林改促使纠纷的提前集中暴露而已。其主要原因有：
（一）历次确权发证工作缺陷及失误的传递积累。这是造成山林权属争议案件增多的主要原因。我国的山林确权发证经历了土改、四固定、林业三定三个主要阶段，这三个阶段分别有各自的缺陷和失误：土改时，因为群众对党的政策不了解，害怕抬高成分，造成了部分山林的漏登和山林四至与面积的巨大差异；四固定时，由于没有具体的确权、发证的政策规定，这项工作完成的不彻底。以信丰县为例，目前县档案局至今未能查到开展四固定工作的具体政策，找不到一份四固定山林所有权执照存根，只是在群众手中还散落有少数四固定时期山林所有权执照的手持联。据调查，在有些乡、村至今仍保留有四固定时期山林所有权的空白执照，这就使那些零星的手持联真伪难辩；林业三定时，由于人力、财力、时间及技术力量的限制，发证工作也存在不少问题。还是以信丰为例，由于没有四固定时期的山林所有权执照作依据，出现了比较多的按“祖宗山”、“土改山”的山场名和四至填写山林权证的现象；有的乡、村为了赶时间，甚至把空白证发到村、组，由村、组干部或者农户自行填写，这就造成了林业三定时期发放的山林所有权执照重照、执照的四至与土改、四固定时期发放的山林所有权执照四至不相符等问题。这些问题在本次林改实行的“双方实地指界、现场调绘成图、双方签字确认”的严格操作程序中暴露出来也就成为很自然的事了。
（二）少数村民带着争山的意图，弄虚作假。在市场经济条件下，林地林木已大幅升值，极大多数老百姓已摆脱贫困，且有经营山林的能力。少数村民为了眼前的利益，为了后代子孙的权益，钻历次确权发证工作存在缺陷及失误的空子，明显暴露出“争”的意图，有个别甚至已经到了弄虚作假的程度。
（三）权属转移手续不完备。主要存在于原属同一个集体经济组织的公社（乡）、大队（村）、生产队（组）之间。当年，为了响应“绿化祖国”、“大办社、队林场”和“发展果业生产”的号召，先用地后办手续，甚至不办手续的现象成为常事，有的地方甚至存在着另一权利主体越俎代庖，将山林强行转让的现象。
三、解决上述问题的几点对策
（一）要重视山林纠纷的调处和纠纷案件的复议工作，加大纠纷调处及复议工作的力度。笔者认为，各级政府及相关部门要提高对纠纷调处工作重要性的认识，要充分认识到纠纷调处对明晰山林产权、实现山林权属稳定、实现社会稳定、建设和谐社会的重大意义。不能单纯地从减少或抑制群众上访的角度而去被动应付，更不能企图用“拖”的办法等待纠纷自生自灭。应从以下两个方面着手：一是加强县、乡两级山林权属争议调处的力量。在当前纠纷比较集中的情况下，县林业主管部门应抽调精干力量，成立临时性的专门调处机构，乡、镇人民政府也应指定专人负责山林纠纷调处工作，并严格按照《江西省山林权属争议调解处理办法》的规定进行分级调处；二是建立山林纠纷调处工作制度，实行定人、定案、定时的全程负责制，规范山林纠纷调处及参与行政复议、行政应诉的全过程。
（二）充分尊重群众意愿，实行民主决策，规范流转。流转产生的权属争议，多数都是因为没有充分听取群众的意见，没有严格执行“两个三分之二”（即参加村民会议或村民代表会议的人数必须超过应到会人数的三分之
二、表决通过的票数必须达到应到会人数的三分之二）的民主决策程序所造成的。要解决这个问题必须在乡（镇）、村、组的每一级基层组织都建立有效的民主决策机制，不仅仅是从形式上，更重要的是在实质上尊重群众的建言权、决策权，让群众参与决策的全过程。同时，要正确处理好集体和个人的利益分配关系，确保群众得到实惠。
（三）认真研究政策法规的适用，实事求是地处理历史遗留问题。一是针对大量的林业三定重照问题，笔者认为不能简单化的认定为重照。我国对山林权属的确认，在不同时期有着相应的政策，而且这些政策保持了很好的连续性。尽管《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定“县内山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据”，但在重照的情况下，应当往四固定、土改时期追溯：如果属同一个公社（乡）、大队（村），并在四固定时期有过调整，那么只有林业三定、四固定的山林所有权执照同时重照，才能认定为重照；如果属不同公社（乡）、大队（村），还可以前溯到土地改革时期。只有这样，才能实事求是地认定山林所有权的归属。二是对于四至界址的争议，应当特别重视现场调查和核对证据的工作。笔者建议，在现场调查核对时，应分别由双方当事人指认地名、争议范围、己方权证的四至界址，分别勾绘成图，并制作包括经营事实在内的现场调查笔录，交指认方签字认可。只有对现场真实情况有了深刻了解并加以锁定，才能正确适用《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十九条的相关规定。三是对于公社（乡）、大队（村）办林场及果业开发中出现的问题，要区别情况，按照政策分别处理。笔者认为，总的原则是：要保持政策的连续性，要有利于社会的稳定。对于公社（乡）、大队（村）办林场，如果是在林业三定以前经调整划入的，应以林业三定时期确定的权属为依据。如果是在林业三定以后划入的，要改变林业三定时期确定的权属，必须以双方认可的协议（合同）、或者政府的处理决定、或者人民法院的判决（裁定）为依据。林业三定以后划入集体山场，既未签协议（合同），又无政府的处理决定、人民法院的判决（裁定），但已人工造林的，应补签协议，并合理确定收益分成的比例；未营造人工林的，原则上应退回山林所有权人，所有权人应对集体林场的经营投入作必要补偿。对于果业开发中集中开发的林地，已与所有权人签订协议的，按协议执行；未签协议的，应及时补签协议，明确双方的权利和义务。
（四）复议机关应重视行政复议中的调解程序。行政复议是山林权属行政处理的最后一个程序，也是把争议解决在行政处理阶段的最后一次机会，因此，复议机关应当特别重视复议过程中的调解程序。笔者认为，复议机关的调解有两个更为有利的条件，比下一级政府的调处多了一些成功的可能性：一是复议机关与双方当事人少一些利益冲突和人际联系，双方当事人对复议机关少了一份先入为主的偏见，多一份信任也就多一份调解成功的希望。二是复议机关可以通过对双方当事人及作为被申请人的政府机关所提供材料的再综合，加上复议机关复议过程中的补充调查，可以对证据及事实作出更为客观的认定，因而得出的结论也就更具有说服力。当然，调解的成功与否，与调解主持人的公正性及调解方法也有联系。笔者在这里需要说明的是，复议人员不应把调解当作一种形式，走走过场，而应把它当成是解决纠纷、消弭争议的一次重大机会，认真加以把握，那就完全有可能收到事半功倍的效果。
发布时间：2008年4月16日10:31
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