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对乡镇机构改革的几点思考
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摘要：乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展和提高农民生活水平。是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。本文拟就现在关注的乡镇机构改革进行试析。
关键词：乡镇机构，改革，存在问题，建议与对策
乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展，提高农民生活水平，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。
随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步形成，由于机构设置不科学等因素，乡镇职能在运行机制、管理机制中遗留的问题正逐渐凸现出来，已极大地阻碍和影响了乡镇职能进一步适应经济社会发展新形势的需要。发挥好乡镇一级政府的作用，建立高效、低耗，适应现代社会经济客观规律的新型乡镇政权机构，作为最基层一级政府———乡镇机构改革已势在必行。
对此，笔者谈谈个人的看法，仅作参考。
一、乡镇机构的现状及存在的问题
（一）机构设置不科学，导致乡镇职能转变难以实现
乡镇机构根据工作需要设立工作机构是国家法律规定的，但是究竟应该设置什么样的工作机构，各机构职能如何配置，现今却没有统一的规定，各地方具体设置差异也较大。但总的说来，乡镇政府的机构设置不规范、不健全、不科学、不合理、这不是一个新的问题。职能部门如公安，税收，共商，电力，邮电，土地等部门分工明确，各司其职；而乡镇干部不但要管理自己份内的事，其他部门的事也兼而管之，这样做，表面上看好象有一定的道理，但实际上恰恰说明现在的乡镇机构职责不清，其中主要表现在以下三点：
1.机构职责不清，管理混乱
目前，在乡镇的事业机构可分为三种类型。
第一类是县管机构。如司法所、民政办等，他们的人、权、事、物的管理权在县主管局，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地。
第二类是乡镇主管的机构。如计育办、文化站等，这些部门工作人员的人、权、事、物权限虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理。但在实际工作中，乡镇对这些部门工作人员依然按习惯称呼为“部门干部”，部门工作人员也认为自己与乡镇的“正编干部”有着身份上的区别，视自己为乡镇中的“另类”，不想加入到乡镇政府的1工作中来。这些情绪在工作中表现为工作积极性不高，缺乏开拓精神，导致乡镇政府难以管理。
第三类是战线驻乡镇机构。如国税、地税、工商行政管理所等，这部分工作人员的人、权、事、物完全在上级或基本在上级，平时的工作是乡镇围着他们转，为他们的工作服务，乡镇无法对他们进行管理。
纵观这三种职能部门和乡镇的关系，造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。对乡镇而言，是责大权小或是有责无权；而对于县直各职能部门而言是权大责小或是有权无责。造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，“小政府，大服务”的管理服务职能难以很好地发挥。③
2.部门难以履行职责，导致乡镇职能的弱化
计划经济向市场经济逐渐转型后，乡镇的职能逐步由行政命令式转向指导服务型、引导服务型。但是由于各职能部门不能很好地履行本部门的职责，要完全实现职能转变仍然是困难重重。
如职能部门中的乡镇计划生育办应该是负责全乡镇计划生育工作的组织开展。但是，目前乡镇计划生育办的主要工作还只是清理档册和查对底子，一些具体繁杂的实际工作还得依靠乡镇政府投入大量的人力、物力去完成；又如乡镇财政所应该是乡镇收取各种税费的主力军，但是各乡镇的财政所的工作也只是处于清底子、填发通知单的阶段，完成税费任务的工作还是得依靠乡镇政府组织人员进村入户去落实。这种乡镇的职能部门开展工作依赖政府的现象，使得本属于服务部门的乡镇政府却成了做具体工作的职能部门，导致乡镇职能被弱化。③
3.机构重叠，职能缺位、错位
乡镇政府行使着综合管理本行政区域内经济、教育、文化等行政职能。然而，各乡镇的“七站八所”，大多是县级各部门的派出机构，乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮；工作效率低下等现象。④
（二）机构人员臃肿，导致行政职能效率低下
机构一多，人员就膨胀，现在的乡镇机构工作人员没有形成完善的管理制度，因人设事的情况比比皆是。不是为职能需要而安排的工作人员，而是为工作人员的需要来设置工作岗位。这直接导致了机关工作人员的增加，也加剧了乡镇机构的膨胀，严重影响了乡镇政府的工作职能。①
国务院发展研究中心2004年11月3日公布的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查的结果显示，平均每个乡镇党政内设机构16个，人员平均为58人，超过正常编制2到3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，人员达到290余人，超编严重。②
据中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植介绍，现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。造成长期的机构臃肿，人浮于事。④
（三）职能部门经费短缺，导致职能转变缺乏支撑力
现在，县乡两级财政收入仅占全国财政收入的21%，但财政供养人员却占71%，无论是对于承受税费摊派之苦的农民还是负债累累的各级政府都早已不堪重负。
1984年，我国第一次建立了乡级财政，此后乡镇机构就开始急剧扩张，特别是改革开放以来我们不注重限制官权，财政体制改革不到位。事权下放，财权上收，事权与财权不统一。政绩追求又形成了高压型体制——将指标摊派给下级政府，只有目标、没有财政支持，层层施压，到乡镇、村一级时指标任务呈几何级数增加，致使农民不堪重负。据统计，仅中央各部门制订的与农民负担有关的收费、集资项目就有93项，仅中央红头文件规定的要农民出钱出物的达标就有43项。
而且，为了弥补财政亏空、增加财政收入，各级政府想方设法征地、卖地，致使一些地方官民矛盾突出，有时甚至酿成暴力的局面，导致了上访的增加和社会的不稳定。
现在乱收费的主要来源还是在县一级。许多县都设置有80余个科局，叠床架屋，职能重复。如工业局、轻工局、企业局、工商局、商业局、外贸局、经贸局、经管局等等本可合并；农业局、粮食局、烟草局、林业局、水产局、水利局、畜牧局、农机局等涉农的局也应当尽量减少；其它如劳动局、人事局；计划局、物价局、物资局、计委、建委；文化局、广播局、教育局、科技局等机构都可以合一；老干部局、档案局、体委、计生委、法制办、综治办、对台办、侨外办、区划办、编制办、开发区办、县志办、党史办、扶贫办等机构都可以并入县政府或县委办公室。而现在每一个局名义上几十人，实际上却是上百甚至几百人拿工资。财政不堪重负，群众的负担更是日益加重。②
经费的不足，导致乡镇转变职能缺少经济支撑力，影响了职能部门人员的工作积极性和工作热情，影响了部门职能效能的发挥。但是对于乡镇各站所经费紧张的现实情况，又是一种主管局要理不理，乡镇要管不管的局面。乡镇的职能部门感到“媳妇”难当。为解决经济困难，差额拨款的事业单位纷纷打报告要求改为全额拨款事业单位；自收自支的事业单位则要求改为差额拨款事业单位。据统计，全县乡镇全额、差额编制达3773名，财政负担人员达4035名。县乡财政背上沉重的包袱，乡镇职能转变步履维艰。③
（四）乡镇行政机构缺少足够的监督系统
行政监督是权力的一个重要组成部分，是减少政府行为失误，确保政府管理畅通，高效运行的必要环节。但从某种程度上讲，当前我国乡镇机构大部分地区是实行“人治”，根本谈不上行政监督。
首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层。中央省，地（市）县都设有政府的监督机关，负责对国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监督机构。就算有，也是一个虚设的机构。“上有政策，下有对策”，使得乡镇机构免受行政监督，这样的监督结果可想而知。
其次，缺乏自上而下的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策，指令和任务。但贯彻执行的情况如何，必须要接受人民群众的监督，人民是主人，干部是公仆，公仆必须要接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督，难以落到实处。
再次，乡镇领导者的自身素质普遍不高。在中国当前行政监督体系中，领导者的自身素质也非常重要，应提高行政监督意识，加强自我行政监督，可当前我国乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少一种自我监督意识。①也缺少一种自觉接受监督的意识。
二、对乡镇机构改革的建议和对策
按照中央的部署，从2001年就开始进行市县乡机构改革。这是为进一步转变政府职能，提高政府的管理能力和领导经济工作的有效性；为进一步精简机构和人员，切实转变干部作风和减轻农民负担的需要。⑤也是加强农村基层党组织建设的必要要求。
这次乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
乡镇改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。④
对此，笔者以为，应从以下几点进行相应的改革：
（一）依法治乡，加强监督
其实各级政府都应依法治国、依法行政。在“人治”逐步走向“法治”的今天，要充分发挥司法监督和新闻媒体监督的作用。⑤
在此过程中，政法机关要加强配合，充分发挥职能作用，为改革创造良好的治安环境。在机构改革中，政法机关要在党委、政府的统一领导下，紧密配合有关单位，严格依照法律、严格依照政策和有利于改革、有利于稳定、有利于发展的工作标准，搞好稳定工作。⑥
同时，乡镇机构改革在依法治乡时，一定不能削弱人大力量。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，在同级国家机构中处于核心地位。削弱乡镇人大力量，实质上是弱化乡镇人大的法律地位和作用。这种作法，有三个方面的弊端。一是不利于乡镇人大依法行使职权；二是不利于基层民主政治建设；三是不利于基层政权的稳定。现在有不少地方在具体操作时，将乡镇人大作为乡镇机构改革的突破口，减少职数，缩减编制，很多乡镇人大在改革后仅剩下人大主席一人，而且相当一部分还是由党委成员兼任，乡镇人大形同虚设。
我国正处在政治、经济体制转轨时期，受各种利害关系的影响，一些基层政府违法行政，侵犯群众利益的事件时有发生，这必然与群众日益提高的法制意识和民主观念形成一种矛盾，这种矛盾若不疏通和解决，必将严重影响基层政权的稳定。乡镇人大因其直接面向基层的工作特性，与群众联系最为紧密。充分发挥人大作用，加强监督，通过人大这个渠道，可以及时了解民情，倾听民声，做好党委、政府与人民群众的沟通工作；可以把党的意图更好地变为人民群众的共同意愿和自觉行动；可以及时发现问题，消除矛盾隐患，确保政令畅通，维护政权稳定。⑦
（二）加快改革步伐，科学设置部门
1.撤并乡镇，建立中心村
撤并乡镇是中央部署此次机构改革的一个突破点。据统计，江苏省将1974个乡镇撤并为1362个，减少30％；乡镇平均人口由3.1万人增加至4.5万人；行政村由35258个减至21772个，减少38.2％。一些省在撤并工作完成后，根据人口、面积、经济发展状况等综合因素将乡镇分成三类，分别设立4—5个、3—4个、1—2个综合办事机
构，行政编制精简平均达到20％。④
根据各乡镇职能机构人员不足，开展工作力度欠缺的现状，应采取灵活有效的措施，根据科学、合理、效率的原则，对附近的乡镇进行合并，集中有限的人力资源，进一步强化部门执法力度，保证乡镇各种执法工作到位。同时针对现有自然村居民居住分散、人员稀少、不便于统一管理的现状，以一个交通便利、条件优越的村为中心，对其他村进行合理迁移，便于对他们进行统一的管理，有效组织村民进行山地开发等农业产业结构调整。③
2.减少机构类型，扩大乡镇权限
对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。
3.理顺机构关系，健全乡镇职能。
针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，根据乡镇工作的实际需要，有针对性地设置职能部门，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。
（三）切实转变职能，发挥部门作用
1.切实转变乡镇职能
随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”、“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，各种具体的工作则由各个部门去完成，真正实现乡镇职能的转变。
2.充分发挥部门优势
各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用。如农机、农技、畜牧等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；文化广播服务站则应发挥舆论宣传的优势，大力宣传党的路线方针政策，及时把最新的政策信息输送给广大农民兄弟，为乡镇政府的决策和农民兄弟的生产方向提供依据；工商、税务、公安等部门，则更应该发挥各自的特殊作用，保证财政增长，维护社会稳定。各部门各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。
（四）坚持发展为先，缓解资金压力
1.完善乡镇体制改革，缩减经费开支
（1）减少乡镇领导职数。乡镇领导职数按三类乡镇不超过9名，四类乡镇不超过7名进行配备，在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职。
（2）精简乡镇机关行政编制。例如：保留乡镇党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。乡镇党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。⑤
（3）精简事业单位机构。通过以上一系列措施，减少机关经费的开支，进而缓解各级财政的压力。
2.是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金
针对乡镇事业单位普遍存在经费不足的现状，乡镇政府和主管局要积极采取措施，强化职能部门的内部管理，坚持以发展为第一要务，同时，狠抓外部发展，积极争取资金，加大对下属各部门经费的支持力度。特别是对差额拨款和自收自支的职能部门经费不足的问题，乡镇政府和主管局在进行扶持的同时，还要教育他们进一步树立为农民农村服务的思想，鼓励他们在搞好服务的同时获得收益，依靠发挥自己的优势“找饭吃”。在此基础上，积极为他们创造筹集资金的渠道和机会，争取通过多方的努力，帮助他们获得一定数量资金弥补经费的不足，想方设法保证乡镇事业单位工作的正常运转。③
（五）精减人员，竞争上岗
人员分流时，凭什么决定孰去孰留？有一些基层的同志，对分流中按年龄“一刀切”的做法提出质疑，认为这种方法虽简便易行，也可回避矛盾；但农村工作有其特殊性，工作经验非常重要，50岁左右的干部年富力强，被一刀“切”掉实在可惜。有少数乡镇在留用人员时，不是搞公开竞争上岗，而是简单地以身份决定去留。有“正式身份”的干部不管素质高低一律留用，聘用干部再能干也要被分流出去。这将导致能者出庸者留、减员而不增效，与改革的初衷相悖。
其实应该要坚决按《地方组织法》有关乡镇机构设置的规定办事，同时与农村税费改革、人事制度改革相配套，整体推进，决不能再凭领导一句话，随便增设机构扩充人员。改变过去以机构规模大小和人员多少决定拨款数量的做法，从而在财政上对不按规定增改的机构和超编人员进行“断奶”，这才是是治本之策。正如中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植强调：“必须坚持公平竞争、择优录用原则，绝不能搞几个人说了算。”
据新闻媒体报道：2001年以来，辽宁、山东、江苏、内蒙等省区都开展了撤并乡镇工作。仅内蒙古自治区的通辽市就撤销了56个乡镇和苏木(相当于乡镇)，使全市的乡镇和苏木一下子减少了29％；山东省也已撤销了200多个乡镇；江苏省乡镇行政区划调整后，全省乡镇数由原来的1974个，减少到1414个。⑧
乡镇机构改革是为了精兵简政，提高效率，发展经济，稳定社会；乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率，只有真正提高了政府的运转效率，使政府真正成为服务型的政府，才真正是达到乡镇机构改革的目的，真正贯彻落实好十六大和十六大三中、四中全会精神，实现中国特色社会主义的小康社会的奋斗目标。
参考文献：
①西部计划论坛,《西部乡镇机构改革的现状与难点及存在的原因》,http://cyc90.cycnet.com/othermis/xibu/content_second.jsp?id=7534&s_code=1836
②胡星斗,《县乡机构改革迫在眉睫》,《新周报》评论2004年11月4日
③彭正刚,《乡镇机构设置对其职能转变的影响及对策》2004年12月2日
http://220.168.28.52:828/jstjb.rednet.com.cn
④中央机构编制委员会办公室,《人民日报》,2002年04月18日第十版
⑤刘勇，《乡镇政权机构改革的思考》，http://，2004年6年8日
⑥《乡镇机构改革应稳步推进》，《法制日报》，2001年3月31日
⑦郑湘，《乡镇机构改革不能削弱人大力量》，中国人大新闻，2001年12月11日
⑧河南报业网,《撤并乡镇 机构改革的新思路》, 问题与建议,2001年08月22日
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