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新时期改进和完善人民政协界别工作的思考与研究
闵行区政协课题组
组长：吴申耀 副组长：夏根福 成员：梅建高 赵 艳 董苗苗
政协委员由各界别协商产生，政协组织由界别组成，这是人民政协的显著特色，是人民政协有别于其他组织的重要特征，也是人民政协发挥作用的优势所在。新的形势下，如何通过加强界别工作来更好地发挥委员的主体作用，有效地开展政治协商、民主监督和参政议政，是当前政协工作的重要课题。本文就政协界别区别于其他政治组织的特点、界别参与的重要意义、政协界别工作的实践等问题开展了调查研究，提出了一些思考与建议。
一、关于政协界别的定义、特点与定位等认识
从我国现有的政治体制来看，政协是唯一按界别组成的政治机构，它与党委、政府的组成形式不同，与人民代表大会在组成形式上也有明显区别。人民代表大会作为决策机构，其代表由地域选举产生。人大代表中虽有一定的代表比例规定，如工人、农民、妇女等，但其身份主要是地域代表。而人民政协作为协商机构，其委员是由各党派、团体和各族各界代表人士通过协商产生，以界别代表的身份进行活动。在参与国家和社会事务管理、发扬人民民主的过程中，政协界别代表的方式与人大区域性代表的方式起到了一个互补的作用。
（一）政协界别的定义
政协章程规定：中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。
根据以上定义，政协目前所确定的界别，包含了各党派、主要的团体、社会各界及无党派人士。
（二）政协界别设置的特点
一是广泛代表性。从界别设置看，参加政协的各个组成界别，虽还不十分完善，但基本覆盖了各个党派、各个主要人民团体和有关社会各界、各阶层。各界别参加的人民政协充分体现最广泛的爱国统一战线组织的性质和“大团结、大联合”的方针。
二是有序组织性。政协委员，由各党派、各人民团体、各界别推荐、协商产生。政协委员参与政治协商、民主监督和参政议政并不是代表个人，而是代表了一个界别。委员按照界别参加会议、组织讨论、开展活动。界别不但是委员行使民主权利的组织平台，而且还是行使民主权利的主体，体现了有序性和组织性。
三是巨大包容性。在政协，由不同的利益群体代表所组成的委员，在政协同一个平台，表达不同的利益诉求。又在政协同一平台协商、协调；交锋、交融，体现了巨大的包容性。如工会代表工人利益，工商联代表企业家利益，在同一平台对同一议题发表主张、表达所代表群体的利益诉求，从而在共同利益主导下协调利益矛盾，求同存异。这种包容性在政协体现得最为突出。
（三）政协界别的定位
在人民政协成立后的各个时期的重要关头，参加政协的各界别都发挥了重要的作用。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议上，政协各界别协商通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。此后，为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革，促进社会主义革命和建设、促进改革开放和社会主义现代化建设，政协的各界别在政协这个政治舞台上，发挥了重要作用，作出了重大贡献。
胡锦涛总书记在庆祝中国人民政协成立60周年大会上的讲话中指出：人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结大联合的组织，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，是中华民族强大凝聚力的重要实现形式。人民政协界别的定位在于：
1、是社会各方面参与民主协商的利益代表
人民政协的各界别，代表了民主党派、无党派、人民团体及社会各界、各族、各阶层，在中国共产党的领导下，就人民群众关心的重大事项开展政治协商。在人民群众根本利益一致的基础上，通过政协平台开展协商，通过交流、交锋达到交融，形成共识，达成一致，实现和而不同，有利于党和政府的科学决策。
2、是民主参与的有序渠道
随着经济、社会的发展，利益群体分化，社会矛盾凸显。不同利益群体的不同利益诉求、政治主张，需要有序的有组织的民主渠道加以沟通。无序的利益诉求与利益矛盾，将会引发社会的不稳定。人民政协的界别参与，正是为不同利益群体的利益表达，提供了一个有序和有组织的民主渠道。
3、是党和政府联系群众的桥梁、纽带
政协委员由界别协商产生，是社会各界的代表，在本界别中都具有较强的影响力、凝聚力和号召力。政协的各个界别、各界别的委员都是党委政府联系群众、团结各界的桥梁和纽带。充分发挥政协界别的作用，发挥委员与所联系界别群众的沟通、协调、宣传等作用，把群众的意见集中上来，将党和政府的方针政策宣传下去，有利于党和政府更广泛地联系各族、各界群众。
4、是扩大人民群众政治参与的组织形式
随着社会主义民主政治的发展，人民群众参与国家和社会事务管理的意愿会不继提高。同时新的社会阶层、新的社会组织、新的利益群体正在形成。一些受聘于外企的管理人员、有成就的自由职业者等有参与国家和政治生活的意愿，但又缺少组织渠道。人民政协界别的设置，把社会各方面代表人士吸纳到政协组织中，有利于扩大人民群众对国家与社会事务管理的政治参与，有利于党和政府在团结、民主的主题下扩大社会主义民主。
二、当前人民政协界别参与的现状与问题
（一）当前人民政协界别参与的实践
目前，各级人民政协在加强界别工作方面，有不少成功的实践，也创造了不少新经验。本文在调查后，归纳为以下几个主要做法：
1、逐步完善界别工作制度
这几年各级政协逐步加强界别工作。市和区县政协都相继制定了关于加强界别工作的文件。明确了界别召集人，以及定期召开界别会议、开展界别活动的形式、要求等，规定了由专委会分工联系政协界别，由专委会和界别联合开展活动等。有的区县政协还制定文件明确主席、副主席分工联系界别，指导界别工作。
2、开展增强委员界别意识的培训
为增强委员的界别意识，各级政协重视对委员的培训。市政协在新委员培训中，强调了委员应发挥界别代表的作用。
3、充分发挥党派、团体作用
党派、团体是最重要的界别。各级政协都十分重视发挥党派团体在政协履职中的作用。政协全会大会发言以党派、团体为主。各级政协将党派团体提案作为重点提案加以办理。在政协议政会上，重点听取党派团体的意见。不少区县政协都支持党派、团体借助政协平台开展有特色的活动，如举办专题论坛、专题调研等。
4、开展有界别特点的活动
各区县政协都引导和支持一些特点明显的界别，如教育界、文化文艺界、科技界等界别的委员，开展考察企业、学校，与界别相关单位联络联谊，与界别群众座谈听取意见等活动，丰富了界别活动的内容，为履职打好了基础。
5、发挥专委会的牵头作用
专委会的设置与界别设置，有的有相近的地方，有的有较强的联系。因此，市政协作出规定，由专委会联系界别，给界别工作以指导与支持，与界别委员联合开展活动。有不少区县政协也都按照市政协的做法，对专委会联系界别作出规定。
6、重视界别的集体提案与意见建议
各区县政协都十分重视由界别提出的集体提案。这些都由界别委员集体开展调研后，针对界别相关的工作，听取界别群众意见后提出的提案，一般都被列为重点提案，由主席、副主席分工督办。
7、以界别为主征集社情民意
不少区县政协，定期召开界别召集人会议，征集社情民意。如召开会议之前，要求各界别组织委员活动，集体商议需反映的社情民意。通过这种形式征集的社情民意，情况实、分析透、建议针对性强。在区县政协有许多界别提出的社情民意，由市政协选送后，得到了市领导的重视，作出了批示。
（二）界别工作存在的困难与问题
人民政协的界别工作很重要，各地各级政协也有很好的实践，创造了一些新经验。但调查发现，各级政协总的认为界别工作相比其他工作还比较弱，还存在不少困难与问题。主要反映在以下几个方面：
1、界别工作缺少规范
界别是政协履职的特色和基础，但对界别在政协组织架构中的地位、界别的定位等都不明确。
（1）缺少制度规范。虽说市政协和不少区县政协都制定了关于加强界别工作的文件，对有些工作作出了制度规定，但规定都比较简单，对有些方面的规定还比较含糊，定位不清、功能不清、要求不清。总的来说，界别工作还没有完善的机制。
（2）缺少组织规范。参加政协的党派团体，本身有较为系统的组织。但作为界别参与，其组织关系就不很清楚。如何召集界别活动，其组织原则是什么等没有规范性规定。而其他的界别，其组织化程度则更低，组织形式更不规范。召集人的职责和权力都不很明确。调研反映：有不少同志认为以专委会为主导来联系与开展界别工作这一方法不尽合理。
（3）缺少工作规范。关于界别工作，其主要工作内容是什么？活动形式主要是什么？考查的标准是什么？委员在界别活动中的职责是什么？都没有规范性的规定或要求，主要靠党派、团体或界别召集人自由发挥。调查显示，界别工作强与弱，全取决于召集人个人工作的积极性。另外，现有的政协各种活动，以界别为单位组织的为数不多。
2、界别设置不尽合理
（1）已设界别并未覆盖各主要阶层。政协界别要完全覆盖各阶层，确实很难。但有些重要群体应予考虑。从上海情况看，农民依然是一个重要的群体，他们有特殊的利益诉求，但市和区县政协仅有农业界别，农业界别并没有农民的代表。另外如大学大专以上的青年学生，包括本科生、硕士研究生、博士生，他们有较大的群体，有较强的政治诉求。但他们少有有序有组织的民主渠道反映他们的诉求，在政协这个平台也无一席之地。
（2）界别设置未能适应新的变化。改革开放以来，经济、社会发生了重大变革。出现了一些新的群体和阶层。上海作为金融中心，在社会界别中，金融界已成为很重要的界别。另如律师界，他们对依法治国等方面有较大的发言权，但目前并没有律师界或法律界。外来务工人员和自由职业者等都是新产生的重要社会群体与阶层。另外还有日显重要的社会工作者群体。政协界别设置目前还未能适应这一新的变化。
（3）部分界别划分界线不科学。如经济界，是一个较为模糊的界别，有企业、有社团、有政府部门、有教育研究单位。科协和科技界、共青团和青联、工商联与经济界等，则存在交叉和重复。
3、委员的界别意识不强
由于各级政协在工作中，界别性的活动不多，强调界别的作用不够。政协组织自身的界别意识不强，因此委员的界别意识不是很强。相对来说，党派、团体界别的委员，界别意识较强。
（1）代表界别的意识不强。与委员的推荐协商办法有关，虽然经过了一系列民主而有组织的界别协商产生过程，但委员并不清楚自己是由哪个界别协商产生的。这叫“初始”意识不强。在以后参加政协活动的过程中，并不十分强调界别性，一些政协委员履职很努力，但为界别代言的意识不强，这是“角色”意识不强。
（2）服务界别的主动性不强。不少委员很努力参与各项政协的履职活动。但如何为界别服务，如何为界别代言，这种主动意识并不强。这就出现了委员参政议政同质化。说社会问题都行，主动思考表达界别群众的诉求不够。
（3）联系界别群众的意识不强。委员在参加政协会议、政协活动的前后，都不重视以各种方式联系界别群众。委员也没有向界别群众代表传达、宣传政治协商结果的义务。大多委员不能自觉、主动地从代表界别的角度参加政协开展的相应工作。
（4）界别联系群众的方法不多。这里主要说的是参加政协的界别的情况。政治协商，是中国共产党和政府与党派、团体以及社会各界协商，而不是与委员个人协商。因此，在协商前，政协界别应听取界别群众的意见；协商后，应积极向界别群众宣传沟通协商结果。但问题是政协界别联系界别群众的途径不广，联系的形式不明确，手段不多。界别联系群众不紧密，会造成界别利益诉求的表达渠道的堵塞。
（三）关于界别工作的有关问题思考
1、关于界别作用的担忧
在调研过程中，有人提出，不能过分强调界别作用。社会群体的界别太强，界别会形成新的组织、团体。其实，政协的界别仅在政协这一政治组织内发挥作用，有政协章程和政协各项制度的约束和规范；中国共产党在政协组织内完全应该也完全能增强新形势下协调、统领各党派、团体和界别的能力；即使有政协体制内的激烈表达，总比体制外比如网络等无序表达要好。从实际情况看，政协内界别的作用只存在太弱的问题，而不可能存在太强的问题。
2、关于界别交叉的问题
界别交叉，这是调研中提到比较多的问题，有些交叉不可避免。比如科协是作为社会团体参加政协的。其成员与科技界必有交叉。谁也没法代替谁。另外党派成员与其他界别成员也有交叉。交叉有弊也有利。有利于政协委员既代表界别群众的利益，也要为其他界别其他领域的问题发表真知灼见。
3、关于缺少基层代表的问题
调研中，有较多的反映是界别委员中社会基层成员比例不高，有的界别政府官员太多，不利政治协商的开展。对于这一问题，本课题组认为：
一、在政协委员中确应减少现职政府官员的比例。有利于让更多的各方面的代表参加政协。
二、反映基层民众的情况，不一定是基层的代表。有些基层的代表能反映发生在自己身上的事情，但对全体的情况难以概括。恰恰是一些学者，通过调研，能较全面反映基层民众的情况。历来的传统是：“人大强调大众性，政协体现精英化”。因此，可增加一些最基层的代表，但更多地应选能代表基层民众利益的代言者，包括工会干部、妇女干部等。
4、关于界别的细分与界别的代表性
随着经济与社会的发展，社会阶层与社会界别会不断细分。政协界别要适应社会阶层与界别的变化。但政协界别的设置永远无法与社会界别存在相一致，也永远无法全覆盖。因此，本课题组认为：
一、政协界别的设置既要尽可能适应社会的发展与变化，但不能太过细分。
二、政协委员参加政协，是既可代表本界别群体的利益，也提倡代表其他群体的利益。因此，界别设置不必过于细分。
三、改进和加强界别工作的几点建议
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。
总结当前各级政协界别工作的实践经验，针对当前界别工作存在的困难与不足，本文在调查研究的基础上，对区县政协加强界别工作，提出以下思考与建议：
（一）要将界别工作放到一个重要位置
调查表明，各级政协在全局工作中，很少提及界别工作，对加强政协界别工作，往往提不出具体的要求。对社会各界和各阶层利益诉求的表达重视不够。本报告认为，要重视做好以下工作：
１、将界别工作列为重要工作
在政协的工作计划、工作要求、工作总结中要将政协界别工作列为重要工作。政协领导要定期研究界别工作。各党派、团体，各界别也应有工作打算和工作目标，要十分重视在政协工作中突出界别的声音。
2、协商过程重视界别参与
政治协商是中国共产党和政府与各党派、团体和社会各界协商，也是各界别之间的协商，因此要十分重视各界别意见和诉求的表达。一要做到协商前通知各界别充分征集界别群众意见；二是在协商中应尽可能让相关界别都能发表意见；三是有关方面应对各界别的重要意见有个及时回应。
3、重点抓好界别集体提案的征集与办理
提案工作是政协的重要履职形式。界别的集体提案，能较好地体现界别政治协商、民主监督、参政议政的作用。可以专门召开界别召集人的会议，就征集界别集体提案提出要求。要充分重视界别提案的办理工作，坚持政协主席、副主席分工督办界别集体提案的做法。
（二）规范界别工作，加强制度建设
市政协对加强界别工作有个意见性文件，但这一文件还没达到界别工作规范化、制度化的要求。因此，区县政协可以在这个文件的基础上，对政协界别工作作进一步规范。
1、逐步完善有关工作制度
各区县政协应在总结以往经验的基础上，逐步制定和完善政协界别工作的各项制度，以利政协各界别能按制度开展工作，更好地发挥界别的履职作用。
2、提高界别的组织化程度
通过明确界别召集人，明确活动方式，明确工作要求，明确工作评价来提高界别的组织化程度。逐步改变由专委会来牵头界别委员活动的现状，尝试让界别自行组织开展活动。
3、加强对界别工作的指导
建立政协界别例会制度，定期召开界别召集人会议，听取工作情况通报，交流工作经验，对近期政协工作进行通报，对界别参与履行三项职能提出要求。对界别提出的开展有自己特色的工作应给予支持及配合。通过这些方式，加强对界别工作的指导。
可考虑加强主席会议对界别工作的指导，由主席会议成员分工联系各个界别。及时了解相关界别的活动情况，指导和推动界别开展工作。
（三）改进委员协商产生办法
针对委员参加政协后代表界别利益及参加协商、监督、议政的动力不足问题，建议对委员协商产生的办法作探索性改进，先在一些区县试点。其主要方向是：以党派、团体、社会各界有组织地推荐协商为主，初荐人员差额化。让初荐委员表示参加政协的态度与规划设想，让党派、团体、社会界别的群众代表评议，差额确定协商产生的名单。避免有些人被推荐为委员但自身积极性不高的情况。
（四）重视委员培训
１、在新委员的培训中，要将界别意识、代表与服务界别群众、如何联系界别群众作为重要内容。
2、区县政协可定期分批举办委员学习班，除专题培训外，可以请做得好的委员进行交流。以提高其他委员的界别意识和参与能力。
3、区县政协可联合编印小册子，供委员学习。让委员了解代表、服务界别群众的工作要求与工作方法。
（五）适时调整政协界别设置
新形势下有必要在慎重研究的基础上，对政协界别进行适时的调整。
1、及时吸纳新的界别
尽可能将新的重要社会阶层或界别及时补充进政协界别，以保证政协协商面的广泛性和协商的充分性。也有利于通过政协平台，结成更广泛的统一战线，团结一切可以团结的力量。
特别要一提的是，在上海的外来常住人口将近三分之一。在闵行等一些区，外来常住人口已超过全部常住人口的50%。这些人生活工作在上海，对上海的发展不仅有贡献、有影响，也有一定的发言权，有较特殊的诉求。而人大代表一时无法纳入。政协在界别参与政治协商中，应探索考虑。
2、要体现地区特点
各地区的社会结构情况大不相同。因此在界别设置时，应从地区的特点出发，体现地区的特点，有利于覆盖社会各界、各阶层；有利于提高政治协商、民主监督、参政议政的质量与水平；有利于推进民主政治；也有利于结成更广泛的统一战线。
3、在基层政协先行创新探索
目前不少区县对界别的设置在进行有益的探索，如有的将社会工作人群列为一个界别。对界别设置的创新，在市政协进行可能影响面太大。建议可以请区县政协先进行探索与实践。在实践过程中及时加以指导，对成功的经验可以加以制度化。
（六）发挥党派、团体的优势
党派、团体有其组织程度高，界别代表性强的优势。在考虑界别工作时，应发挥党派、团体的优势。
1、重视发挥党派、团体的作用
党派、团体参与政治协商、民主监督和参政议政，背后有其强有力的组织支持。无论调研、建言、民主监督，都有原组织长期工作的基础。应进一步发挥党派、团体在大会发言、专题议政、调查研究、监督检查、集体提案等方面的积极作用。
2、支持党派、团体在政协开展有特色的工作
要发挥党派、团体的主动性、积极性和创造性，支持他们开展有自身特点的履职工作。可由政协搭台，由民主党派联合专委会或其他界别，就某个群众关心的问题，开展调研，组织论坛，开展民主监督检查等。
（七）创新人民政协的界别工作
政协的界别工作目前还存在一定的薄弱点。正是由于这一原因，政协的界别工作也存在很大的发展空间。区县政协应以新观念和创新思维来推动政协的界别工作。
1、进一步突出政协履职活动中的界别特色
政协工作要避免同质化，即讨论一样的问题，说一样的话。在政协平台要真正做到听不同的意见，协调不同的利益矛盾，就一定要不断增强政协工作的界别特色，探索新方法新途径。在这方面，一要发挥界别自身的创造性；二要发挥区县政协的创造性。
在政协全会、专题议政会、座谈会、听证会等协商会议形式中可突出界别的集体作用；区县政协可邀请区委、区政府领导参加界别座谈会。可开展带有界别特点的调研、视察活动。支持各界别根据本界别特点，以本界别共同关心的问题，确定年度调研视察计划。
2、有区别地开展界别活动
界别与界别情况各不相同，界别也有人数多与少、人员集中与松散之分。因此，要创造性地开展政协的界别工作，首先要有区分地开展工作。重点抓好界别划分清晰、界别人数集中、组织化程度高的界别，创造经验，取得成效，带动其他界别。
（八）强调界别与所代表群众的联系
政协界别的重要性在于代表本界别的群众。代表界别群众关键在于密切联系界别群众。因此，对于界别委员和参加政协的界别集体如何更好地联系界别群众，要作出规定，要加以引导。
一是要求参加政协的界别集体，在政协全会召开前，在专题协商会、专题议政会召开前，能通过多种形式，听取界别群众的诉求与建议。平时也应有联系的方式与制度。
二是要求委员个人，平时能以电话、面约、座谈、电子邮件等方式，加强与界别群众的联系。特别要重视在全会前、调研前、专题协商前听取界别群众的意见与建议。
三是要推行协商后与界别群众的联系。委员是代表界别来协商的，协商结果，应向界别群众通报与宣传。委员有为界别群众代言的义务，也有将中国共产党和政府的主张、方针、政策向界别群众宣传的义务。
（九）加强关于政协界别工作的理论研究
政协界别工作是个老课题，但实际上长期以来，对界别工作没有作系统的理论研究。只有理论上研究清楚了，才能有明确的制度，才能有明确的设置规定，才能有明确的工作要求。因此，应加强有关政协界别的理论研究。进一步明确政协界别定义；明确界别功能定位；研究政协界别联系界别群众途径；研究政协界别工作机制；总结界别工作好的经验。同时，要在政协之外和政协之内加强政协界别工作的宣传。
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