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案例2 卢锋：种粮直补无益国家粮食安全
发布日期：2008-3-14 10:18:15来源：[南方农村报]
南方农村报记者近日对广东产粮县——五华的种粮直补政策实施情况进行了深入调查，调查发现这一以粮食安全为中心的农业政策实施四年来，并没有完成它所预期的目标，反而引发了新的矛盾(见《南方农村报》今日第16版)。
可以说，五华现象在全国有一定的普遍性。在当今体制、技术和外部环境背景下，我不认为粮食补贴和保护是国家粮食安全政策不可缺少的部分。从历史经验看，花费千亿元的巨额财政对粮食进行干预，绝大部分效果欠佳，相当部分“跑冒滴漏”或者转化为陈化粮，造成大量资源浪费。
观察过去30年粮食市场的供求关系不难发现，农民粮食生产决策对于预期市场价格存在显著反应。即便没有财政补贴，如果市场粮食价格上升并使农民 相信未来一段时期价格较高，农民就会多种粮食从而使供给增加；价格低了，就调减生产和供给。其实根本上是农民分散地对市场信号做出反应和调节，并在市场取 向体制和现代农业技术支撑下保障了粮食供给和我国膳食结构历史性改善。根本上还是要相信市场和技术进步的力量，以往采取的不少干预市场政策，包括保护价以及现在的财政干预和出口限制政策等等，从不同方向扭曲了市场机制运行，把本来简明清晰的问题复杂化了。改革之后，三次粮食相对过剩，与政策干预负面影响具有显著联系。
国家出台各种支农政策，包括粮食直补，都是以粮食安全为中心的。而事实上，经过改革开放三十年的发展，由于市场经济和技术进步的双重作用，过去以绝对短缺和匮乏为特征的传统粮食安全问题已发生实质改变。
现在粮食安全问题更多表现在粮食市场波动对低收入人群影响、粮食质量安全甚至出口食品安全等新型问题，这些问题的性质与上世纪50-70年代粮食安全问题本质不同。我国粮食供求关系趋向宽松，粮食消费需求峰值将在5.5亿吨——5.8亿吨之间，显著低于十多年前的预测值。现在出现一个新情况，就 是生物燃料对粮食的挤占，但这也不会根本改变我国粮食安全问题的演变趋势。需要耗费纳税人收入的粮食政策调整，应 1 当建立在这些基本事实判断基础上，建立在过去20年对粮食财政干预政策实际效果和效率客观评估基础上。
我们现在一方面限制粮食出口，对粮食出口不仅有配额而且还征税，这实际上是对粮农额外征税，限制了农民从市场交易中获得收益的权利；另一方面又 大手补贴粮食生产。我们的粮食政策乃至农业政策中，都有不少这类“一边漏油，一边加油”的问题。市场供求推动粮食价格上涨，通过粮食出口使农民受益，并对农民下一期增加生产决策提供正确信息，这才是对农民最好的补贴。
现行的种粮补贴政策成本极大。第一类成本是任何对竞争性市场干预的政策都会发生效率损失成本，也就是经济学教科书介绍的“低效死负荷成本”，这方面成本已经很大。另外还有我十年前系统研究粮食干预政策时概括的“第二类成本”，就是在政策执行过程中，因为利益分配、权力集中而产生的寻租、腐败的成本，各种补贴的“跑冒滴漏”现象相当严重。
笔者认为，粮食并非特殊商品，应尽量减少政府行政对粮食生产和流通的干预。国家对农业的投入应花在根本性制度和设施建设上面，比如说，基础科研体系的加强，市场流通环节的打通，对农民加以必要的引导，土地制度的改革以及水利设施建设等方面。另外，还要继续推进给进城农民平等公民待遇改革，这其实不需要花很多钱。市场干预少一点，为农民维权的努力多一点。
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先进县五华:种粮直补于事无补
南方农村报新闻 时间: 2008年03月13日 来源: 南方农村报
2004年,国家从粮食风险基金中拿出100多亿元,对主产区种粮农民进行直接补贴,其他地区(包括主销区)也需要参照执行。如今,四年过去了,种粮直补政策却交上了一份不甚满意的答卷,没有完成它所预期的目标,反而引发了新的矛盾。这是《南方农村报》记者在3月4日至3月6日,对“全国粮食生产先进县”广东省五华县进行相关调查所发现的。五华,不过是全国的一个缩影；而种粮直补,不过是国家整体粮食安全政策体系中的一颗棋子。从中或可窥见以粮食安全为中心的农业政策的高成本与低效率,经过改革开放三十年的发展,对其进行调整已是箭在弦上,不得不发。
文/图 本报记者 王宏旺
“什么补贴都没有!”五华县棉洋镇福城村村民张金水喃喃自语。这位六十多岁的老人,与老伴相依在家,种有13亩水稻糊口,但并没得到粮食直补。“1月份氮肥还是28块一百斤,现在已经38块了!”他计算得很好,如果拿到650元补贴,可以买17包氮肥,抵消农资涨价的影响。而今,他只能眼看着春耕步步逼近,愁眉苦脸。冒领补贴村官分钱
同在五华县,有些人却拿到了不该拿的种粮直补。
在2006年的种粮大户补贴申报时,五华县横陂镇桐树村上报了9户,分别是陈超华、陈炽光、陈锦坤、陈汉华、陈汉松、李龙香、陈秋香、李兴华、陈运珍。其中,有五人是村干部的亲属或关系户——陈运珍是村支书陈利华的妻子,陈超华、陈汉松是陈利华的堂弟,李兴华在陈利华承包的花果山做工,李龙香是村干部张伟强的妻子。而陈超华、李兴华、李龙香都虚报为种粮大户,2007年情况也大体如此。
这导致了本来强势和生活相对富裕的村干部及其亲属能得到不当利益,产生新的分化。“直补全给村干部亲戚了!”五华县横陂镇桐树村一村民至今仍忿忿不平。尽管事情已经处理完毕,但此事在村庄造成的裂痕还未愈合。
“我们全县有20万户农户,要一一进行检查是不可能的。”五华财政局副局长胡远乃表示,“只能靠一级一级数字的上报,然后我们进行抽查核实。”五华农业局副局长张发忠坦承确实虚报比较多,但基层虚报数字,几乎是粮食直补政策的必然结果,不单五华如此,“隔壁一个市,虚报更多,搞得要全部重新统计”。
“很多农民根本就搞不清什么是综合直补,什么是粮食直补,一开始连我都搞不清楚。”胡远乃表示,后来才明白,一个是中央出钱,一个是省里领头出钱。综合直补户户都有,问题不大,但粮食直补只有种粮大户才有,而大户的标准一变再变,他们很难及时掌握。“在看到别人有补,自己没钱的时候,他们就会很愤怒。”五华县委办公室一位干部向记者表示,“在农村,几块钱的差别都会引起矛盾。”
粮食增产镜花水月
“没有什么提高,好像一直都是这样。”当问到实施种粮直补四年来,粮食种植面积、粮食产量的增长情况时,上到县农业局副局长张友忠、下至转水镇黄龙村村主任吴富强都这样表示。数据显示,在实施种粮直补的前一年,也即2003年,五华粮食播种面积为91.87万亩,总产34.52万吨；而实施之后的第四年,也即2007年,粮食种植面积为91.69万亩,总产33.9万吨。种植面积减少,粮食产量也减少。“到处都是荒地,村里人都出去打工了,谁还种粮?”张金水表示。
尽管门槛一低再低,五华的粮食播种面积和粮食产量却没有显著提高,反而比政策实施之前减少。“靠种粮直补来促进粮食生产,确实存在一定的难度。”张友忠表示,“毕竟政策的覆盖率比较低。”
根据《广东省统计年鉴》显示的数据,2003年,广东省粮食总产1488万吨,粮食播种面积4012.81万亩；而据上月发布的《2007年广东国民经济和社会发展统计公报》显示,2007年广东的粮食总产量为1284.66万吨,比2003年减少了200多万吨,2007年粮食播种面积为3719.295万亩,同比减少了近300万亩。
“单产?好像一直是这样,就提高两三斤吧。”五华县转水镇黄龙村村主任吴富强表示。记者随后询问全县的情况,张友忠承认这几年粮食单产没有太大提高,“要靠大户带动,提高单产,目前难度比较大”。
广东全省的情况也是如此。同样来自《广东省统计年鉴》,2003年,广东省平均粮食亩产371公斤,2004年为332公斤,2005年为334公斤,2006年也是334公斤,粮食单产在实施直补政策后一直保持在一条水平线上,比实施之前的2003年少了几十公斤。规模经营梦成泡影
“我认为种粮直补的目标在于促进粮食规模生产,把农田集中到种粮能手手上,提高单产,促进产业化发展。”当被问及种粮直补的目标时,五华农业局副局长张友忠表示,“否则就不是只补大户了!”
然而,该政策是否如他所愿?五华县财政局提供给记者的数据显示,2007年,五华享受粮食直补的大户有461户,只占全县20万户的0.23%；补贴面积15095亩(2造),仅占全县粮食面积的1.6%。转水镇黄龙村村主任吴富强表示,黄龙村共有1116户,得到种粮直补的只有6户。作为种粮大户,该村村民钟运辉这几年一直保持着23亩的规模,不增也不减。而这还是降低补贴门槛之后的数字,2004年,广东出台种粮直补政策时,规定对水稻播种面积达30亩以上的进行补贴,2005年调整到20亩,2007年再调整为15亩。“门槛放低,我认为跟广东的实际情况有关系。”张友忠分析道,“像五华这样的山区,能承包15亩的都很少,更别说30亩了。”
2007年跟2006年相比,虽然大户门槛从20亩降低到15亩,但是大户数目反而从512户减少为461户。“以前的数字确实有一些水分。”张友忠坦承。
“大致两个原因。”张友忠随之分析,第一,所谓的大户种植面积,是包括租种别人土地的,可能东一块,西一块,很难集中在一起；第二,五华是一个山区,要推动规模化生产,很难。五华山多田少,分散的地块实际上并没有通过种粮直补集中在一起,因而机械化很难推进,所谓的规模化和产业化都是泡影。
县级配套加重负担“五华穷啊!”五华财政局副局长胡远乃向记者诉苦,“去年财政收入刚刚超过1亿,你知道财政支出多少么?10个亿!光发工资就3.8个亿!”“去年梅州市里发通知,要提高公务员津贴,可是五华县根本没有钱,怎么提高?”该县政府办公室副主任钟彩扬表示。在这种困难的情况下,种粮直补政策对五华造成了一定的压力。按照规定,直补资金中,省安排50%,市和县各安排25%。胡远乃表示,去年全县粮食直补资金总额是37万左右,其中县里配套了9万多。
五华县财政局企业股股长温远辉表示,上级不给种粮直补工作经费。按照广东省财政厅发的文件,与粮食直补直接相关的工作经费,如宣传费、资料费、纸张印刷费、核实水稻面积所需的必不可少的经费,原则上由地方财政自行支出。
县农业局副局长张友忠透露,2007年安排给五华农业局的粮食补贴工作经费是1万元,但“这1万块是用于农资综合直补的,粮食直补没有经费”,“最困难的是镇政府。他们做的事情最多,但上面不配套任何财政经费。”
改弦更张势在必行
2007年,国家在粮食直补和综合补贴方面共投入427亿,而2007年粮食产量为50150万吨,同比增加350万吨,也就是70亿斤,换言之,国家财政出6块钱一斤的价格购买了多生产的粮食!而在广东,去年各级财政仅用于种粮直补的资金就超过1亿元,但粮食产量不增反减(《广东省统计年鉴》显示2006年全省粮食总产量为1387.6万吨)。
实际上,五华县上下,对种粮直补政策也在进行反思,认为它到了不得不改弦更张的地步了。“能不能和综合直补一起发?不管种多少粮食,都补,就不要分大户小户了。”五华县财政局副局长胡远乃认为。而广东省有关负责人也认为应当如此改革。
五华县农业局副局长张友忠则认为应当将种粮直补集中起来,用以改善基础设施建设,不发放到户。据悉,五华县的农田水利设施大多年久失修,不堪重负,对粮食生产造成了很大的影响。
五华横陂镇东方红水库及其灌渠即是其中的典型。作为1957年的建筑,该灌渠本来设计标准就低,经过50年的运作,已经不堪重负,特别是近几年,村民已经没有上交维护费,目前灌渠伤痕累累,有些圳底淤泥达60公分,许多渠道杂草丛生,还可以看到裂缝和老鼠洞。去年干旱特别严重,大片农田没有办法下秧,试着引水库的水,结果因为引水渠坏了,一放水就决堤。而如果要修的话要花数千万,靠村民自己根本不可能。
“如果将种粮直补的资金用来修缮这些农田水利设施,效果会更好。”张友忠表示,“集中资金办大事嘛。”
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