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国家土地督察条例
（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条
[立法目的] 为落实最严格的土地管理制度，完善土地执法监督体制，规范土地督察工作，制定本条例。
第二条
[督察制度] 国家实行国家土地督察制度。国务院设立国家土地总督察、副总督察，向地方派驻国家土地督察局。
国家土地督察机构根据国务院的授权，依照本条例规定对省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。
第三条
[督察原则一] 国家土地督察机构依照国家土地管理法律法规和政策进行监督检查，在法定权限内作出督察意见和决定。
第四条
[督察原则二] 国家土地督察机构依法独立行使督察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第五条
[督察原则三] 国家土地督察机构行使职权，不改变、不取代地方人民政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。
第六条
[工作配合] 国务院发展改革、财政、人事、监察、审计等部门和地方各级人民政府及其有关部门应当支持、配合国家土地督察机构开展工作，并提供工作方便。
第七条
[督察经费] 国家土地督察工作经费列入财政预算，按照国家有关规定管理。
第八条
[特邀国家土地督察专员] 国家土地总督察根据工作需要，可以在国家机关、事业单位、社会团体中聘请特邀国家土地督察专员，协助国家土地督察机构对土地利用和管理情况进行监督。
特邀国家土地督察专员的聘请办法，由国家土地督察机构制定。
第九条
[举报制度] 国家土地督察机构建立举报制度。
任何单位和个人有权对地方人民政府土地利用和管理中的违法违规行为，向国家土地督察机构提出检举和控告。
第十条
[表彰奖励] 对在土地督察工作中做出突出贡献的单位和个人，应当按照国家有关规定给予表彰或者奖励。
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第二章 督察机构和督察人员
第十一条
[督察机构] 国家土地督察机构由国家土地总督察、副总督察、派驻地方的国家土地督察局和国家土地总督察办公室组成。
第十二条
[权限划分] 国家土地总督察、副总督察统一领导全国土地督察工作。派驻地方的国家土地督察局负责本督察区域内的土地督察工作。
派驻地方的国家土地督察局的设置及其督察区域由国务院规定。
第十三条
[国家土地督察专员] 派驻地方的国家土地督察局根据工作需要，可以向其督察区域内的有关地区派出国家土地督察专员及其办公室，进行巡视和督察。
第十四条
[人员要求] 国家土地督察机构的工作人员必须熟悉土地管理和督察业务，忠于职守，秉公执法。
第十五条
[回避] 国家土地督察机构的工作人员开展督察工作，与被督察单位或者督察事项有利害关系的，应当回避。
— 3 — 第十六条
[督察证件] 国家土地督察机构的工作人员履行职责时，应当出示国家土地督察证件。
第十七条
[法律保护] 国家土地督察机构的工作人员依法履行职务，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍国家土地督察机构的工作人员依法履行职务，不得打击报复国家土地督察机构的工作人员。
第三章 督察职权
第十八条
[国家土地总督察职责] 国家土地总督察在国务院的领导下，对全国的土地利用和管理情况进行监督检查，向国务院报告工作。
第十九条
[督察职责] 国家土地督察机构依法履行下列职责：
（一）监督检查省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府执行土地管理法律法规和落实宏观调控政策的情况；
（二）参与土地管理重大决策，开展土地利用和管理的调查研究，向国务院提出加强和改善土地管理的政策建议；
（三）监督检查省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府主要负责人对耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用规划和年度计划执行等负总责和耕地保护责任目标落实情况；
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（四）监督检查省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府土地审批事项和法定职责履行情况；
（五）监督检查地方人民政府土地执法问责制落实情况；
（六）监督检查省、自治区、直辖市和计划单列市的土地利用方向、布局、强度、效率等情况；
（七）法律、行政法规规定的其他职责。第二十条
[督察职权] 国家土地督察机构从事土地督察工作，依法有权：
（一）向地方人民政府发出督察意见；
（二）对违反土地管理规定的有关地方人民政府主要领导人员、其他负有领导责任的领导人员和直接责任人员提出问责建议；
（三）要求地方人民政府提供有关土地利用和管理情况，参加地方人民政府有关土地管理的会议；
（四）查阅、复制地方人民政府有关土地管理的文件、档案和资料，开展实地核查、调查取证，并可以对有关证据先行登记保存；
（五）法律、行政法规规定的其他权力。第二十一条
[规划计划] 国家土地督察机构应当根据经济社会发展状况，结合土地管理特别是耕地保护工作的实际，制定督察工作规划，拟定年度督察工作计划，确定年度督察工作重点。
— 5 — 第二十二条
[督察报告] 国家土地总督察每年向国务院提出年度督察报告，全面反映监督检查地方人民政府土地利用和管理的情况。
派驻地方的国家土地督察局每年形成省、自治区、直辖市和计划单列市年度督察报告报国家土地总督察。
第二十三条
[督察形式一] 国家土地督察机构应当对省、自治区、直辖市和计划单列市贯彻执行国家土地管理和宏观调控政策情况进行监督检查。
第二十四条
[督察形式二] 国家土地督察机构应当对依法由国务院批准和省、自治区、直辖市人民政府批准的土地审批事项进行监督检查。
依法由国务院审批的土地审批事项，省、自治区、直辖市人民政府在报国务院时，应当同时将上报文件抄送负责该地区督察工作的派驻地方的国家土地督察局备案。依法由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府审批的土地审批事项，省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当及时将批准文件抄送负责该地区督察工作的派驻地方的国家土地督察局备案。
省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当对上报文件、资料的真实性、合法性负责。
第二十五条
[督察形式三] 国家土地督察机构应当对地方人民政府土地违法案件查处情况进行监督检查。
— 6 — 第二十六条
[督察形式四] 国家土地督察机构可以对一定时期内有关行业用地的占补平衡落实情况、建设用地标准执行情况、土地供应政策执行情况、征地补偿安置落实情况等进行监督检查。
第二十七条
[督察形式五] 国家土地督察机构可以对有关市、县行政区域内一定时期的土地利用规划和年度计划执行情况、耕地保护责任目标落实情况、土地供应情况和土地执法情况等进行监督检查。
第二十八条
[通报] 派驻地方的国家土地督察局应当向省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府通报督察重点、督察结果等督察工作情况。
省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当及时向派驻地方的国家土地督察局通报本行政区域内土地利用和管理的重大情况，提供有关土地管理的政策文件。
第四章 督察权的行使
第二十九条
[发现机制] 国家土地督察机构应当采取有效措施，充分运用信访、举报、新闻监督等途径，建立和完善土地违法违规问题的发现机制。
第三十条
[技术手段] 国家土地督察机构应当运用高科技手段，提高装备和技术水
— 7 — 平，建立土地督察信息系统，全面了解全国土地利用和管理情况。
第三十一条
［技术支持单位选择］
国家土地督察机构履行职责，需要技术支持的，应当选择有资质的单位承担。符合条件单位的目录，由国家土地督察机构定期公布。
第三十二条
[督察建议] 有下列情形之一的，由派驻地方的国家土地督察局向有关地方人民政府发出《国家土地督察建议》：
（一）土地利用和管理工作中存在苗头性、倾向性问题，可能产生严重后果的；
（二）土地利用和管理工作中有违法违规行为，但情节较轻，未造成严重后果的。
第三十三条
[纠正意见] 派驻地方的国家土地督察局在监督检查由国务院批准的土地审批事项时发现有违法违规问题的，应当及时向国家土地总督察报告。
派驻地方的国家土地督察局在监督检查由省、自治区、直辖市人民政府批准的土地审批事项时发现有违法违规问题的，应当在30日内向省、自治区、直辖市人民政府发出《国家土地督察纠正意见》。
第三十四条
[纠正意见的履行] 有关地方人民政府应当自接到《国家土地督察纠正意见》之
— 8 — 日起30日内，按照《国家土地督察纠正意见》的要求，采取措施进行纠正，并将纠正情况及时报发出《国家土地督察纠正意见》的派驻地方的国家土地督察局。
第三十五条
[整改意见] 有下列情形之一的，由派驻地方的国家土地督察局向有关地方人民政府发出《国家土地督察整改意见》：
（一）土地违法违规行为情节和后果比较严重，社会影响比较恶劣的；
（二）违反土地管理法律法规，造成土地管理秩序混乱的；
（三）未按照《国家土地督察纠正意见》的要求组织纠正、纠正不力或者没有达到纠正要求的。
第三十六条
[整改意见的履行] 有关地方人民政府应当自接到《国家土地督察整改意见》之日起60日内，按照《国家土地督察整改意见》的要求，采取措施进行整改，并将整改情况及时报发出《国家土地督察整改意见》的派驻地方的国家土地督察局。
第三十七条
[限期整改决定] 有下列情形之一的，由国家土地总督察向省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府发出《国家土地督察责令限期整改决定》：
（一）土地违法违规行为情节和后果特别严重，社会影响极其恶劣的；
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（二）严重违反土地管理法律法规，造成土地管理秩序严重混乱，无法正常履行土地管理法定职责的；
（三）未按照《国家土地督察整改意见》的要求组织整改、整改不力或者没有达到整改要求的。
第三十八条
[限期整改决定的履行] 有关省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当自收到《国家土地督察责令限期整改决定》之日起3个月内，采取有效措施对被责令限期整改地区进行整改，并及时将整改情况报国家土地总督察。
责令限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的土地审批。第三十九条
[限期整改延期] 被责令限期整改地区在限期整改期限内不能达到整改要求的，省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府可以向负责该地区督察工作的派驻地方的国家土地督察局提出延期申请，经国家土地总督察批准后，可以延长限期整改期限，但限期整改期限最长不得超过6个月。
延长限期整改期限的，继续暂停该地区的土地审批。第四十条
[结束限期整改] 被责令限期整改地区完成整改任务的，省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当向负责该地区督察工作的派驻地方的国家土地督察局报告有关情况，提出验收申请。
第四十一条
[验收]
— 10 — 派驻地方的国家土地督察局对被责令限期整改地区进行验收，按下列情况分别处理：
（一）已经达到整改要求的，报国家土地总督察批准后下发《结束限期整改通知》，恢复该地区的土地审批。
（二）未达到整改要求的，由国家土地总督察报国务院处理。第四十二条
[督察报告使用] 年度土地督察报告应当作为编制修改土地利用规划、下达土地利用年度计划和分配新增建设用地土地有偿使用费等的重要依据。
第四十三条
[督察报告落实]
省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应当将年度土地督察报告指出问题的纠正情况和改进措施等，向国务院作出报告。
第四十四条
[问责建议] 有下列情形之一，有关县级以上地方人民政府主要领导人员和负有责任的领导人员依法应当承担行政责任的，派驻地方的国家土地督察局应当作出《国家土地督察移送通知书》，移送省、自治区、直辖市人民政府处理：
（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者未达到15%，但造成恶劣影响等其他严重后果的；
（二）发生土地违法案件造成严重后果的；
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（三）对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；
（四）对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。有关地方人民政府应当及时将处理结果告知派驻地方的国家土地督察局。对未及时处理或者处理不到位的，由国家土地总督察通报国务院行政监察机关。
第四十五条
[督察文书格式] 国家土地督察文书格式，由国家土地督察机构制定。
第五章 法律责任
第四十六条
[地方政府问责] 有关地方人民政府有下列情形之一的，由国家土地总督察下达决定，暂停该地区土地利用年度计划的实施；情节严重的，扣减下一年度该省、自治区、直辖市和计划单列市土地利用年度计划指标：
（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者未达到15%，但造成恶劣影响等其他严重后果的；
（二）发生土地违法案件造成严重后果的；
（三）拒不履行督察意见造成严重后果的。第四十七条
[地方政府领导人员问责] 国家土地督察机构在监督检查中发现地方人民政府有本条
— 12 — 例第四十四条规定四种情形之一的，由国家土地督察机构通报任免机关或者监察机关按照管理权限，对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
第四十八条
[拒不履行督察意见的责任] 有关地方人民政府对国家土地督察机构的督察意见拒不履行的，由国家土地总督察通报任免机关或者监察机关按照管理权限，对有关地方人民政府主要领导人员以及省、自治区、直辖市人民政府主要领导人员或者负有责任的领导人员给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
第四十九条
[不配合督察工作的责任] 有关地方人民政府违反本条例规定，有下列行为之一的，由国家土地督察机构责令改正；拒不改正的，对负有直接责任的领导人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限给予行政处分：
（一）拒绝提供有关土地利用和管理情况的；
（二）拒绝、阻碍国家土地督察机构的工作人员查阅、复制地方人民政府有关土地管理的文件、档案和资料或提供的文件、资料等不真实的；
（三）拒绝、阻碍国家土地督察机构的工作人员实地核查、— 13 — 调查取证或对有关证据先行登记保存的；
（四）未及时将土地审批事项的上报文件抄报派驻地方的国家土地督察局备案的；
（五）其他妨碍国家土地督察机构及其工作人员履行职责的行为。
第五十条
[打击报复督察人员的责任] 打击报复国家土地督察机构的工作人员的，依法给予行政处分；构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条
[督察人员的法律责任] 国家土地督察机构及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。
第五十二条
[督察人员的渎职责任] 国家土地督察机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第六章 附 则
第五十三条
[公布实施] 本条例自
****年**月**日起施行。
— 14 —
关于《国家土地督察条例（征求意见稿）》的说明
一、立法必要性
建立国家土地督察制度，是党中央、国务院为了加强土地管理，实行世界上最严格的土地管理制度，经过慎重考虑，作出的一个重大决策。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出了建立国家土地督察制度。2006年，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国发〔2006〕50号，以下简称国务院50号文件）正式下发，国家土地督察制度开始实施。
国家土地督察制度实施以来，工作已经取得了初步成效。通过履行对省级和计划单列市人民政府耕地保护责任目标落实情况的监督检查职责和开展专项督察，促进了实行最严格的土地管理制度，初步显示了国家土地督察的作用。同时，国家土地督察制度也得到了地方政府的支持，29个省（自治区、直辖市）、3个计划单列市和新疆生产建设兵团专门下发文件支持国家土地督察机构开展土地督察工作。
目前，有关国家土地督察制度的规定散见于国务院的文件等，国家土地督察工作尚无较为完善、系统的法律法规可依，在一定程度上影响了督察制度的落实。制定《国家土地督察条例》（以下简称《条例》），对于保障和规范国家土地督察工作，建立和完善国家土地督察制度，合理划分中央和地方职权，保证土地
— 15 — 调控政策有效实施，从而落实最严格的土地管理制度，具有重要意义。
二、起草过程
《条例》已经被列入《国务院2008年立法工作计划》中需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目。国土资源部高度重视《条例》的起草工作，部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史同志专门主持召开会议研究，将《条例》作为出台类立法项目，列入《国土资源部2008年立法工作计划》，并明确要求在2008年9月前将《条例》（送审稿）报送国务院。
为加强《条例》的立法工作，部党组成员、国家土地副总督察甘藏春同志亲自担任起草领导小组组长，多次召开专题会议研究《条例》起草工作，并明确由国家土地总督察办公室牵头，法律中心和信息中心共同负责《条例》的起草和研究工作。
起草小组在调查研究的基础上，根据国务院50号文件，参考国内外有关督察方面的先进法律制度和实践经验，结合国家土地督察工作的实际，形成了《条例》初稿。2008年4月，国家土地总督察办公室专门征求了九个派驻地方的国家土地督察局的意见，并在济南召开研讨会，就《条例》涉及的若干重点问题进行深入研讨。根据会议和研究的有关情况，起草小组对《条例》初稿多次修改，几易其稿，并再次征求了九个派驻地方的国家土地督察局和有关方面的意见，形成了《条例》征求意见稿。《条例》（征求意见稿）共六章五十三条。
三、需要说明的几个问题
— 16 —
（一）关于《条例（征求意见稿）》的立法指导思想。《条例（征求意见稿）》以落实党中央、国务院领导的决策精神为主线，注重将国务院50号文件法律化。同时，根据国务院领导同志对国家土地督察工作的最新指示精神，结合国家土地督察工作的实践，参考国内外有关督察方面的先进制度和实践经验，对督察机构和督察人员、督察职责、督察职权、督察权的行使以及法律责任等作出了规范。
（二）关于督察机构的定位。
国家土地督察机构在履行督察职责的同时，也要为地方经济社会发展服务。为此，《条例（征求意见稿）》明确，国家土地督察机构根据国务院的授权，对省、自治区和计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实国家的宏观调控政策。同时，《条例（征求意见稿）》还规定，对于地方人民政府土地利用和管理中存在的苗头性、倾向性问题，可能产生严重后果的，由派驻国家土地督察局向地方人民政府发出督察建议，对地方人民政府的土地利用和管理行为进行督促和提醒。
（三）关于督察形式。
国家土地督察机构履行督察职责，行使督察职权，形式和手段应多样化，以对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查，落实党中央、国务院的决策。《条例（征求意见稿）》规定了五种督察形式：一是对省、自治区、直辖市和计划单列市贯彻执行国家土地管理和宏观调控政策情况进行监督检查；二是对依法由国务院批准和省、自
— 17 — 治区、直辖市人民政府批准的土地审批事项进行监督检查；三是对地方人民政府土地违法案件查处情况进行监督检查；四是对一定时期内有关行业用地的占补平衡落实情况、建设用地标准执行情况、土地供应政策执行情况、征地补偿安置落实情况等进行监督检查；五是对有关市、县行政区域内一定时期的土地利用规划和年度计划执行情况、耕地保护责任目标落实情况、土地供应情况和土地执法情况等进行监督检查。
（四）关于对督察权行使的监督。
有权必有责，国家土地督察机构在行使法定职权的同时，也要有相应的责任。《条例（征求意见稿）》明确，“国家土地督察机构行使职权，不改变、不取代地方人民政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。”此外，《条例（征求意见稿）》对督察意见发出的程序和时限都作出了具体的规定，并要求国家土地督察机构的工作人员开展督察工作，与被督察单位或者被督察对象有利害关系的，应当回避。《条例（征求意见稿）》还规定了国家土地督察机构及其工作人员违法行使职权、徇私舞弊等行为的法律责任。
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