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60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革
一、计划经济下中国高等教育的办学体制和管理体制的特点
1.计划经济下的办学体制
新中国建国初期，我国高等教育存在多种办学体制。当时，人民政府全部接管了国民党统治区的高等学校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教会学校21所，属多种办学体制共存。党和政府对这些高校实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”方针，采取先接管、接收和接办，然后逐步改造的方法。1950年8月，政务院颁布了《私立高等学校管理暂行办法》，规定私立高等学校要健全董事会，重新申请立案，加强了对私立高等学校的管理。1951年，国家收回了21所教会学校的教育主权，其中12所改为公办，9所改为由中国人办的私立学校，政府给予经济补贴，1952年，我国学习苏联经验，对全国高等学校进行院系调整，并按院系调整的总体规划，将私立高校调整到相应的公办学校。至1952年底，我国私立高校全部被取消了。
从1952年院系调整以后，直到1978年党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，大致有四种体制：一是教育部直属高等学校，由财政部拨款，如北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等；二是中央有关部委举办的高等学校，由财政部拨款、部委补贴一部分办学经费，如铁道部举办的上海铁道学院、机械部举办的上海机械学院、外贸部举办的上海外贸学院等；三是地方政府举办的高等学校，主要由省、自治区、直辖市举办，由省级财政拨款，如北京市政府举办的北京工业大学、首都师范学院，上海市政府举办的上海第二医科大学、上海师范大学等，也有省属市举办的高校，如南京市举办的晓庄学院、临沂市举办的临沂师范学院等；四是由行业或企业举办的高校，如原上海轻工业专科学校由上海市轻工业局举办，上海冶金专科学校由上海市冶金局举办，上海石化专科学校由石化总公司举办，办学经费由举办方筹措。这种办学体制，是适应于我国计划经济体制的。因为计划经济是条块分割的经济，只有自己办大学，中央各部委才能培养所需人才。各地区同样如此，为满足本地区经济社会发展的需要，必须办地方性大学。由于全部是国有化、公有制的高校，教育经费全部由政府或行业（企业）负担，而国家和各地区财力都有限，因此，那时期我国高等教育发展得比较缓慢。直至1965年，我国普通高校仅有434所，在校生67.4万人，毛入学率为2%。因“*”的破坏，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5万人，毛入学率不到1%。
在当时的历史背景下，我国只能发展公办高校，不可能象其他国家一样通过发展私立大学来推动高等教育的发展。我国在1956年以前就完成了城市工业、手工业的社会主义改造，将私营经济全部变成社会主义集体所有制或全民所有制。1958年，农村又实现了人民公社 1
化，即农村也消灭了私有制，变成社会主义集体所有制。因此，在全国生产资料公有化的体制下，不可能再产生私立学校、民办学校。
高等学校全部改为公办，由国家统管，是适应社会主义公有制和计划经济体制需求的，在社会主义建设中发挥了积极作用。建国不久，高等学校由国家统管，便于集中力量培养国家急需人才，便于统一部署、统一规划。如1952年到1953年的院系调整，学习了苏联经验，改革原有的高等教育体系，建立了社会主义高等教育体系。因为都是公有制高校，院系调整进行得比较顺利。院系调整加强了工科教育和师范教育，开设了一些国家急需的新专业，如电子计算机、半导体、自动控制、无线电电子等；吸收了苏联学校重视基础理论、重视实验和实习、重视教学法等经验；提高了教学质量和科研水平，扩大了高等教育规模。从1953年至1956年，我国普通高校由183所发展到229所，在校生人数从21.2万人发展到44.12万人。
20世纪50年代初，我国全面学习苏联经验，对我国高等教育的发展产生了积极效果，但是也有不少问题，如高校专业分得过细，过于单一，把一些多科性、综合性大学变成了专门学院；在管理方面，管得过多，统得过死，强调高度集中统一，人才培养模式单一，实行“大一统”的管理和培养模式：统一专业设置，统一教学计划，统一教学大纲，统一教材，统一教学管理；忽视学校的办学特色和学生的个性发展，不利于因人而异、因材施教，不利于拔尖人才和创造性人才的培养。
2.计划经济下的管理体制
建国以后，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，因此，在高等教育领域也是高度集中的管理体制。1950年7月28日，政务院《关于高等学校领导关系的决定》中，明确规定“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月11日，政务院又颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与中央人民政府有关业务部门密切配合，有步骤地对全国各高等学校实行统一与集中的领导，规定：综合性大学和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，单科性高等工科院校、高等师范院校、医学院、农业学院、畜牧兽医学院、财经学院、政法学院、艺术学院、体育学院等，可以委托中央有关部门直接管理，也可委托所在大区或省市人民政府管理。
高等学校内部管理仿照苏联的一长制，即实行校（院）长负责制。校（院）长的职责是：代表学校，领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜，领导全校（院）教师、学生、职工、工警的政治学习，任命教师、职员、工警，批准校务委员会的决议。
高等学校的管理体制，在1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”后有所变动。1958年4月，中共中央颁发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，强调了地方党委对高校的领导作用，大部分高校下放到省、市、自治区领导，将过去以“条条领导”为主改变为以“块块领导”为主，仅少数高校由中央部委直接领导，形成了对高等学校实行中央和地
方两级领导管理、分工负责，在中央统一领导下，以省级管理为主的新体制。这种管理体制的变迁，目的在于进一步管住高等学校，强化了高度集权的统一管理体制，学校一切都得听命于政府主管部门，没有自主权。在高等学校内部管理方面，为了加强党的领导，取消了学习苏联“一长制”而实行的校长负责制，所有高校都实行党委领导下的校务委员会负责制，党委对学校工作实行全面领导。
1958年的“大跃进”以及三年自然灾害，给中国造成很大损失。于是，1961年至1965年，中央提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。为了推动高等教育更健康地发展，中央制定了《高校六十条》，在内部领导体制上，提升了校长的作用。“高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高校党委是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”但在高度集权的计划经济体制下，高等学校的管理权还是控制在政府主管部门手中，学校自主权很少。
1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主导下，高等学校领导权被错误地认为已不在无产阶级手里，学校的党组织执行了修正主义教育路线，于是“踢开党委闹革命”。前两年由造反派、红卫兵掌权，后来由军宣队、工宣队掌权，直到1976年粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，尤其是党的十一届三中全会以后，才逐步恢复高校党委和行政的职能。
二、中国高等教育体制改革的动因
1.高等教育体制改革的外部动因
党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，全国实施改革开放政策。改革首先从农村“联产承包责任制”开始，农民生产积极性空前提高，农业生产力空前提高。农村改革推动了全国经济的大发展，人民生活水平明显改善。经济的大发展，迫切需要大批各类人才和科研成果，迫切需要大力发展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等学校深造，也迫切需要大力发展高等教育。
农村体制改革有力地推动了城市经济体制改革。1984年10月，中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是全面进行经济体制改革的纲领性文献，冲破了高度集中的计划经济体制，对搞活经济，促进国民经济持续稳定发展起了积极作用。城市经济体制改革的推进、社会经济的强劲发展，迫切要求高等教育大发展，而计划经济下形成的高度集中统一的教育体制与经济体制改革严重不适应，阻碍了教育的发展和经济的发展，这是高等教育体制改革的外部动因。
2.高等教育体制改革的内部动因
在计划经济下形成的高等教育体制，许多方面已不适应市场经济和改革开放的需要。主要表现在以下四个方面：
一是国有化的办学体制。所有学校实行公有制，全部归国家所有，全部依靠国家投资。高等教育的运行完全纳入国家计划，并由政府直接管理，政府对学校是“统、包、管”，学校对政府是“等、靠、要”，一切按政府部门的计划、指令办事。学校没有压力，没有动力，办事效率不高，办学效益不高。
二是条块分割的领导体制。在计划经济时期，我国高等教育办学实行的一直是国家集中计划、中央各部门和地方政府分别办学的体制，可分为四种类型。如改革开放前夕的1978年，我国普通高校有598所，其中教育部直属38所，其他部委属217所，省级地方政府及其业务部门办的347所。大学成为政府部门的直属单位，仅为某一部门培养人才，导致大学条块分割、自成体系、自我封闭。部门办学，还导致学校布局结构不合理，学校的行业性、单科性过强，有限的教育资源过于分散，学校的潜力无法发挥出来。
三是高度集权的管理体制。计划经济就是集权经济，一切权力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府对学校“一包二统”，学校没有办学自主权。从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定的，学校只能听命于上级指令、红头文件，不可能面向社会、面向市场自主办学。学校没有办学自主权，很少考虑如何挖掘自身潜力，主动为社会服务；也很少考虑如何优化教育资源，提高办学效益。
四是单一的投资体制。在“左”的思想影响下，认为社会主义优越性就是上大学不要缴学费。全国大、中、小学的办学经费全部来自政府拨款，导致全国各类学校的办学经费严重不足，挤占了义务教育经费。中国高等教育完全处于“供给型”、“包办型”状况，没有调动社会力量办学，没有利用社会资金、民间资金办学，没有让非义务教育（高中、大学）的受教育者承担一部分教育成本。教育经费的不足，严重影响了我国教育事业的发展。
上述弊端如果不克服，高等教育就不可能适应新时期改革开放和市场经济发展的需要，高等教育事业就不可能有大的发展。这是中国高等教育改革的内部动因。
3.现代高等教育的规律和功能的驱动力
高等教育的基本规律是与社会政治、经济发展相适应的规律。高等教育是一种社会活动，是社会发展的产物。最早的大学产生于中世纪的欧洲，当时神权高于一切，大学成了神权的附庸，是经院式的教育。欧洲文艺复兴运动后，大学冲破了反动、愚昧的神权统治。18世纪资产阶级工业革命兴起，大学走出了象牙塔，开始培养适应社会需要的各类专门人才，19世纪初增加了从事科学研究的功能，20世纪初增加了为社会服务的功能。不同国家、不同时期的高等教育，其功能有所不同，但一般是与当时社会政治、经济相适应的。我国在计划经济体制下，加上政治上受“左”的思想路线影响，高等教育的办学体制和管理体制实行与计划经济相一致的高度集权制，统包统管制，在政治上强调以“阶级斗争为纲”，以政治运动为中心。1978年改革开放后，在邓小平理论指导下，我国从计划经济向市场经济转轨，从封闭向开
放转轨，从以阶级斗争为中心向以经济建设为中心转轨，这要求高等学校必须面向社会、面向市场办学，要求高等教育必须大发展和大提高。而原来的国有化的办学体制、高度集权的管理体制已不适应现时代改革开放和市场经济发展的需要，因此必须变革高等教育体制。从现代高等教育的功能来看，也必须变革计划经济下的高等教育体制。一是大学的学术性。大学是研究学问的机构，是交流学术的场所，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励教师、学生勤奋学习，大胆探索，淡化权威，提倡在真理面前人人平等，在学术面前人人平等。这就必须改变过去行政化的、高度集中统一的管理体制。二是大学的社会性。大学是社会的产物，大学要适应社会的发展和变化，现阶段就是要适应市场经济的发展对大学的需求，适应经济大发展对大学的需求；大学要服务社会，推动社会的发展，要根据社会的需要培养各类合格人才，充分利用学校智力优势为社会服务；大学要依靠社会，利用社会力量办学。因此，这就必须改变封闭式的办学体制，改变由国家统包统管的领导体制。三是大学的产业性。计划经济下，把大学当作国家的事业单位，由政府全额投资办学。市场经济下，大学是非全额投资的事业单位，是具有事业性与产业性双重属性的单位。大学是生产知识的产业，是生产人力资本的产业。大学有教育产品和教育市场，包括知识市场、科技市场、信息市场和人才市场。大学是准公共产品，国家不再全额投资，大学必须面向社会、面向市场办学，必须改变原有的办学体制。四是大学的自主性。计划经济的一大特点是全社会的资源由政府统一计划调配，教育资源同样如此，大学没有自主权。市场经济下，政府不再统一调配资源，而由市场调配。政府机构已经精简，职能已经转变，不再拥有无限的权力。大学自主性的功能日益显现出来，不可能再全部依靠政府，大学将成为相对独立的办学实体。五是大学的开放性。计划经济下，大学一切资源由政府统一调拨，没有必要对外开放。市场经济下，政府不再统包统配，大学必须走出校门，向社会开放，向市场开放，才能生存下去。大学要拆除与社会隔绝的“围墙”，敞开大门，走向社会，了解社会需求，只有这样，才能更好地为社会培养所需人才，更好地为社会服务。大学的教育资源要向社会开放，让社会走进大学。大学还要对国外开放，既要走出国门办学，又要引进外国优质教育资源。为此，必须改变计划经济下由政府统得过死的管理体制。
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