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市政基础设施建设投资体制分析
摘要：本文分析计划经济体制下的市政基础设施建设投资体制的特点及存在的弊端，从更新观念、全面推行投资渠道多元化、投资领域类别化、投资方式多样化和经营管理市场化等方面提出了改革市政设施投资体制的思路和措施，指出科学而完善的投资体制必须适应市场经济的发展。
关键词：钢筋混凝土构件 安全鉴定定性分析
市政设施是指由城建部门统一管理的城市基础设施，主要包括城市供水、排水和污水处理，城市环境卫生、公共交通和城市道路桥梁、城市绿化等。市政设施建设投资量大，建设工期长．资金周转慢、利润回报率低。投资问题至关重要。当前在全国各地，尤其是西部地区，都在大力推行 “一主三化”的经济发发展战略，事实中，不仅是“三化”中的城镇化很大程度取决于市政设施是否适应城镇社会、经济发展需要，就是工业化、产业化也需要有配套的市政设施作保障，坚持以民营经济为主也必然会触及民营企业参与市政设施的建设与经营问题，因此、研究市政基础设施建设投资体制问题不仅意义重大，而且非常现实而迫切。笔者根据掌握的资料和工作实践，就新形势下市政设施建设投资体制若干问题提出探讨，求教于热心此问题的同行。
一、市政设施投资传统体制的特点及存在的弊端
由于受计划经济体制影响，传统的市政设施投资体制表现出以下三个特点：
(1)投资主体的单一性。市政设施建设资金几乎都来源政府部门，虽然形式上有“收(按政策应收的城建资金)、要(申请财政部门拨款)、集(集资)、贷(贷款)、发(发债券)”等五种。但实际上 “集”的成分占得极少，而“贷、发”最后仍然要靠“收、要”偿还，“收” 的实质也是财政拨款，因为收取的城镇建设附加费具有税收性质，增容费等也要纳入财政部门统一管理；说来说去仍是一个渠道。
(2)资金循环的脱节性。在一般商品生产中，生产资本的循环是P→CK→P，即生产资本→商品→生产资本。市政设施生产资金有两种循环方式：第一种是：P(市政生产资金)→W(市政产品与服务)→Pl(使用市政设施企业生产资金)→W1(使用市政设施产品与服务)→G1(使用市政设施的经营收入)→G(财政收入)→P2(市政生产资金)，这是占主导地位的循环方式。第二种是：P(市政生产资金)→W(市政产品与服务)→G2(市政经营收入)→G(财政收入)→P(市政生产资金)．
在以上两种循环中，资金都不能在销售产品(提供服务)后直接回到生产者手中用于扩大再生产，资金周转的速度被人为地减缓了。所有者、生产经营者和消费者三者之间的利益关系、制约关系被人为割裂。
(3)投资性的福利性。长期以来，公用事业被当成福利事业，市政设施产品及服务价格被限定很低，甚至于低于成本，有的甚至不收费，许多市政设施服务有价值但没有价格。严重背离价值规律。
基于上述特点。市政设施建设传统投资体制在历史上虽然起了一定作用，但早已远不能适应社会主义市场经济体制的要求，暴露出了如下三个方面的弊病：
一是削弱了城市基础设施的地位和作用，妨碍了城市经济的健康发展。市政设施建设和经济建设的关系是相辅相成的，两者互相促进，又互相制约。过去，由于投资主体的单一性，这种者的关系变得日趋对立、冲突。近几年来，随着大批农民进城务工，城镇的商品集散地地位加强，流动人口增大，经济高速增长，原有的市政基础设施远远不能满足现代城镇的生产和生活的需要，而城镇化进程又极大地推动了城镇道路、房屋等基本建设规模加大、步伐加快，如此一来，基本建设与市政设施两者比例更加失调，基本建设搞得越大，市政设施欠帐就越多。逐渐形成恶性循环，为了让城市基础设施尽可能适应城市发展，市政管理部门只好四处出击，或借或要，争项目，争投资，助长了“钓鱼政策”，也诱发了市政设施建设中的一些不正之风。
二是资金循环的脱节性模糊了投资者、生产经营者和消费者之间的利益关系，压抑了三方的积极性。对于主要投资者的财政部门来说，认为其收入只与税率和企业、个人的生产经营有关，似乎与市政设施无直接关系，市政设施建设只是投入，没有或很少有直接产出。从不关注其投资效率，甚至把市政设施建设支出当成包袱，千方百计地减少投资。对生产经营者来说，投资多少无决策权，经营好坏与经营者无直接利害关系，相反，在单一的垄断经营体制下，从部门利益角度上说，基础设施条件越差，供求矛盾越大，越能体现出一种行业优越感，甚至形成一种追逐权力膨胀，继而助长了“衙门作风”，改善经营作风、提高服务质量只是一种姿态和政治要求，而不是一种经营者生存发展的需要，同时，市政企业职工干好干坏一个样，缺少危机感，在市场经济体制下，没有竞争压力的经营，永远是一种落后的管理体制。对消费者来说，由于市政设施独家经营，无选择产品和服务的权力和自由，消费者在正常使用市政产品(服务)得不到满足的情况下，必然形成一种逆反心理，一方面反映强烈，怨声载道、投诉不断；另一方面，不惜浪费资源或严重超负荷使用设施，或只顾满足狭隘而自私的需求，或发泄一种不满心理，寻求一种平衡心态，不爱护市政产品现象比比皆是，令人痛心疾首。
三是市政设施的福利性模糊了价值和价格的关系，相当一部分公用企业亏损，无法扩大再生产。一方面，社会公众对市政产品(服务)价格高度关注，任何价格稍作调整即可引起社会的巨大波动，另一方面，市政设施经营者非但难以得到财政亏损补贴。还要上缴税利，这种矛盾状态使市政企业难以得到正常发展。体制的弊病必然造成管理严重滞后，城市供水总是在限量中挣扎，一些城市居民因缺水影响生活，一些城市工厂因缺水而停产；大多数城市排水设施不完善，防洪标准很低，每到雨季，市区积水的现象比比皆是；据调查，绝大多数城市的污水未经处理排放，水体污染极为严重。还有城市燃料结构不合理，大气质量不好，城市交通拥挤„„城市基础设施落后的状况越来越严重，到了不可等闲视之的时候了。
三、市政设施投资体制的改革
1．更新观念，树立正确的指导思想。
市政建投资体制必须改革，而改革首先要更新观念，要树立与时代发展相适应的指导思想。长期以来，在计划经济体制模式下，市政基础设施建设一直被视为非生产经营性建设，只将其作为城市公益事业。近几年来，许多城镇加大投入，不断改善城镇基础设施条件，也是将其作为改善投资招商环境或改善人民生活条件的一项“政德工程”和“民心工程”，于是，口号高喊“人民城市人民建”。实际上是部门一家说了算。这种指导思想不转变，就很难形成投资体制的多元化。如果仅仅将市政基础设施作为公益事业，那么有多少人乐意参与投资？事实上，市政设施是多方面的，完全设有必要将其统统列入公益事业。从使用对象来说，据统计，城市供水的70%、煤气的50%都已用到了工商业生产、经营之中，城市排水约占60%也是排放处理工业废水，就是环保工人清扫的垃圾也要占74%是生产、经营中所产生的。因此，市政设施本身就是生产经营琏中的一个环节。从经营模式上说，市政设施并不是也不可能是被无偿使用，它生产出有形产品，提供直接服务，完全可以按照市场经济规律实行等价交换。因此，思想观念上必须破除“人民城市人民建”的口号下那种由政府统一投资统一管理的经营模式，让更多的企业和个人按市场经济规律进行直接投资经营。
2．全面推行投资渠道多元化。
对市建设施建设的投资，必须大力提倡资金来源多元化，既包括财政投入，也包括企业投入，还要大力提倡吸收个人资本吸引一定外资。就财政投入来说，也要坚持中央与地方财政按比例进行投入，且这种投入必须与城镇工商业实现的税收（不仅仅是城市建设维护费）相挂钩。从市场化要求上来说，在奠定了一定的基础条件后，对市政设施建设维修，扩建，改善，应逐步转向由经营者自身按比例投入，财政审计部门和消费者要进行必要的监管。
无论选取了哪些新渠道，投资主体仍必须以财政投入为主，这并非是社会制度的体现，而是社会管理的需要，主要的市政设施经营管理职责毕竟只能由政府所担负。事实上，世界上绝大多数国家，包括实行资本主义制度的国家，市政建设的投资也主要来源于政府，且越是发达的资本主义国家，政府在市政设施建设的投入越大，如美国绝大多数州每年在市政建设方面的投资都在总投入的27%左右，香港港府每年在城市公益设备、环保、园林方面的投入也要占财政总额的24%以上。
3．投资领域类别化，投资方式多样化。
市政建设的投资渠道来自各方面，但并非所有市政设施都可以实行多元化投资，从实际情况而言，市政设施可分为四类：第一类为提供有形产品、有明确服务对象的，如自来水、公共交通、煤气等；第二类为直接向工商企业提供专项服务的，如污水排放和处理、垃圾运输和处理、特殊道路桥梁和停车场等；第三类为面向社会无特定服务对象的，如雨水排放、道路、街道清扫、绿化、防灾等；第四类为社会公益性
强，如公园等。对前两类应该坚持由经营者自行投资。其投资对象可不作限定，既可以由经营者（含括企业与个人）独立投资或单独借贷、融资，也可以合伙、参股经营，条件具备的股份公司还可以上市。后两类只宜财政投入为主，经营者按规定标准收取一定服务费作弥补。
4．经营管理市场化。
投资多元化的前提条件是经营灵活多样，以确保投资者的收益，目前绝大多数城市的市政设施经营者都是国有企业，有的还定为事业单位，因此，管理体制上的采取传统企业的集权化、行政化管理，这与市场经济体制要求格格不入。一方面，不利于企业改善经营作风，履行服务功能；另一方面也不利于投资者监管和效益核算、分配。因此，市政设施经营企业同样要加快推行现代企业制度，在产权明晰的原则下，建立决策科学、责任明确、监督有力、制度规范、效率高、机制活的管理组织机构；彻底打破传统的用工制度工资制度，推行竞争上岗和灵活、浮动绩效工资制，使责、权、利有机结合。
总之，传统的市政建设投资体制是计划经济体制下的产物，必须按市场经济规律进行全面改革，且改革是整体性、全面性的。要从投资来源方式、经营管理模式上实施一系列配套性改革，建立一种全新的市政设施建设管理模式。形成良性循环、不断发展的运行机制.
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