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特朗普执政对国际环境的影响
王欢: 中国社会科学院美国研究所副研究员刘辉: 中国社会科学院美国研究所助理研究员
〔内容提要〕特朗普执政以来，采取了一系列广受关注的内政外交新举措，在多方面给国际环境带来新的变量和影响。在国际政治方面，特朗普政府加强关系性霸权而弱化结构性霸权，使得战后霸权国的国际霸权建设方向出现重要转变。在国际经济方面，特朗普政府采取美国就业和经济增长优先的政策导向，给经济全球化和区域一体化带来新的挑战和机遇。在地区局势方面，特朗普政府集中精力个别解决重点国际问题，对中美关系和亚太地区局势形成较为有力的冲击。认识这些影响及其趋势有利于把握美国外交、中美关系和全球局势的变化与走向。关键词: 美国政治 特朗普政府美国优先 霸权 特朗普以其非建制个人背景和为劳动阶层代言的反建制政治主张当选美国总统，在执政之后又推行了一系列异于以往的内政外交新举措，在美国内外引起广泛关注和反应。这些调整不仅给美国内政外交带来了较大影响，而且对国际环境也产生了一定的冲击力。本文通过梳理特朗普政府的主要政策举措，结合特朗普本人及其团队主要成员的政策主张，集中分析特朗普执政对国际环境造成的主要影响。一 霸权国的国际霸权建设转向美国在第二次世界大战后国际权力格局体系当中一直具有突出地位，是冷战期间的两大超级大国之一，也是冷战结束之后的唯一超级大国，以中国为首的多个新兴经济体的快速发展也尚未改变这一局面。关于美国是否是霸权国则存在争议。一些学者认为，即使在冷战之后，美国也只在实力上构成世界单极，而缺乏支配性地影响他国的霸权。但更多学者认为，美国的确是霸权国，其基础不仅在于强大的军事力量，更在于雄厚的经济实力及其在世界经济中发挥的中心作用。不少学者认为，美国的霸权既体现在它使得别国在具体行动中屈从自己意愿的关系性霸权(hegemonic relational power)上，也体现在它在国际体系中制定、修改和执行多方面国际规则，以及规范的结构性霸权(hegemonic structural power)上。国际政治经济学主要奠基人之
一、时任英国伦敦经济经济学院教授苏姗·斯特兰奇(Susan Strange)主张，从 20世纪 70 和 80 年代开始，伴随着世界市场条件的变化，在国家之间新的霸权竞争中起决定作用的不是关系性权力而是结构性权力，而美国在四个相互联系的国际结构中拥有绝对优势。美国取得和保有世界霸权也有赖于其有目的的霸权建设，特别是对结构性霸权的建设。“美国领导人不仅仅是通过命令弱于自己的伙伴国以规定的方式行事而建设霸权体系。……他们不得不把一些权力资源用于制度建设。”
在特朗普执政之前，除小布什总统任职初期短暂轻视结构性霸权建设之外，美国对霸权建设一直坚持两手抓，既重视进行关系性霸权建设，也重视进行结构性霸权建设。在关系性霸权建设方面，美国既重视军事实力建设，也具有动用军事力量捍卫国家利益的决心。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的系列研究，1949 年至 2016 年，美国一直是全球军费开支最高的国家。冷战结束后，美国军费开支经常接近全球军费的一半。2012 年以来，美国军费随着伊拉克战争结束和阿富汗战事减轻而显著减少，但仍然约占全球军费开支的1 /3。在巨额军费和超强的综合国力支持下，美国军事技术和装备也远远超过其他国家。在第二次世界大战后期及战后初期，美国拥有核垄断地位，在两极格局下的大多数时期处于军事战略优势地位。在冷战结束后，美国在军事能力上依然绝对领先。另一方面，美国有使用武力捍卫自身利益和霸权地位的决心和传统。建国以后，美国几乎一直在进行战争，经常性地对“弱敌”发动小规模战争。早期为了开拓疆土，以及取得和维护西半球霸权，不惜准备与法国、西班牙等强国乃至当时的世界霸权国英国开战，被视为“危险的国家”。冷战期间，在 1962 年古巴危机中甚至对另一超级大国苏联发出战争威胁。
在结构性霸权建设方面，第二次世界大战后，美国在政治、经济和社会多个方面都采取了措施予以加强。在政治方面，美国在绝大多数时期都注重建设和利用联合国集体安全体制，注重建设和利用美国主导的同盟体系，也重视多边军事安全合作机制建设。在经济方面，美国重视建设和利用关贸总协定(GATT)/世界贸易组织(WTO)所确立的全球自由贸易体系，自身在国际货币基金组织中所确立的金融主导地位，美国技术标准在国际经济交往中的优势地位，重视建设和利用美元的国际通用货币地位以取得收益，重视建设和多边自由贸易机制以促进美国地区贸易影响力。同时，美国重视利用国际开发署等对外援助机构树立美国国家形象以及增强意识形态竞争力，重视支持和利用非营利组织传播美国价值观念。
特朗普执政之后，在美国经济实力暂时相对衰落，美国民众全面维持霸权的意愿明显不足的情况下，极力主张增强关系性霸权而减弱结构性霸权，形成第二次世界大战后霸权国霸权建设主张的一大历史性转向。
特朗普增强美国关系性霸权建设主要表现在以下三个方面:一是大力加强军事建设，谋求军事优势。特朗普认为，只有维持这样一支超强军队并保持在必要时候动用这支军队的决心，才能赢得别人尊重，不战而屈人之兵，并且在不得不动武的时候保证取得胜利。特朗普曾明确表示，“我的外交政策方针是建立在一个坚强基础上的，即凭实力行动。这意味着我们必须维持一支在世界上遥遥领先的最强军队。”他就任伊始，即于 2017 年 1 月 27 日签发总统备忘录，指示国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)评估美军战备状况，要求完成一份国防战略报告并评估美国核能力和导弹防卫能力。2017 年 3 月 2 日，特朗普在福特号(USS Gerald R． Ford)航空母舰上对美国海军官兵发表讲话时表示，他的政府正在致力于扩大美国海军规模，更新武器装备，将建立美国历史上最大的海军，其中将拥有 12 艘航空母舰。2017 年 3 月 16 日，特朗普政府向国会提交 2018 财政年度预算蓝图，取消2013 财年以来的国防开支自动减支，提出在 2018 财年大幅度增加军费 10%(540 亿美元)，并提请在 2017 财政年度追加 250 亿美元国防补充经费。根据该预算蓝图，在大多数联邦机构的预算都会减少的情况下，只有国防部、国土安全部和退伍军人事务部的预算显著增加。在 2017 年 5 月 23 日的总统预算书中，除 2017 财年追加军费的主张之外，其余关于 2018 年军费增长的主要建议都得到确认。
二是大力加强经济建设，谋求经济优势。首先，特朗普大力减弱联邦规制，为经济发展松绑。特朗普上任当日就迅速采取措施，冻结所有未实施的联邦行政规制。2017 年 1 月 24 日，特朗普签发备忘录，指示商务部长协调联邦政府相关部门评估联邦规制对国内制造业的影响，并在评估之后优化联邦政府对国内制造业建设和发展项目的审批流程，以给美国制造业创造更好的从业环境。2017 年 1 月 30 日，又发布总统行政令明确要求联邦行政机构每提出一项新规制建议，必须确定两条用来撤销的原有规制。特朗普特别对化石能源行业进行松绑，以期同时有利于化石能源行业、使用化石能源的制造业和为化石能源提供设备的制造业。1 月 24 日，特朗普还签发了三份相关总统备忘录，推进美国输油管道建设，对因为环境原因被奥巴马政府叫停的两个大型管道项目松绑，并要求推动使用美国制造的管道。其次，特朗普政府大力推动税收改革，减轻美国企业负担，并试图通过市场的“涓滴机制”(trickle down mechanism)惠及劳动者。特朗普一直坚决主张进行税务改革，提出多项简化税务结构和降低税率的主张。在经过长时间商讨之后，2017年 9 月 27 日，特朗普政府与众议院筹款委员会和参议院财政委员会共同推出了关于税法改革的联合框架，在个人、家庭、企业和涉外等多个方面提出改革主张，其中主张将公司税(corporate tax)税率从 35% 降至20%，主张小企业和家庭企业的企业收入(busine income)最高税额不超过 25%。在该税法改革框架之下，共和党居主导地位的国会参众两院正在实质性地推进税改的立法工作。
三是彰显美国动用武力维护国家利益和霸主地位的决心，提高武力威慑的可置信程度。2017 年 4 月，特朗普在海湖庄园与习近平主席进行首次正式会晤之际，以阿萨德政府对平民进行化学武器攻击为理由，下令美军对叙利亚政府控制的谢拉特空军基地(al-Shayrat air base)进行军事打击。美军数十枚战斧式巡航导弹快速打击叙利亚，完全改变了奥巴马政府造成的美国不能守住军事红线的软弱形象。之后，美国加大军事介入叙利亚政局的力度，大力扶持以库尔德人武装为主的“叙利亚民主力量”(Syrian Democratic Forces)，支持后者与阿萨德政府展开角逐，竞相夺取伊斯兰国恐怖组织控制区。特朗普在朝鲜问题上，坚决摒弃奥巴马政府的战略忍耐政策，在多方面加大强制外交力度。在这些措施没有达到预期目的的情况下，特朗普多次强调，美国有坚定决心在必要时候对朝鲜直接进行军事打击。2017 年 8 月 8 日，特朗普在新泽西度假期间表示，如果朝鲜再对美国发出威胁，将遭遇前所未有的“烈焰怒火”(fire and fury)。在朝鲜政府以把关岛作为导弹打击目标作为回应之后，特朗普又于 2017 年 8 月 11 日在推特发文，表示“军事解决方案现在完全就位，目标锁定，填弹完毕”，警告朝鲜不要采取不理智行动。此外，特朗普政府还用兵也门、增兵阿富汗，改变奥巴马政府形成的美国畏战形象。
特朗普轻视结构性霸权建设主要表现在以下两个方面:一是退出对美国不利的多边机制，逃避对美国不利的国际义务。首先，特朗普执政之后迅速退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。在竞选过程中，特朗普就强烈批评《跨太平洋伙伴关系协定》做出太多让步，不符合美国利益。2017 年 1 月 23 日，在就任第四天，特朗普就签发总统备忘录，宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》。由于美国国内本来就对《跨太平洋伙伴关系协定》存在巨大争议，而且该协定尚未取得参议院批准，还没有生效，特朗普废除《跨太平洋伙伴关系协定》在美国国内并没有引起太大波澜，但却对其他签约方形成较大震动，日本安倍内阁和韩国朴槿惠当局受到相当的负面冲击，印度尼西亚退出《跨太平洋伙伴关系协定》，新加坡和澳大利亚等国则探讨在旧有框架下重塑该协定，而一些国家也寻求其他替代安排。其次，特朗普不顾包括团队内部自由派在内的多方反对，于2017 年6 月 1 日退出《巴黎气候协定》。《巴黎气候协定》是 2015 年 12 月 12 日经《联合国气候变化框架公约》195个缔约方在巴黎气候变化大会上一致同意通过的，具有重要的国际影响。加上美国前总统奥巴马是该协议最积极的倡导和推动者之一，特朗普政府宣布退出形成对美国结构性霸权的重要冲击。此外，美国国务院还于 2017 年 10 月 12 日以联合国教科文组织敌视以色列等三项理由宣布退出该组织。但是，由于美国在 2013 年就因之前两年未缴纳会费被联合国教科文组织取消投票权，加上美国曾于1984 年退出过该组织，本次退出并没有带来太大冲击。
二是减少美国用于提供国际公共产品的支出。首先，特朗普政府大幅度减少外交领域的财政预算。在2018 财政年度预算提议中，涉及外交领域的国务院、国际开发署和财政部国际项目预算被削减 28． 7%，是内阁部当中预算削减比例最高的部门。即使是在外交经费被大幅削减之后，该预算提议也明确要求保障用于使馆安全和核心外交任务的资金，保障对以色列的安全援助。其次，特朗普政府提出在多个多边机制中进行重新谈判，减轻美国的国际义务。特朗普对北美自由贸易区和北约等同盟体系都进行了批评，抱怨美国从这些机制获得的益处不足以弥补所付出的代价，要求其合作伙伴做出更多让步。虽然前任总统奥巴马也曾抱怨盟友搭美国的便车，但是奥巴马并没有对其盟国采取强硬的胁迫措施。而特朗普则在抱怨过程中，借助自己勇于破坏多边规则的非理性形象增强美国谈判能力，逼迫合作伙伴做出让步，从而希望最终取得更有利于美国利益的不对称多边规则。特朗普大力推进美国关系性霸权建设，损害其结构性霸权的可致信基础，看起来是在走世界帝国而不是国际霸权道路。但值得指出的是，特朗普在国会联席会议和福特号航母等重要场合多次明确表示，只有在迫不得已情况下才会动用武力，建立无与伦比军队的首要目的在于不战而屈人之兵，其次才是在不得不动手时确保必胜。特朗普更关心的是维护美国作为世界最强大国家的实力，而不是对其他政治实体的主权控制，远远不能形成建设世界帝国的野心。
在这种情况下，维护国际安全和经济发展规则体系的供给不足问题更加凸显。在一超多强局面之下，势必将一些负担转嫁给部分新兴强国，因为对于这些国家来说，提供部分公共产品比不提供时的收益成本比更高。而对这个问题较为有效的应对方案将经历较长时间的博弈过程。
二 对经济社会全球化和区域一体化的新挑战特朗普政府采取美国就业和经济增长优先的政策导向，为经济社会全球化和区域一体化带来了新挑战，同时也带来了新机遇。这主要表现在两个方面，一方面是要素流动性受到一定冲击。资本流动性进一步增强，商品流动性相对受阻，人员流动性随其质量高低而分别增强和减弱。另一方面是全球治理受到一定冲击。全球治理理念的可行性受到负面影响，全球环境治理和全球难民问题治理受到冲击。
在要素流动性问题上，特朗普主张并采取措施为美国吸引资本，减少商品输入，并对人口流动进行选择性控制，给全球化和区域一体化带来的挑战与机遇并存。
一是特朗普采取措施吸引资本流向美国，加剧国际资本争夺。特朗普强烈批评美国资本外流的状况，认为资本外流不仅使美国劳动阶层失去大量工作机会，而且使美国联邦和州损失巨额税收。他一方面猛烈抨击大企业利用海外避税天堂(主要是百慕大、开曼群岛等加勒比海地区的政治实体)把巨额公司利润从美国转移到海外，主张对美国企业海外利润进行课税;另一方面指出造成资本外流和企业避税的重要原因之一，是美国公司所得税税率过高。因此，特朗普主张软硬兼施，一方面要对美国企业普遍减税，降低公司所得税边际税率，取消对美国企业海外收入的缓征税待遇，并对回流的美国海外资本只征收10% 的一次性回流税。另一方面，他明确主张，对于那些在海外进行投资的美国企业，如果其产品再进口到美国的话，要给予35% 的惩罚性关税。以此迫使希望在美国销售产品的美国企业在美国而不是到国外进行投资。特朗普政府 2017年 9 月 27 日与参众两院相关委员会共同推出的税法改革联合框架对涉外税务改革进行了明确规定，主张对回流美国的海外利润实行税务豁免，并对总部在美国的多国企业的海外利润课税，以防企业将利润转移到避税天堂。同时，特朗普一系列放松规制和刺激国内经济增长的举措，也有利于吸引资本流向美国。特朗普政府的这些措施，将刺激其他国家也设法相应地采取措施争夺资本，其结果很可能是进一步增加资本流动性。由于美国消费市场的规模优势，预计将在资本争夺战中相对获益。二是特朗普采取贸易保护措施影响商品流动。特朗普抨击美国面临巨额贸易赤字的现状，主张进行一定程度的贸易保护，并采取措施尽可能让制造业回归美国。特朗普甚至提出，要在大规模基础设施建设过程中尽可能使用美国制造的材料和设备。特朗普批评一些国家在贸易中采取关税和非关税壁垒阻碍美国商品出口，使得美国在国际和地区自由贸易体系中处于不利地位，主张要进行相应的反制措施，声称自己“坚信自由贸易，但它同时必须是公平贸易”。特朗普政府将这些主张部分地通过相关政策措施加以落实，其中最引人注目的是，他在就任第四天就通过总统备忘录宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》。特朗普还声称《北美自由贸易协定》(NAFTA)对美国不公平，并成功地迫使加拿大和墨西哥就此与美国进行重新谈判。在谈判过程中，特朗普政府提出多项加拿大和墨西哥难以接受的条款，包括强化汽车部件原产地规则、协定五年期落日条款，以及终止现行冲突解决程序等内容。特朗普在谈判过程中依旧以退出《北美自由贸易协定》作为威胁手段，以争取对美国有利的贸易安排。不少企业领导人担心《北美自由贸易协定》会因为特朗普政府要价太高而解体。在世界贸易组织框架内，针对与中国之间的巨额贸易逆差，特朗普也表示中美间永久性正常贸易关系严重损害美国利益，并希望采取措施扭转这一局面。2017 年 10 月30 日，美国商务部对外发布一份报告，明确将中国定位为“非市场经济体”，指责中国政府在经济中的角色造成“中国经济中的基本扭曲”，因此主张在对华反倾销调查中继续适用“替代国”方式。特朗普政府在两个全球最大的经济体之间设置贸易壁垒，无论在承认中国市场地位问题上拖延多久，都对全球商品流动性形成巨大负面影响。
三是特朗普政府对美国移民采取筛选政策，对难民和不熟练劳动力流动形成不利影响，而有利于高技术人才流动。除针对少数穆斯林占人口多数的国家的普遍性签证和移民限制之外，特朗普并不反对人员出于旅行和商务活动的正常流动，不反对投资移民，对高技术人员工作签证持支持态度。特朗普所要限制流入美国的人员，主要是难民和非法移民，而这两部分人群中主要是不熟练劳动力，只能从事低附加值工作或者依赖美国的社会支出。特朗普还主张美国学习加拿大和澳大利亚等国的计分入籍制度，建立择优移民制度，而减少亲缘关系移民，以进一步限制不熟练劳动力流入美国。2017 年 8 月 2 日，特朗普在白宫和两名发起法案的参议员一道，引荐参议院提出的《改革美国移民增强就业法案》(Reforming American Immigration for Strong Employment Act)修改版。该法案提出要将美国合法移民规模减半，将绿卡数从 100万以上减少至 50 万;取消美国公民和永久居民的兄弟姐妹和成年子女申请永久居留的通道，限制配偶和未成年子女申请永久居留;规定每年 5 万人的难民准入上限;取消移民多元化签证抽签。2017 年 9 月 5 日，白宫新闻秘书萨拉·H． 桑德斯(Sarah Huckabee Sanders)表示，特朗普希望寻求更全面的移民改革法。司法部长塞申斯(Jeff Seions)也在同日表示，将在六个月后终止童年抵达暂缓遣返(Deferred Action for Childhood Arrivals)项目。该项目由奥巴马通过总统令设立，一直被特朗普认为是违宪之举。鉴于美国的移民规模和在移民问题上的舆论影响力，加上西欧已经饱受争议的不熟练劳动力流入问题，不熟练劳动力流动将在一定时期受到明显限制。但是，在不远的未来，欧美发达国家不熟练劳动力短缺问题将在一定程度凸显，逐渐会出现放松不熟练劳动力流动的社会需求。
在全球治理问题上，特朗普主张并采取措施逃避对美国不利的国际义务，防止可能危害美国利益的国际因素，形成多方面冲击。一是人们对全球治理这一理念总体上的可行性预期受到一定程度的负面影响。21 世纪以来，美国政治领导人对已有全球治理体系的批评不乏先例，但是这些批评者往往希望美国在全球治理中发挥更大作用。小布什总统强调联合国集体安全体系妨碍了美国在全球治理中所能发挥的更大作用，鼓吹更积极的单边行动维护世界秩序。
奥巴马强调协调包括气候变化和难民等一系列问题的全球治理，鼓吹美国担当重大全球治理机制的领导者，避免让其他国家成为规则制定者。而特朗普则是希望减轻美国在全球治理中的负担，甚至干脆退出《巴黎气候协定》和联合国教科文组织等全球治理多边机制。特朗普强调全球化加大美国贫富差距，而且认为全球治理中的义务给美国带来沉重负担，只有尽量减少美国不必要的国际义务，本土优先，才能维护美国国家利益。同时，特朗普还充分肯定脱欧对英国的正面意义，抨击德国和瑞典等国政府在难民问题上损害本国利益，认为全球治理经常普遍损害欧美发达国家主体国民的利益，这在相当程度上也鼓舞了欧洲右翼公众反全球治理的信心。美国作为世界头号政治经济大国在全球治理领域持退缩态度，在全球范围内负面影响人们对全球治理可行性的预期。
二是全球治理经费来源面临一定挑战。在 2018 财政年度预算提议中，特朗普政府将外交经费预算大幅削减 28． 7%，并明确提出“寻求对那些不能实质性增进美国外交政策利益、重复或管理不善的国际组织减少或者终止直接资助”。其中包括终止全球气候变化倡议并停止向联合国气候变化项目提供资金，削减对联合国及其关联机构的资金支持，削减国务院教育与文化交流项目经费，削减向世界银行等多边发展银行提供的资金等。特朗普政府的这一举措给全球治理经费来源带来双重挑战。一方面，美国作为世界最大的经济体，在联合国、世界银行等重要全球治理组织和机构中所承担的经费数额通常名列首位，美国削减对这些组织和机构的资金支持，直接显著影响这些机构所获得的经费数额;另一方面，美国作为当前唯一的政治超级大国，具有比较重要的示范作用和道义影响力，美国进一步减少全球治理经费开支，给其他国家带来了减少全球治理支出的较大负面激励。这使得全球治理产生更大的资金需求，需要新兴强国的更多支持。三是一些全球治理议题直接受到负面冲击。首当其冲的是全球环境治理，特别是对气候变化问题的全球治理。特朗普认为全球变暖等问题是依据不足的伪问题，减少化石能源使用损害美国经济，减少美国就业。特朗普就任后迅速对石油管线项目开绿灯，要求快速评估并批准达科他接入管道项目(Dakota Acce Pipeline)待建部分，邀请加拿大能源企业横加公司(Trans Canada)重新提出申请，以获得美国总统批准建设美加之间的拱心石出口管道(KeystoneXL Pipeline)项目，就是对其全球环境治理立场的明晰表达。特朗普还进一步认为，即使环境问题真实存在，需要全球治理，也不能让美国付出过高代价。特朗普在白宫玫瑰花园记者招待会上声明退出《巴黎气候协定》时，明确抱怨该协定对美国不公平，使得“其他国家相对美国占财政便宜”。其次，全球难民治理受到较大冲击。特朗普执政伊始，就在2017 年 1 月 27日发布的第 13769 号行政令(即饱受批评的“禁穆令”)中，把 2017 财政年度进入美国的难民配额从 11 万剧减到 5 万，并暂停 120天对难民进行甄别和安置的工作。在经历多个联邦法院限制令和联邦最高法院部分解禁之后，特朗普于 2017 年 9 月 24日签署第 9645 号总统声明，将 2018 财年难民安置上限定为 4．5 万人，是近几十年美国难民安置上限的最低点。与此同时，面对欧洲左翼力量的批评，特朗普指出穆斯林难民给欧洲国家(特别是德国)带来的经济负担和安全冲击，进一步刺激德国和法国等欧洲国家以及澳大利亚和加拿大等移民国家公众拒斥难民，并有助于这些国家反难民的右翼势力选情，给难民问题全球治理同时带来进一步的间接挑战。
三 对中美关系和亚太地区局势的影响尽管内政问题通常对美国总统选举的影响更大，但是基于宪法赋权和治理传统，总统在外交领域的影响力更大。特朗普对大国关系和地区战略的认识和往届总统相比具有明显差别，采取了一系列异于以往的政策举措，特别是相对轻视总体战略布局，而重视集中精力个别解决重点国际问题，直接改变美国在国际关系上发力的轻重缓急。在大国关系和地区问题当中，特朗普政府尤其重视中美关系和朝鲜半岛核问题，并采取了大量相应的措施，对中美关系和亚太地区局势产生重大影响。特朗普执政对中美关系的重要影响表现在以下两个方面:一是特朗普执政给中美经济关系带来新的挑战和机遇。首先，中美贸易面临挑战。中美建交以来，经贸关系一直被视为中美关系的压舱石，这在相当程度上是因为作为中美经贸关系的直接受益者，美国经济精英阶层有积极性支持中美关系健康发展，而劳动阶层的声音难以实质性地影响美国政府对华政策。对于劳动阶层来说，中美经贸关系带来的生活成本下降，以及资本追逐廉价劳动力的必然性都过于间接，他们所关注到的，更多的是直观现象，特别是中国产品涌入、美国制造业工作机会丧失和工资收入减少，“你的工资是在北京决定的吗”这样的问题更能拨动他们的心弦。而特朗普重视从劳动阶层的角度出发来认识中美经贸关系，在竞选过程中强调中国通过“操纵汇率”、“不公正补贴”和“包括偷窃美国贸易秘密在内的非法行为”进行了不公正的贸易，抢夺了美国人的工作机会。当选总统之后，特朗普任命彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)和罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)两位强烈批评中国贸易政策的专家主导美国贸易政策，并且于 2017 年 10 月底由美国商务部发布报告将中国定位为“非市场经济体”，主张在对华反倾销调查中继续适用“替代国”方式。但是，由于中美两国制造业互补性比较强，真正和美国制造业形成强烈竞争关系的头号国家是德国，因此对中国输美产品进行反补贴、反倾销调查的主要作用是作为施压手段来获取筹码。
其次，中美投资方向出现逆转机遇。特朗普通过税收改革等手段大力促使资本流入美国从事制造业，吸引乃至迫使企业对美投资，以在美国扩大就业和重振制造业。而中国投资拉动型增长潜力遇到瓶颈，制造业过剩产能需要跨国转移。奥巴马执政期间，中美两国政府都力促本国资本进入对方而向对方资本设限，双方一方面在标准制定、逐案审批和安全审查等问题上存在分歧，另一方面则在负面清单问题上胶着博弈。而在特朗普当政情况下，美国更关心的是资本单向流动进入美国，将较大幅度减轻中国在负面清单上的压力，并可能在对中国企业投资的安全审查等方面更加灵活。加上美国在企业总和税负率方面较为显著的比较优势，中美双边投资(BIT)谈判可能会得到有力推进。
二是中美外交与安全关系出现新的机遇和挑战。首先，中美两国结构性军事冲突风险下降，这有赖于三个主要原因。第一个原因是特朗普政府对霸权转移的忧虑低于奥巴马政府，有助于中美两国避开“修昔底德陷阱”。特朗普深信美国会再次伟大，他认为美国未来会在军事和经济上对中国拥有绝对优势，而美国公众也对美国经济信心增强。这种战略判断与近年来广泛流行的美国衰落论相反，这有助于减轻美国战略焦虑，有助于中美两国外交和安全关系稳定。因为从逻辑上来讲，霸权国如果预期自己的实力和崛起国相比不断衰落，就会有积极性在权力转移临界点之前采取措施遏制崛起国继续崛起。而如果认为时间站在自己一边，就会有积极性选择维持现状而不是采取遏制行动。第二个原因是特朗普在国家根本利益认知与维护方面，重视建立在经济发展基础上的国家硬实力，而较少流露对别国内政进行意识形态干预的意愿。这对于坚决维护自己发展道路的中国政府来说，具有重要意义。第三个原因是特朗普在把中国称为“敌人”和美国长时期“最大的挑战”时，其列举的理由几乎完全是经济矛盾，而没有把中国作为主要的外交和安全敌手，这和奥巴马团队的基本判断有相当差异。即使在经贸领域，特朗普也认为两国之间存在相当依存度，“中国人需要我们的程度也不低于我们需要他们的程度。甚至更甚。”
其次，中美危机管控需求上升。在特朗普建立了强大的外交安全团队，并通过与蔡英文通话事件吸取经验之后，还存在三个原因造成危机管控需求上升。第一个原因是特朗普本人的决策风格带来不确定性。作为生意场上的老手，特朗普笃信“出奇制胜”，“喜欢不可预测”，认为这可以让对手不知所措，从而获胜。他认为同样的逻辑也会很好地适用于外交政策领域。这种依靠不可预测性获利的策略可能会增加中美两国互动中的不确定性，不利于管控风险。第二个原因是特朗普团队捍卫美国军事行动可致信性的决心比奥巴马团队更强，增强了中美双方危机管控的不确定性。例如在南海问题上，特朗普政府尽管没有再像奥巴马政府那样频繁高调公开宣誓亚太战略，除特朗普本人 2017 年 9 月 19 日在联合国大会发言中提及南海存在对主权的威胁之外，仅由国防部长马蒂斯在 2017 年 5 月香格里拉对话会议上声明 “南海仲裁”具有约束力，反对中国南海岛礁建设，重申美国所主张的军舰“航行自由”主张，但是却在 2017年 5 月 25 日至 10 月 10 日之间四次执行南海军舰“自由航行”行动。奥巴马八年执政期间，美军总共也只在南海执行过五次这样的行动。第三个原因是特朗普政府在解决朝鲜半岛核问题上和中国存在较大分歧。特朗普政府把军事手段作为解决朝鲜拥核问题的选项之一，并进行了相关军事准备。中国虽然也反对朝鲜拥核，也参加联合国对朝鲜的制裁，但是明确反对朝鲜半岛“生战生乱”。同时美国以防范朝鲜导弹威胁为由，在韩国部署可以探测中俄两国战略导弹发射信息的萨德导弹系统，严重影响中美和美俄战略平衡，危害中国和俄罗斯国家安全。
特朗普执政对亚太局势形成的重要影响表现在三个方面: 一是特朗普政府直面朝鲜半岛核问题，彰显其急迫性，带来亚太地区出现重大军事冲突的现实危险。特朗普及其外交安全团队主要成员多次明确表示朝鲜拥核是美国国家安全的最大威胁或最大威胁之一。特朗普上任伊始，就将伊斯兰国恐怖组织和朝鲜列为美国当前最主要的安全威胁。蒂勒森国务卿在 2017 年 3 月访问韩国时，强烈抨击并宣告终结奥巴马政府时期对朝核问题采取的所谓“战略忍耐”策略。5 月 28 日，马蒂斯在哥伦比亚广播公司“面对全国”(Face the Nation)电视节目中表示，“朝鲜是美国的一个直接威胁”，如果朝鲜问题无法通过外交手段解决，出现交战的话，就会是一场灾难性的战争。特朗普政府争取到中俄等主要国家支持，通过联合国安理会对朝鲜实施了史无前例的严厉经济制裁，并进行更严格的单边制裁，对朝鲜进行极限施压。特朗普本人 8 月 8 日和 11 日直接向朝鲜发出动武威胁。尽管特朗普宣称其目的在于朝鲜放弃核武器，而并不寻求对朝鲜进行政权变更，但是这种提议本身没有可置信的实施保障，朝鲜半岛核问题的外交解决难以实现。二是特朗普执政为亚太地区经济多边机制留下了更大的活动空间。美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》，使得中国置身其中的区域全面经济伙伴关系(RCEP)前景更被看好，也为亚太国家更主动参与中国倡导的一带一路合作动议提供了积极性。但值得关注的是，历史上美国曾多次成功瓦解其不能或不愿主导的区域合作活动，美国利用其同盟体系在政治上破坏地区多边经济合作机制的可能性依然存在，无论是中日韩自由贸易区，还是《区域全面经济伙伴关系》都存在这样的隐患。三是美国大力扩展其亚太地区同盟体系。奥巴马政府在实行亚太再平衡战略时，就对打造美国和印度之间的新伙伴合作关系非常重视。时任国务卿希拉里·克林顿明确表示，亚太“即从南亚次大陆到美洲西海岸。”她还在列举美国建设地区框架所需要发展的伙伴关系对象时，明确将印度包含在内。但是，奥巴马政府时期，美国并没有明确把印度作为亚太同盟体系的支点国家之一来对待，主要是和印度互相借助，以“平衡”中国的影响。特朗普政府则正式推销“印太(Indo-Pacific)”概念，着力打造美日印澳同盟体系。2017 年10 月 18 日，蒂勒森在战略与国际研究中心(CSIS)就美印关系发表演讲，全面阐述了特朗普政府加强美印战略合作的构想，提出美印两国要建立未来一个世纪强大的伙伴关系。蒂勒森表示，印太地区包括整个印度洋、西太平洋，以及所有周边国家。他提出美印两国联手在这个更广泛的地区领导多边合作，针对中国共同形成同盟体系的支点。这一构想本身对相关国家思考未来亚太地区格局及其走向具有较为明显的影响。
结 语特朗普作为反建制力量代言人当选执政，他的不少认识和主张与美国之前的政治领导人不同，所采取的不少政策措施也和其前任存在差异。这些差异给国际环境引入一些新变量，并对其产生了一些比较重要的影响。这些变量与影响的未来走向，不仅有赖于一些经济社会基本因素的变迁，有赖于特朗普政府未来的政策措施，也有赖于其他行为主体的选择以及包括特朗普政府在内的多种行为主体之间的未来互动关系，这些基本因素和互动关系的走向将是本文后续研究的关注点。
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