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关于利用“国际金融组织贷款”农业项目若干问题的认识和建议
改革开放20多年来，农业利用国际金融组织贷款（下称“外贷”）。主要是世行、亚行、国际农发基金等的贷款兴办了一大批项目，对加强农业基础设施建设，改善农业生产条件、促进农业科技进步，加快农民脱贫致富步伐，提高农村人口综合素质等方面发挥了十分重要的作用。实践证明农业利用“外贷”项目的成功经验值得认真总结。在项目执行过程中，也出现了一些问题，引起了各方面的关注和反响。现在我国农业已经进入新的发展时期，对如何进一步利用“外贷”促进农业新的发展问题，各部门从不同的视角，见仁见智，有共识，也有歧见。我们认为，党的十六大制定了全面建设小康社会的宏伟目标，农业是重中之重，农村实现全面小康是难中之难。十六届三中全会进一步确定：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。根据中央的方针，结合来自各方面提出的问题和意见，以及出现的新情况，对农业利用“外贷”提出我们的几点认识和建议。
到目前为止，归纳起来，关于农业利用“外贷”的主要问题：一是“外贷”项目的实际效果；二是农业和农村发展项目对硬贷的承受能力和还贷问题；三是世行和亚行贷款现存的优越性；四是“外贷”淡出的原则和条件；五是利用“外贷”的重点和方式。
一、关于农业和农村发展项目的实际效果
我国自1982—2002年农业利用“外贷”(包括世行、亚行、农发基金会和政府贷款)总金额为162亿美元，其中，由农业部直管项目20个，贷款金额161850万美元。按世行统计口径，农业项目包括农林水和扶贫项目，1982—2002年共计项目62个，贷款金额975811万美元。据世行提供的数据，1986—2002年我国参评农业项目35个，总满意率为91.43%，居东亚地区第二位，越南农业项目满意率为100%，居第一位。但只有2个项目。因此，实际上中国应当居第一位，东亚地区是世行项目执行最好的地区，居东亚第一位也就是居世行农业项目第一位。世行农业项目平均满意率为58%，我国大大超过这一平均水平。我部直接管理，现已完成的项目满意率为100%，其中，最佳(HS)项目两个，实施绩效应当说是相当出色的。从项目经济寿命期结束时最后的效果来看，也同样是非常出色的。以我国第一个利用世行贷款的《华北平原农业项目》为例，这个项目的经济寿命期(20年)已经结束。根据2001年由我国县域经济专门评价机构按照GDP，人均GDP，GDP增长率，财政年收入等指标，对全国2073个县级单位进行综合评定的结果，该项目在实施前全是贫困线下的9个县，现在已经有7个县进入了全国先进县(市)的行列，其余两个县也大大提升了等级。上述7个县已进入全国县市先进行列的含义是：按县域经济竞争力分级，全国高于和等于这7个县的有593个，低于这7个县的还有1473个。当然这是由于多种因素相互作用而不是单个项目投入的结果，但不可否认的是，这个项目所产生的直接作用及其示范辐射效应所发挥的间接作用不能低估。由此可以说明，我国农业项目具有特殊优势，因而也就产生特有的绩效。
二、关于对“硬贷难以承受”和“还贷问题比较严重”的问题
实际上，这是同一个问题，对于农业项目来说，不但“硬贷难以承受”，“软贷”承受上也有困难。仍以我国最早的华北平原农业项目为例，这是原定贷款期长达50年的世行软贷项目，据1993年世行后评价专家计算，由于美元.SDR.人民币汇率的调整，借款人所借的SDR，现在以人民币偿还，等于要向世行支付年复利19.6%的利息，“软贷”并不“软”，这是一方面。
另一方面是，国际金融组织的贷款具有明确的政策导向，“强调扶贫性质”，因而农业项目一直选择在相对落后贫困地区组织实施。因此，现有条件差，配套能力低往往造成“硬贷难以承受”，地方财政困难又造成“还贷问题比较严重”。从实施“商业化”项目开始，曾一度尝试通过金融中介转贷，虽然总体上不成功，但金融中介按市场经济要求运作的模式还是值得肯定的，其直接结果是，挑选条件较好的单位实施项目，因此，对比“硬贷”还硬(浮动利息，再加2.4%利差)的苛刻贷款条件，也并没有真正构成“还贷问题严重”。江苏省克胜集
团农药厂扩建项目，项目建成投产后不到两年，世行贷款就已经全部还清。即使一些发生拖欠偿还贷款本息的单位，多为突发因素造成一时的还贷困难，情况也并不严重。因此，在保持政策导向的前提下，按市场经济机制准备和实施农业项目，完全有可能避免“难以承受”和“还贷困难”等问题的发生，就全国而言，随着农业产业化程度的提高，解决此类问题已经有了更大的选择空间。对以往农业项目还贷的拖欠问题，如果加以历史地辩证地剖析，我们认为这与国有银行不良资产和国企存在的债务困难性质相似，情况雷同，似应以同样的原则妥善处理为宜。
三、关于“世行、亚行贷款现存优越性”问题
此类贷款“硬化”以后，过去“软贷”的优越性已经丧失，但世行善管理，亚行善理财，有利引进先进的管理理念和技术，此类优势并未丧失，而且更是我国现在和今后所需要的。世行自称：它不但能够提供资金，而且是“知识银行”(或称“知识库”)，可与借款人知识共享。而且该行对多项国际赠款，如蒙特利尔议定书赠款，全球环境基金赠款，碳基金赠款等有较大的发言权，还可联系世界上一些发达国家和地区组织的援外赠款。世行、亚行的这类优势，国内任何银行都还不具备，更何况国内银行还没有类似世行、亚行的长期贷款。因此，它们的这些优越性，在现在和可能预见的将来，还不可能全面取代。针对我国农业项目周期长、见效慢但持续时间长的特点，这种优势尤为重要。
四、“外贷”淡出的原则和条件
由于支持农业是一个永恒的主题，世界上无论是发达国家，还是发展中国家无一例外。入世后，就要按照“绿箱”规则操作，合理规避风险。现在我国实行的“退耕、还林、还草、还湖”，就是非常高明的补贴措施，几千亿的资金，就已经陆续合理合法地补贴进去了。我们利用“国外借款”投入农业，不管数量多少，也要以合理合法的方式补贴到“三农”。现在要谈“外债”的淡出，为时尚早。单就问题的本身而言，无论“内债”或“外债”，国际上都有公认的“警戒线”。根据国家统计的数据表明，三大外债风险指标：偿债率、负债率、债务率，对我国来说，还有较大的空间，还可以继续借债。但具体到项目，必须借鉴国际经验，认真加以研究。例如，利用世行贷款比我国将近早10年的泰国、马来西亚，印度尼西亚等，已经30多年了，还在继续使用世行贷款，他们在贷款硬化以后，传统的农业项目已经逐渐淡出了，代之以与农业和农村发展有关的更高一级的项目。就我国的情况而言，由于地域辽阔，地区差异很大，在欠发达的中西部地区，传统农业项目的淡出显然过早，但对发达的东部沿海地区而言，传统的农业项目正在逐渐淡出，代之以更高层次的项目，或者转向以吸收外商直接投资为主。就全国整体而言，农产品结构的调整与产品规模和质量的升级，以提高国际市场上的竞争力，需要大幅度增加投入。例如，我国的荞麦、大蒜，花生，辣椒，兔子肉等5类农产品，产量世界第一，出口量世界第一，创汇世界第一，这种三个第一的农产品，在农业结构调整的今天，能否进一步扩大规模，提高质量，争创更多的外汇；又如土豆(马铃薯)产量世界第一，鲜薯出口量和创汇却是世界的103位，如何改善品质，提高在国际市场上的竞争力，争创更多的外汇；还有我国是世界上第一水产大国，但出口量和创汇水平并不居世界第一，为什么?主要是因为质量保障和认证体系的软环境不行，如能引入项目解决这些问题，就可使我国的水产品成为世界市场上又一优势的大宗农产品。按照我国具有比较优势大宗农产品的发展要求，如能引进项目，逐个扩大规模和产品质量升级，提高国际竞争力，就将为农业创造巨大的效益。因此，准确地说，农业要干的项目多得很，与其说农业项目如何从“外贷”项目中淡出，还不如说如何正确挑选项目，适应“外贷”硬化的要求。再加上进一步调整利用“外贷”的政策和改善项目的管理，就可能出现另一个“柳暗花明”的大千世界。
五、调整利用“外贷”的重点和方式
根据中央确定的科学的发展观，以求真务实的精神，调整利用“外贷”的重点和方式。现在已经出现了一个生动的典型。即由国家农业综合开发办主持的世行贷款《加强灌溉农业二期项目》（1998-2004）。该项目总投资71亿元人民币，其中，世行贷款3亿美元，在黄淮海地区河北、河南、山东、江苏和安徽5省133个县实施。项目目标是（1）提高农业产量；（2）增加农民收入；（3）在中国华北平原这个最主要的农业生产地区的可灌溉区内建立水土资源的持续利用、发展和管理机制。现在项目实施刚刚结束，从项目完工全部资料表明，已经出现了一个显明的特征：“农业增产、农民增收、农业生态环境改善同步协调发展”的局面。为什么？该项目世行贷款3亿美元，其中，80%以上作为中央投资，统借统还，不需要农民和地方政府还贷。这一政策的出台，首先是调动了农民和地方政府搞好项目的积极性。既保证了粮食增产，又使经济作物产量成倍增长，使农民收入大幅度提高，低收入农户人均增收从23%到175%，中等收入农户从24%到124%。其重要意义还不仅如此，我国粮食产量，《九五》期间没有实现增产计划，直到《十五》第3年（2003年），已经下降到4.3亿吨。这种下滑局面，中央当然不会坐视，必然成为中央宏观调控的重点，把“外贷”投向此类重点，已经显现成效。
六、建议
根据上述情况，遵照今年中央1号文件精神：“抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民种粮的积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提高了主产区粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局。”我国九大农区，按照每年粮食产量排序是：（1）、黄淮海地区（2）、长江中下游地区（3）、西南地区（4）、东北地区（5）、华南地区（6）、黄土高原地区（7）、甘新区（8）、内蒙古及长城沿线地区（9）、青藏高原区。只要抓住了前5个地区，就抓住了全国粮食生产总量的近90%，就稳定了全国粮食的大局。抓住了这些地区农民的增收，就抓住了粮农增收的主体。在此方面，上述项目已经提供了一个范例。这个范例适合于我国东部、中部和西部地区。凡有能力提供配套资金当地政府又有积极性的地方，中央均可以按同样的模式把“外贷”投向此类地区。当然，此处还只是指保障粮食安全和粮农增收的一个“外贷”投向的重点序列。另外还有若干个重点序列，例如，以改善农村生态环境，增加农业生产，发展农村经济为目标的《生态富民家园项目》，又是另一个投入“外贷”的重点序列。再按农口的行业划分，还可能出现另一些重点序列。至于投向何处？何时投入？这就是国家政策决策者的事情了。同时，反过来说，上述“外贷”投入模式的适用范围，全国上下认同的程度，以及该范例的可靠程度，都可能还在众人的注目之中。本文的目的也就在于引起全国上下对此的关注。因为，利用“外贷”已20多年，已到全面总结经验，确定转折点的时候了。
【发布单位】国家发展和改革委员会【发布文号】国家发展和改革委员会令第28号 【发布日期】2005-02-28 【生效日期】2005-03-01 【失效日期】【所属类别】国家法律法规【文......
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