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干部学习讲稿：政府角色定位与职能转变（上）毛寿龙
中国人民大学公管学院教授
今天来讨论政府角色定位与职能转变的问题，我是中国人民大学公共管理学院的教授，主要从事政府改革方面的研究，这个主题应该说是大家比较熟悉的一个话题，因为政府是我们每个人都避免不了的一个话题。政府的特点就是它拥有强制力，而且它的普遍存在的，每个人到时哪里都免不了要进到政府，很多人假如说政府是什么？比如说政府有大楼、政府有警察，政府还有工作人员、政府还有军队，比如说马航失联了以后，最后政府去寻找马航，也包括我们发现在韩国有条船沉了以后，中国政府积极努力寻找自己的国民，也包括韩国政府一直在做这个事情，也包括我的老家，浙江奉化市有幢楼倒塌以后，政府也不是积极出动去寻找遇难者，或者说遇困者，楼倒塌以后还得给相关的一些人员进行一些补偿，或者是按照拆迁的标准的等等，对这些事情大家可能都会有一些看法，很多人认为救人是政府的天职，保护公民的生命和财产的安全，但是，是不是所有的人都要去救？或者说如果一个飞机上没有中国政府没有自己的公民要不要去救？或者说马航现在有200多号人，我们中国公民总共是150多号人，那么我们花多少钱才是合适的？这个人必须救的，但是如果天天救一直没救出来，而且生还的希望也非常渺茫。那么在这种情况下，政府活动的边界到底是什么？政府角色的定位到底是什么？如果说对马航问题或者说韩国的沉船问题政府角色很少有争议的话，但是就奉化的楼的倒塌问题很多人就讲，说政府为什么给他们赔偿？我们说一个人的车坏了，自己去修，自己花钱，但是为什么一个楼坏了以后就需要政府花钱？所以很多情况下就有这种定位，很多人也经过长期的观察发现如果一个地方政府的角色定位不准，或者说它压根就没有定位，不知道干什么好，也就是说它的行为缺乏规则，在这种情况下我们发现这些国家的政府质量是非常低的、水平是非常低的，经济发展、社会发展基本上都谈来到。
就像索马里基本上看不到有什么发展，为什么？因为政府基本上也不存在，就一邦军阀、一邦土匪、强盗在统治这个国家，所以我想今天我们来认认真真地来讨论这些问题还是非常有必要的。
而且养老金从某个意义上来讲，即使政府财政可以负担，或者说个人暂付等等，又想了各种办法，但养老金入不敷出的这种局面应该说肯定是发生的，养老金肯定是要破产的。而且货币政策它实行一个政策，也就是通货膨胀的政策，一旦通货膨胀以后发现80年代赞的钱，也就是说你30岁的时候赞的钱，你30岁的时候挣了一笔大钱，像是我们国家当时你挣了5000块钱，这5000块钱在80年代是巨款，因为你工资只有几十块钱，而且养一家三口、一家四口，几十块钱里面你每个月省10块钱，你要花几十年的时间才有可能挣出来，而且你天天努力工作，挣了很多钱，80年代的5000块钱，而且你至少按照80年代的水平养一家人都可以养十多年，但是这个5000块钱存款到现在，因为它利率比较低，而且是存在通货膨胀，80年代的财富，你30多岁的时候存的钱要到60多岁来养老自己是不可能的，60多岁要过幸福生活也是不可能的。
所以这种通胀的财政政策和通胀的货币政策虽然有利于经济上的一些发展，但是它导致通货膨胀，导致居民所得的一部分的财产实际上是贬值的，所以在这种情况下，通货膨胀如果长期化的话，对整个经济的影响是非常负面的，所在西方国家目前面临很多问题都是跟当时的凯恩斯的政策和福利国家的高度福利的政策有很大的关系的。
所以他们也在研究这个问题，所以很多学说又重新开始，比如说古典经济学要求让市场发挥更多的作用，新古典经济学认为市场会失灵，然后政府要发挥更大的作用，但是新自由主义，或者说回归那种古典的、新保守的主义，就保守主义，主张保守主义的传统，主张政府应该确保每个人的自由、应该确保每个人的抽象的规则，而不应该去干预结果，也就是说每个人的结果你是很难确定的，但是你让这个过程搞的更好一些，就是过程的那个政策会更好一些。自由主义者认为，现在的政府实际上都分割市场，比如说每个国家如果相互之间都有不同的宏观调控政策的话、有不同的福利政策的话，使得各个国家的公民很难流动，因为有福利的关系使得相互之间壁垒森严，很难形成统一的劳动力市场、商品市场，所以在这种情况下，他认为不需要绝对主义国家时代的政府，可以有民间政府的(civil government)，洛克曾经一直在讲的这种政府，它不是霍布斯意义上的主权国家，主权联系的那种国家。
所以他认为政府定位就是政府要让市场真正发挥作用，让社会发挥作用，让个人发挥作用，让企业发挥作用。给社会以更多的信任，然后让国家的作用弱化。在这种情况下，我们说西方也就进入了一个政府角色从新定位和职能转变的一个进程。
但是，我们从很多行政学家的研究来看，实际上所有的国家都变成了行政国家，它的政府的规模和职能，包括财政规模以及货币政策的规模整个都是在扩大的，所以虽然有那么多的理论以及推出了那么多的政策，每个国家都在进行努力。但是这个政府角色定位和职能转变的任务，让大政府下的政府转变为适当的小政府这么一个方向，从这个意义上来讲，世界各国的任务都是非常繁重的，对我们国家来讲是这样，对于很多发达国家来讲也是这样，所以对我们国家来讲发达国家的很多经验、发达国家的很多政府精减，包括它的职能转变方面的教训实际上是值得我们关注的，我们不应该走他们的老路，比如说我们在环境问题上，实际上也走了西方的老路，在环境问题上，规则上没有得到好的执行，一旦出现问题以后从新进行过程的控制，那么这个过程的控制就晚了，而且对整个经济出有损害，这个我们实际上也在走了西方的老路。
二、中国历史上政府角色定位的理论
那么对于中国政府来讲，我们也可以看到跟西方国家差不多一样的历史，也就是中国历史上我们有两种主张，一种主张是政府角色定位的理论一种是无为而治，老庄是比较明显的，他们认为自然界、人类社会都是自然而然运行的，政府无为就可以达到天下大治的目标，对于西汉时期的刘邦就是这样，政府对于社会干预的少一点、法律减一点，这样的话让老百姓修养生息，所以很快汉朝就变成了世界上当时最强大的国家，也不最发达的社会。
还有一种主张就家天下，或者说叫做天行渐，君子自强不息，每个人都要变得很强大，整个社会里面除了天地以外就是君亲师，还有很多人从圣人到君子，然后是小人，所以圣人和君子负有治理天下的责任，在紧急时刻强调匹夫责任，就是天下兴亡，匹夫有责，那么这些东西如果转化为是个政府的话，你在政府里面担任官职的圣人或者君子，有修养的、有道德的人，或者是通过科举考试考上去的人，或者被皇上选拔的人，通过天下兴亡，匹夫有责，天下有难的时候你就去救民于水火之中，比如说美国的的一个动画片讲的中国的一个故事，也就是功夫熊猫的故事，功夫熊猫，天下兴亡，匹夫有责，到后来拯救整个村庄，把坏蛋打败了，所以这种理论它认为每个人是对天下承担责任的，如果你有更大的能力、有更大的智力就要为这个社会去服务，如果你有农业知识就要帮助农发把地种好，如果你会写字就是教育家学认字、去写字，如果你有天文地理知识就要去教给大家，如果他们教不会就要把你的知识贡献于社会，这是一种理论。
在中国历史上我们也有有为和无为的交替，很多不同时期的政府，有时候实行的是无为的政策，有时候实行的是有为的政策，但这个有为的政策往往表现为重农抑商，也就是说重视农业，认为农业是本，所以商人在中国古代的地位特别低，政府认为商人跟读书人相比，万般皆下品，唯有读书高，所以在中国古代如果你是贱人的话，入专门的贱人的籍贯的，就是户籍，商人也是入商人户籍的，所以古代的商人有了钱以后，要去买地，在乡下盖房子，然后去种地，种地的时候养很多孩子，让他们读四书五经，而不是去继续从事商业，所以中国商人传统往往也容易中断。所以在古代即使是有世界文明的国际贸易，也就是丝绸之路，所以它的商品是非常有限的，而且到清朝的时候，基本上是走向了闭关锁国，到近代的时候，我们国家是处于军阀混战的时代。
1949年以后，整个国家实行计划经济的理论和实践市场经济在很多地方都是尾巴，比如说股市的你是搞投机的，所以1949年以前如果有人从事股票交易的话，在1949年以后他就会被当作投机商，如果你去买卖东西的话，那你就是投机倒把，如果这边买过来很便宜的，那边卖出去，你是为了个人的私利，如果你是要组织企业，无论几个人，你都是剥削阶级，是要批倒批处的，如果你要集体的自留地外面去种个南瓜、去种个玉米，这样的话你可以利用业余时间的劳动力去获得一些收入，那么你这是资本主义的尾巴，都是要割掉的，所以在1949年以后，一直到改革开放之前这段时间，在我们国家市场是非常少的，即使有一点点黑市，量也非常少。
后来有一点点自留地，这些自留地在很多地方实际上是救活了老百姓的命，为什么？因为老百姓起早贪黑在自留地种东西，但我们的自留地太少，所以还不够解决老百姓的温饱问题，当时前苏联曾经用了5%的自留地，比我们自留地要高好多倍，所以前苏联虽然搞了计划经济，但是有5%的耕地是自留地，但是5%的自留地生产了相当多的粮食，而且形成了前苏联的黑市，让他们不仅解决了饥饿的问题，而且还激活了一部分的市场。
我们看前苏联的电影——《两个人的车站》就可以看出他们当时有人从乡下的自留地上买了东西，然后到城里去倒卖，列车司机经常做这个事儿。
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