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对玩忽职守罪客观构成要件的司法审查
——邱永祥玩忽职守申请再审案
争议焦点：本案争议的焦点是被告人是否正确履行了职责及是否由此造成了重大损失。玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家或人民利益遭受重大损失的行为。本案中申诉人违背职责要求，工作严重不负责，导致监仓存在极大安全隐患，严重危害了国家监管工作的安全和秩序，造成了恶劣的社会影响，其行为构成玩忽职守罪。
一、基本案情
再审申请人人（原审被告人）邱永祥，男，1958年4月28日出生，汉族，大专文化，住惠州市惠城区公安村B幢801房，原任惠州市公安局惠城区分局行政治安拘留所副所长，三级警督。因涉嫌受贿罪于2004年5月12日被刑事拘留，同月27日被逮捕。现已刑满释放。
原审法院查明，邱永祥从2001年1月任惠州市公安局惠城区分局行政治安拘留所副所长，分管惠州市惠城区行政治安拘留所和看守所（冠名惠州市看守所）的安全保卫和深挖扩线工作。自负责该工作以来，邱永祥对监仓进行的安全检查，2001年和2002年各15次、200年26次、2004年1－2月共2次。除2003年基本按规定每月组织2次以上的安全检查工作外，2001年、2002年、2004年1－2月，均没有达到公安部对有关安全检查规定的次数。在组织的58次安全检查中有40多次均在监仓查获违禁物品。惠州市“3.31”专案组于2004年3月31日晚对看守所进行清仓，又清查出大量违禁物品，包括3678元现金、毒品一小包（经化验检出海洛因和咖啡因成分，净重为0.08克）、避孕套17个、刀片16片、电话充值卡2张等。
看守所召开的狱情分析会议，2001年11次、2002年21次、2003年14次、2004年1－2月份3次，其中邱永祥2001年参加了9次、2002年参加了20次、2003年参加了14次、2004年1－2月份参加了3次。但邱永祥在组织召开的看守所狱情分析会议上，对包仓管教在会上汇报反映的监仓内存在的在押人犯持有手机等违禁品、牢头狱霸现象不认真分析研究，针对监仓内出现的问题，既没有召集过安全组成人员开过安全会议，也没有向看守所长和公安局主管领导书面汇报，更没有制定出针对性防范措施加以解决，召开狱情分析会议流于形式，成为走过场，致使看守所有的监仓长期存在违禁品和牢头狱霸殴打、虐待、敲诈勒索其他在押人员等不安全隐患。特别是由于邱永祥对监仓里发生的违法违规行为查处、打击不力，防范措施不力，致使监仓内长期存在在押人犯持有手机与外界联系问题。2002年以来在押人犯在监仓内使用的手机就有11部。其中在押人犯方勇(已执行死刑）从2003年初起长期在监仓内使用手机，仅有证可查的2003年6月至2004年1月，其所使用的两个手机卡（13539239045、***）与监仓外界联系就达3446次。方勇在监仓内长期随意虐待、殴打人犯的牢头狱霸行为得不到制止，并最终导致方勇在仓里以殴打、威胁等方法通过手机勒索人犯徐某某、李某某、刘某某、苏某、罗某、朱某忠等人犯亲属的钱财达30000多元的重大刑事案件发生。
二、原审法院审理情况
惠州市惠城区人民法院一审认为，被告人邱永祥负责安全保卫工作期间，除2003年基本按规定每月组织2次以上的安全检查工作外，对监仓进行的安全检查在2001年、2002年和2004年1－2月，均没有达到公安部对有关安全检查规定的次数。且在组织历次安全检查中由于清仓不细致、不彻底，导致监仓内存在大量违禁物品，清仓工作流于形式，造成监仓内违禁物品屡清不绝、清而复有，存在严重安全隐患。被告人邱永祥违反《看守所工作规范》有关规定，召开狱情分析会议流于形式，成为走过场，致使看守所有的监仓长期存在违禁品和牢头狱霸殴打、虐待、敲诈勒索其他在押人员等不安全隐患，监仓内还长期存在在押人犯持有手机与外界联系问题。其中在押人犯方勇(已执行死刑）从2003年初起长期在监仓内使用手机，仅有证可查的2003年6月至2004年1月，其所使用的两个手机卡（13539239045、***）与监仓外界联系就达3446次。由于邱永祥明显的失察渎职行为，致使方勇在监仓内长期随意虐待、殴打人犯的牢头狱霸行为得不到制止，并最终导致方勇在仓里以殴打、威胁等方法通过手机勒索人犯徐某某、李某某、刘某某、苏某、罗某、朱某忠等人犯亲属的钱财达30000多元的重大刑事案件发生，严重危害了监管安全和刑事诉讼的顺利进行，造成恶劣的社会影响。认定被告人邱永祥犯玩忽职守罪，判处有期徒刑9个月。
邱永祥提出上诉。2005年5月30日，惠州市中级人民法院二审认定的事实与一审认定的一致，作出（2005）惠中法刑二初字第26号刑事裁定，裁定驳回上诉，维持原判。
邱永祥不服终审裁定，提出申诉。惠州市中级人民法院作出再审决定，决定另行组成合议庭再审。后以（2005）惠中法刑二再字第2号刑事裁定，裁定维持该院（2005）惠中法刑二初字第26号刑事裁定。邱永祥不服，向广东省高级人民法院提出申诉，2007年11月8日广东高院以（2007）粤高法立刑申字第94号驳回申诉通知，驳回其申诉。
三、邱永祥申诉的主要理由
申诉人邱永祥申诉提出，广东省三级法院认定事实存在明显错误，扩大了玩忽职守罪的界定范围，将平时工作中的缺点当作犯罪追究刑事责任。请求最高人民法院指定广东省高级人民法院再审本案，依法改判申诉人无罪。
四、最高人民法院审查意见
最高人民法院经审查认为，原判认定的事实清楚，证据确实充分，定罪准确，量刑适当，程序合法，原判决、裁定应予维持。邱永祥的申请不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零四条规定的重新审判条件，决定发不立案通知书。理由为：邱永祥任职期间，没有严格按照法律、法规要求履行职责，严重妨害了监管安全和秩序，给公安机关工作带来被动和负面效应，造成了恶劣的社会影响，原判认定其构成玩忽职守罪并无不当。
五、评析意见
本案争议的焦点在于申诉人邱永祥在负责安全保卫工作期间安全保卫工作是否到位，其行为是否造成了严重后果，这种后果是否达到了玩忽职守罪重大损失的构成标准。
刑法第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》第二部分渎职案件中规定，玩忽职守罪是国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不认真履行职责,致使公共财产、国家或人民利益遭受重大损失的行为。由此可见，本罪的客观方面包含两方面的内容：一是行为人在从事公共事务管理活动中，出现了违反职守的行为。一定的职守,一方面标志着国家机关工作人员享有一定的职权,另一方面也体现出国家机关工作人员负有一定的职责和特定的义务。因此在从事公共事务的管理活动中违反职守的行为, 既是引起重大危害后果的直接原因,同时也是行为人构成玩忽职守罪并应负刑事责任的前提,没有违反职守的行为或行为没有违反职守,则不能构成玩忽职守罪。对职守的违反要么是不履行职守型，即行为人应该履行并且能够履行，但不履行职务；要么是不正确履行职守型，即行为人应该并且能够履行职守，但不严肃认真地对待其职守，以致错误地履行了职守，主要表现为履行职守不尽心、不得力。二是造成了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的危害后果。正确掌握“重大损失”的标准,是认定玩忽职守罪的关键所在。1999年9月16日最高人民检察院发布的《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》中规定,玩忽职守涉嫌下列情形之一的,应予立案:第一,造成死亡1人以上,或者重伤3人以上,或者轻伤10人以上的;第二,造成直接经济损失30万元以上的,或者直接经济损失不满30万元,但间接经济损失超过100万元的;第三,徇私舞弊,造成直接经济损失20万元以上的;第四,造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的;第五,严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响的;第六,海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任,造成巨额外汇被骗或者逃汇的;第七,其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形;第八,徇私舞弊,具有上述情形之一的。该规定对玩忽职守罪重大损失的标准从量和质两个角度进行了设定，对重大损失如何认定做了进一步的明确。但在司法实践中，对于造成人身伤亡和经济损失、财产损失这类有形的、物质性的损失,可以直接适用量的标准进行认定，对于无形的、非物质性的损失达到何种程度才是为严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响等，司法解释对此是模糊以对，这就出现了对某种后果是否为重大损失的莫衷一是。对于何种程度的无形的、非物质性的损失为造成恶劣的社会影响，从而构成玩忽职守罪，应综合各种因素、情况全面考量。
本案中，申诉人邱永祥任惠州市惠城区公安分局行政治安拘留所副所长，作为在依法行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，依照全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释，申诉人属于国家机关工作人员，符合玩忽职守罪的主体要件。根据惠州市惠城区公安分局的安排，申诉人分管行政治安拘留所和看守所的安全保卫、深挖扩线工作，其对行政治安拘留所和看守所都负有安全监管的职责。从本案查明的事实看，被告人邱永祥并没有很好的履行职责。
1、申诉人邱永祥负责的看守所安全保卫工作不到位。首先，申诉人没有组织安排必须的安全检查，而且安全检查中清仓不细致、不彻底。申诉人所负责安全工作的看守所为三级看守所，依公安部公通字[1997]第21号《公安部关于印发〈看守所等级评定办法〉的通知》，该办法的第十条第一款第（二）项规定，“三级看守所的安全工作应按《公安机关看守所安全大检查与值班巡视暂行规定》的各项要求得到落实”。其中，《公安机关看守所安全大检查与值班巡视暂行规定》（公通字[1993]第69号）第三条规定，“看守所安全大检查每月不得少于2次，重大节日或者必要时应当随时检查”。根据惠州市看守所提供的看守所领导参加安全检查次数统计表，申诉人对看守所组织、参加的安全检查在2001年和2002年各15次、2003年26次、2004年1-3月共3次，申诉人除了2003年基本按照规定每月组织了2次以上的安全检查工作，2001年、2002年、2004年1-2月份均没有达到公安部对有关安全检查每月组织两次以上的规定。《广东省看守所等级评定办法实施细则》（试行）还专门规定每逢重大节日前夕必须进行安全检查，及时清除隐患，杜塞漏洞。申诉人连每月必行的安全检查都没有到位，遑论重大节日前夕的安全检查。
根据2000-2004年惠州市看守所安全检查情况汇总表，从2001年1月-2004年3月，几乎看守所组织的每次安全检查的清仓中，都会有违禁品的查获。尽管考虑到每个时期都会有新进人员从而可能带入违禁品的因素，依然无法否定监仓长期存在违禁品的结论。这也证实邱永祥组织实施的清仓工作不细致、不扎实，导致监仓内违禁品屡清不绝、清而复有。另外，安全检查情况汇总表除了违禁品被销毁的简单记载，既没有对发现违禁品的监仓及违禁品具体内容的标注，更没有对违禁品来源渠道、责任人的追究查处情况记录。在安全检查的清仓中发现了违禁品，正是发现问题从而解决、杜绝违禁品再次出现的机会，但申诉人既没有深入分析现有违禁品出现的渠道和原因，也没有对可能再出现的违禁品设制预防、杜绝的措施、途径，导致了清仓工作的不彻底。
其次，申诉人组织召开的狱情分析会议流于形式，没有发挥应有作用。《看守所等级评定办法》第十一条第（九）项规定，每月至少召开一次狱情分析会，落实对重点在押人员的监管措施。《广东省看守所等级评定办法实施细则》（试行）第十二条安全工作第（十一）项规定，每月至少召开一次狱情分析会，掌握在押人员思想动向，查找监所设施存在问题，制定和落实相应的防范措施，通过公开和秘密手段，密切掌握在押人员思想变化，防止各类事故的发生。由此可见，每月召开至少一次的狱情分析会是必须的，但会议的召开是为了有针对性地提出、发现问题，分析研究、制定对策，及时迅速的解决问题，落实监管措施，消除安全隐患，防止事故的发生。
根据惠州市看守所提供的看守所领导参加狱情分析会议次数统计表，看守所于2001年召开了11次狱情分析会议，2002年21次，2003年14次，2004年1-2月份3次，申诉人邱永祥2001年参加了9次，2002年20次，2003年14次，2004年1-2月份3次。据此，看守所落实了每月召开至少一次狱情分析会的规定，申诉人也基本参加了每次的狱情分析会。但狱情分析会流于形式，实为走过场也成为不争的事实。尽管上述规定明确要求狱情分析会要有针对性地分析研究、解决问题，可申诉人只是为了召开狱情分析会议而召开，并没有将其作为看守所安全监管、治理的重要方式去运作。其在狱情分析会上对包仓管教在会上汇报反映的监仓内存在在押人员持有手机等违禁品、牢头狱霸现象不认真分析研究，针对监仓内存在的问题既没有召集过安全组成员开安全会议，也没有向看守所长和公安局主管领导书面汇报，更没有制定出针对性防范措施加以解决。致使看守所有的监仓长期存在违禁品和牢头狱霸殴打、虐待、敲诈勒索其他在押人员等不安全隐患及2002年以来长期存在在押人员持有手机与外界联系的问题。
2、申诉人安全保卫工作不到位，造成了严重后果，达到玩忽职守罪重大损失的标准。
首先，监仓内长期存在违禁品，违禁品屡清不绝、清而复有。前已述及，由于申诉人邱永祥没有依照规定开展安全检查，即使进行，清仓工作也存在不细致、不彻底的问题，导致看守所监仓内基本上每次安全检查清仓都会查获一批违禁品，出现了违禁品屡清不绝、清而复有的恶性循环。2004年3月9日清仓检查之后，专案组在3月31日的清仓中居然又发现了大量的违禁品，包括人民币、通讯录、毒品、淫秽物品、刀片、避孕套、电话充值卡等。看守所是对在押人员进行监管和改造的专门场所，在押人员必须遵守看守所的各项规章制度，而看守所也要维护好在押人员的人身安全等合法权益。大量违禁品的存在不利于在押人员的改造，也给看守所的安全保卫工作带来隐患，为脱逃、自杀、伤害等恶性事故发生提供了可能。
其次，监仓长期存在在押人犯持有手机与外界联系及牢头狱霸殴打、虐待、敲诈勒索其他在押人员等问题。申诉人邱永祥召开的狱情分析会议流于形式，对已发现的监仓存在在押人犯持有手机、牢头狱霸现象不认真分析研究，没有向上级汇报，也没有制定针对性防范措施，导致监仓长期存在在押人犯持有手机与外界联系和牢头狱霸殴打、虐待、敲诈勒索其他在押人员等的问题。由于卷宗没有提供详细材料，尚无法得知看守所监仓内存在手机的部数，但可以明确2002年以来，监仓内长期存在在押人犯持有手机从而与外界联系的情况，专案组清仓中发现的手机充值卡也可以佐证。以在押人犯方勇（已执行死刑）为例，方勇从2003年初起长期在监仓内使用手机，仅有证可查的2003年6月至2004年1月，其所使用的两个手机卡与监仓外界联系就达3446次。申诉人对方勇等重点在押人员疏于教育、严密监管，致使方勇在仓里长期随意虐待、殴打人犯的牢头狱霸行为得不到制止，并最终导致方勇在仓里以殴打、威胁等方法通过手机勒索人犯徐某某等多人亲属钱财达30000多元。在押人犯持有手机长期与外界联系、牢头狱霸现象，亦使监仓的安全保卫工作疏漏百出，严重危害了监管安全和刑事诉讼的顺利进行。尤其是重刑犯方勇的行为，充分反映了监仓安全保卫工作之薄弱，致使其触犯刑法构成犯罪。这严重损害了公安机关的社会形象，给看守所管理工作带来极大的被动和不良影响。
由此，邱永祥对其负责的安全保卫工作不认真、严肃对待，履行职责不尽心、不得力，导致看守所安全保卫工作问题繁多，既存在重大安全隐患，又有监管不力，在押人员严重违反监规乃至出现违法犯罪的恶性事件。邱永祥的行为引发的严重后果，极大危害了国家监管工作安全和秩序，造成了恶劣的社会影响。
根据《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》的规定，直接经济损失的数额是认定玩忽职守罪的重要依据,但并不是唯一的依据。在对玩忽职守行为定罪量刑时,既要考虑行为人的犯罪行为所造成的直接经济损失的大小,又不能轻视或否认其他情节的作用。没有造成直接经济损失但严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响的，依然可以构成玩忽职守罪。申诉人邱永祥在负责惠州市看守所安全保卫工作期间，违背了国家机关工作人员必须履行的勤政义务，履行职守不尽心、不得力，严重危害了看守所的监管秩序与安全，严重损害了公安机关的形象，在社会上造成了恶劣影响，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已经构成玩忽职守罪。申诉人以原判认定事实存在不实且即使属实，其行为亦没有造成多大损失为由提出申诉，理由不成立。
近年来，玩忽职守犯罪情况较为严重，往往给国家和人民造成不可挽回的巨大损失，对于犯有玩忽职守罪的国家机关工作人员，要依法惩处，消除一些人存在的侥幸心理，充分发挥刑罚的一般预防作用。但由于刑法对玩忽职守罪的结果性要件使用的是弹性构成要件（重大损失、情节特别严重），缺乏明确性，给司法实践的具体应用带来了困难。即使最高人民检察院制定的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》在对构成玩忽职守造成的人身伤亡和经济损失这类有形的、物质性的损失规定了具体的量的标准，对无形的、非物质性损失也仅是限定了严重损害国家声誉或者造成恶劣社会影响。对此，我们在审理该类案件时既要严格遵行罪刑法定的刑法原则，又要充分发挥法官的主观能动性，结合案件本身所反映的情况，客观准确地把握是否造成了“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的严重后果。
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