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改革开启新航程
发表时间：2013-11-20来源：中国环境报第1版
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中国环境报评论员
备受瞩目的党的十八届三中全会没有让外界失望，不少领域的改革力度甚至超出预期。一个新的改革时代由此启航。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）阐明了全面深化改革的目标任务和战略方向，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，为加快包括生态文明建设在内的各领域建设提供了科学指南和行动纲领。
一年之前，也是深秋初冬的季节，党的十八大做出了“五位一体”总布局的战略部署，强调要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。
一年之后，党的十八届三中全会从“五位一体”总布局的战略高度审视和部署生态文明体制改革，将“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”作为“六个紧紧围绕”之一做出统一部署。
这是基于当前我国严峻环境形势和生态文明建设任务做出的战略部署。目前，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题依然十分突出，生态环境问题已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍。
大气、水、土壤等突出环境问题长期得不到很好解决，固然有自然历史、经济社会层面的原因，但制度缺位、体制不顺、机制不畅是不争的事实，是更深层面的原因。近年来，尽管我国已经建立了不少生态文明建设方面的制度，但不够系统，不够完整，有些因为缺乏配套制度，实施效果大打折扣。
例如，自然资源产权不明晰，使用者没有付出应有的代价，导致过度使用、无序使用；地方保护主义仍然存在，落后产能很难得到真正淘汰，从源头上增加了环境污染的负荷；条块分割、行政区划影响统筹治理，各自为政、地方利益阻碍区域性、流域性问题的有效解决；部门权责设置不合理，“九龙治水”、职能交叉等困局增加了协调解决突出环境问题的难度。
在当前这个发展阶段，生态文明建设再往前推进，最大的瓶颈和症结就在于制度制约，最好的突破口也在于完善制度、改革体制。从根本上破除生态文明建设领域难题，到了必须从体制改革上下功夫、做文章的历史节点。
党的十八届三中全会没有回避问题症结和当前重大矛盾，把加快生态文明制度建设作为当前亟待解决的重大问题和全面深化改革的主要任务，着重强调要用制度保护生态环境。应该说，这一战略部署抓住了问题的核心所在，找准了破解环境难题的切入点和突破口。
按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，《决定》确立了生态文明制度体系，阐述了生态文明制度体系的改革方向，做出了很多针对性非常强的制度安排。
从健全自然资源资产产权制度和用途管制制度到建立空间规划体系，从健全国家自然资源资产管理体制到完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责，很多制度安排都是社会各界长期希望中央层面予以明确的。党的政治文件将这些制度明确提出来，为化解环保权责不清、防止“公地悲剧”频繁上演提供了科学路径。
从资源有偿使用、生态补偿等制度的强化，到发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，实现了环境从“无价”到“有价”的重大转折，生态保护和建设将因此逐渐告别“效益无价”时代。在这一制度体系下，保护环境不只是意味着投入，而且能够带来效益，从而增强地方政府和企业加大环保投入的积极性。
从探索编制自然资源资产负债表，到对领导干部实行自然资源资产离任审计，再到建立生态环境损害责任终身追究制，《决定》着重强化了地方党政领导干部的环保责任。由于环境问题的暴发、治理成效的显现都需要一个过程，不少地方主政者缺乏保护环境的动力。离任审计、终身追责等政绩考核层面的制度改革，能够倒逼地方主政者重视生态绩效，将生态文明建设纳入重要议事日程，扭转片面追求经济增长规模和速度的政绩观，真正做到守土有责、守土尽责。
《决定》提出的生态文明领域制度改革措施，体现出了理论创新、思路创新和制度创新，具有鲜明的特点。
第一，更加注重发挥市场机制作用。全会提出健全自然资源资产产权制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。我们不难发现，其中很多措施借鉴了经济学领域的价格、税收、产权等管理手段，在加强政府管理的同时，更加注重发挥市场调节的作用。
第二，更加注重制度设计的系统性、完整性和协同性。生态环境问题不是孤立存在的，与经济领域的粗放式发展模式、政治领域不合理的考核方式、文化和社会领域不合理的思想观念、消费习惯等密切相关。
以当前非常突出的大气污染问题为例，缺少经济领域的发展转型、政治层面的决策部署、社会层面的广泛参与，严重频发的雾霾天气不可能得到根本解决。
从根本上破解生态环境难题，需要采取综合措施，因此，在加强污染防治和环境管理的同时，需要其他领域同步发力、同步改革。
第三，在很多领域实现了创新和突破。建立自然资源资产产权制度，健全国家自然资源资产管理体制，落实用途管制，这些过去多存在于相关研究报告中的理念，被作为重要改革方向写入党的政治文件，其背后是对生态文明建设认识的不断深化。
一些表述上的变化，也折射出执政理念和施政方式的重大变化。推进国家治理体系和治理能力现代化，从“管理”到“治理”，一字之变，是理论和实践上的重大创新，对推进环境管理战略转型具有重大意义；从“基础性作用”到“决定性作用”，一词之别，是理论和实践上的又一重大飞跃，对建立政府统领、企业施治、市场调节、社会参与的污染治理体系大有裨益。
改革是我国最大的红利，也是破解难题的利器。党的十八届三中全会提出的改革措施不仅界定了“谁来做”、“谁有权做”，而且明确了“如何做”、“如何有效做”。如果这些措施能得到不折不扣地贯彻落实，生态文明建设领域的很多重点难点问题将迎刃而解，科学发展、和谐发展水平都将获得极大提升。
然而，改革红利释放的过程并非一帆风顺。我国的改革已行至“深水区”，进入攻坚期。与35年前的改革相比，今天的改革，复杂程度、艰巨程度、敏感程度，丝毫不逊色。
具体到生态文明建设领域，环境新政策的制定、环境标准的调整、环境法律的修订，直接关系到相关主体的利益，有的需要其“掏腰包”上治污设施，有的则要求其“换饭碗”淘汰落后产能，必然会遭遇巨大阻力。至于抑制过剩产能、调整产业结构，不仅影响企业生存，而且会触动地方财政和就业。要冲破利益固化的藩篱，我们面临的挑战不可小觑。
同时，考虑到生态文明体制改革的系统性、完整性要求，本次改革需要协调的关系很多，需要调整的利益很广，需要破解的难题不少，其本身的复杂性、艰巨性将超过以往任何一次改革。
“来而不可失者，时也；蹈而不可失者，机也。”我们要把思想和行动统一到全会精神和中央要求上来，既要对推进改革的复杂性、艰巨性有充分认识，更要增强推进改革的主动性、创造性，坚定信心，下定决心，增强进取意识、机遇意识、责任意识，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，按照中央“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的要求，推动各项改革措施落实到位，早日实现美丽中国的梦想。
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