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农民集中居住：社会主义新农村建设创新模式探析
方益民 朱剀婷
中南大学政治学与行政管理学院
摘要:
党的十六届五中全会设计了建设社会主义新农村的的宏伟蓝图,其中新农村的内涵包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；党的十七大报告指出推进社会主义新农村建设应“坚持农村基本经营制度，稳定完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”在这些政策的推动下，农民集中居住这一新型农村发展模式在东部地区发展起来并被初次引入到中部地区部分农村试点运行。由于中部地区特殊的地理、人文和政策等因素的影响，农民集中居住这一模式在中部地区的发展状况如何是一个亟待关注的问题。
关键词:
集中居住创新模式中部问题
所谓“农民集中居住”，简单地说，就是把自然村的农民集中到小区居住。在我国东部沿海地区，“空心村”现象越来越多，“空巢家庭”以及家庭中的留守儿童、留守老人问题都逐渐得到各界人士的关注，部分农村因劳动力的缺乏，荒废土地现象严重，这些问题阻碍农村事业发展，农民集中居住模式既能改善农村居住环境，也能提高农村投资效率，因而在东部沿海农村率先发展起来。本文将从农民集中居住创新模式的研究现状、东部发达农村地区的农民集中居住现状、农民集中居住模式在中部地区植根的适应性分析以及在中部地区推广农民集中居住的模式几点建议四方面开展尝试性分析。
一、农民集中居住的创新模式的研究现状
农民集中居住模式作为一种新型农村建设模式，直到2000年以来才相继得到一些学者的重视和研究。对于农民集中居住的现状，有些学者侧重于对这一新
型“三农”问题的缓解以及对解决模式进行价值分析，他们认为中国农业的第一次制度改革—实行家庭联产承包责任制后所产生的促进农业经济发展的效用已经发挥殆尽，中国农业需要第二次创新。而实行土地制度的调整，实现土地规模化经营正是促进我国农业发展的新的契机。他们认为合理流转农民的土地使用权，集中安顿农民居住至少在以下方面产生积极的作用：
首先，闲置土地集中利用，有利于高科技和大中型农业机械在农村中的运用，从而降低农产品的单位成本，提高农业经济效益；其次，这一模式有利于我国农业的产业化经营，有利于当前我国农村富余劳动力的转移及我国城乡二元结构情况的改善；再次，推进农民集中居住能够对农村居民的住宅进行空间上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然状态为规划形态，变土地零散为集约使用；最后，对于缓解农村空巢家庭存在的系列问题，也提供了尝试和解决的方法。
另外有部分学者，他们研究的侧重点是农民集中居住的政策推进过程中存在的种种问题。农民集中居住涉及到国家、地方政府和被拆迁农民三者的切身利益。在我国东部地区尤其是以江苏为代表的沿海发达地区的农村，这一新农村建设模式虽然走在了全国的前列，但是他们作为一项如此巨大的政府推进工程，在实施的过程中，产生了一系列亟待重视和解决的问题：
首先，地方政府往往仅从自身的利益考虑，以简单行政命令代替国家相关法律规定，没有充分考虑农民的意愿，造成很多严重隐患,强制推进集中居住是对农民土地财产权的严重侵害，违背了国家相关法律规定同时也折射出地方政府在新农村建设规划中存在的若干不良倾向；其次,推进农民集中居住缺乏统筹规划，一味追求向城市看齐，极大地破坏了乡村的自然风景与文化传统；另外,地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧;宅基地兼具生产、生活双重属性，集中居住实际上也对农民发展庭院经济产生了严重阻碍；最后,集中居住如果没有合理的调节与保障,就会使得农民生活成本提高，生活不方便，造成“上楼致贫”的不良后果。
目前，国内的学者对农村中出现的农民集中居住模式的研究，主要集中反映在对渐已成熟的东部农村研究上，对中西部新农村建设的研究非常少，对模式推
广地区农民土地意识的转变、基层政府在农民集中居住过程中的角色定位、农民集中居住后的思想状态生活状态等的研究几乎没有做出过尝试，更没有以湖南省农民集中居住这一“三农”发展的模式的现代功能为基准点来探寻政府和农民在现代农村社会发展进程中所扮演的角色，使之体现更好的职能定位。农民集中居住模式尤其是在中部地区的试点存在巨大的研究空间。
二、农民集中居住模式在东部地区的发展现状
农民集中居住这一创新性新农村建设模式最早在东部沿海发达地区的农村得到施行和发展。尤其在江苏、上海、浙江等一些东部沿海发达地区已经初具规模，取得了很好的社会综合效应，产生了积极的社会反响。比如江苏如皋地区的土地使用权流转、农民集中居住形态比较成熟，五万个村落相继村村合并，组建成大村落，政府将因外出务工或者从事其他外地工作的农民的土地实行集中流转，支付给农民一定的补偿金，补偿金的份额综合考虑农民的土地转让量、当地的物价水平和农民的房产面积，政府通过集中建造农民集中居住小区以作为对农民土地补偿的一种形式，将失地农民集中安排住宿在政府营建房里。如皋地区的这一农村发展模式被成为“农村快速小康的捷径”。对于政府通过这种创新手段征收来的农村集中用地，通过招商引资或者本地投资等多种方式将土地集约使用，开展新型工业化建设，最终使得农村发展摆脱滞后局面，进而推动了农村城镇化和工业化的进程。
三、农民集中居住模式在中部地区植根的适应性分析
中部地区农村的发展也面临着诸多问题，也具备东部农村发展的一些特点，因此农民集中居住在中部地区的试点和推广有其必然性和必要性，然而中部地区发展有其自己的特色，因此我们必须结合中部地区的区位因素、人文因素对其试点单位进行调查研究。近年来，湖南省张家界市慈利县江垭镇（调研团队队员家乡所在地）部分村落开始贯彻落实省委省政府的新农村建设试点方案，执行基层政府吸纳农民土地使用权，建立农村集中居住社区，对农民土地使用权的转让实行有偿补贴等一系列措施。本课题调研小组正是基于这样的政策背景对张家界市慈利县江垭镇部分村落开展实证调查。对待中部地区的特殊环境因素，要特地从
以下几方面加以把握：
1、了解和分析近年来中央在三农问题上的政策大背景，以及省委省政府和市县级党政机关在建设社会主义新农村方面的政策举措，从政策上宏观把握开展农民集中居住的理论依据和实际方法。中部地区开展流转农民土地使用权的工作，更要对即将失地的农民进行充分的说服和劝导工作，保证在政策和法规调控的范围内将征地和新建工作做到位。
2、要组织专门的部门开展对新农村建设试点单位的充分调查，分析中部地区区别于东部地区的特殊地理环境，人文环境，历史风俗等因素，为农民集中居住模式在中部地区的试点和推广奠定背景资料。只有这样的周密部署和科学组织，才能找到区别于东部地区的特殊地域特征，进而将在东部地区发展已经比较成熟的农民集中居住模式进一步加以创新和改进，建立真正适合中部地区实情的创新模式。
3、由于农民是在政府的主导作用下实行土地使用权流转的，因此调查研究在此过程中农民土地意识的变迁，包括农民对新农村建设政策的认知与了解，农民对基层政府执行政策的看法和见解等将显得十足的重要。农民集中居住只是一个结果，一种模式，充分和全面的针对农民土地意识的调研将为这一结果和模式提供佐证。近些年来，伴随着农村土地改革的进一步深化，我国各地区农民都在不同程度上进行着土地意识的变迁，了解农民生存状态，掌握农民意识变迁，能够为有效推行农民集中居住模式铺平道路。
4、提高认识基层政府在农民集中居住模式实施过程中的角色及作用。政府是通过什么具体的渠道流转农民的土地使用权，对于流转后的集中土地，政府主要通过哪些渠道有效利用，另外，政府对农民的土地补偿政策有哪些，什么标准，都是开展推广这一创新性农村建设模式的必要前提。
5、基层政府在顺利实行农民的土地流转，安顿农民的集中居住后，应当对集中居住后农民的生存环境、思想动态，老年人群的生活质量、留守儿童的受教
育环境是否能从根本上得到改善，集中居住区的配套设施能否适应或满足百姓需求等等方面加以跟踪调查，及时收集和总结在土地流转和集中居住生活的过程中遗留的各种问题，为进一步优化这一模式、更好地开展新农村建设提供参考。
6、政府根据调查资料，分析和预测这种农村建设新模式在中部地区的发展可能诱导的问题，如农民的土地的意识形态扭转的不及时性造成农民返村现象、土地使用权流转过程中农民利益的侵害、集中居住小区的环境问题和生活问题、对农民的补偿问题等，以及提出相应的对策。
7、在开展新农村建设的过程中，及时阶段性总结农民转让土地使用权以及政府安排农民集中居住这一“三农”发展新模式的应用价值及推广价值。
四、对中部地区开展农民集中区建设的几点建议
自从2007年12月份以来，本课题团队利用院专项调研经费对中部农村农民集中居住模式应用的的典型——湖南省张家界市慈利县开展了实证调研，由于慈利县的新农村建设步伐稍微落后于河南郑州以及山东的部分农村，因此在调研过程中，我们只从以下几方面对中部地区开展的新农村建设提供建议：
1、在进行新农村建设时，要根据不同的县市条件选择不同的建设模式，而不可将农民集中居住模式毫无分别地落实在每一片中部土地。要科学制定农村村庄建设规划，湖南省的镇村布局规划编制工作基本结束，镇村布局规划是一个宏观的布局性的规划，着重解决农村集中居住区的定点、定位和村镇主要基础设施的布局。要全面实施镇村布局规划，还必须制订切实可行的农村村庄建设规划，明确规划主体和规划资金渠道，完善相关技术标准，履行法定报批程序，尽快为新一轮农村集中居住区建设提供规划依据。
2、相关政府部门应当尽早出台相应的用地政策，对集中居住区用地单列计划，下放审批权限，确保农民住宅年度用地计划不挤占地方年度经济社会发展用地计划；涉及到用户承包地的采取置换、互换、征收等手段时，农户要服从调度；
对采取市场化运作方式建集中居住区的，减免相关土地规费；收益部分用于集中居住区基础设施投入；对收入水平相对较高的农户到中心村建房，宅基地的面积可适当放宽，对多占用土地增加收费，增收的资金应用于农村集中居住区的基础设施和环境建设。
3、为顺利诱导农民的转地积极性，可以相应出台一些倾斜扶持政策。省政府和相关部门要把对农业农村的扶持向农村集中居住区建设上倾斜，要建立城市支持农村的投入机制和部门参与、各方协调的长期帮扶机制；东部、中部和西部，湘西、湘中、湘南要区别对待，切实解决各地区基层自身难以解决的问题，为新农村新建设打下坚实的物质基础。
4、村镇建设管理队伍是开展农民集中居住，有效转让土地使用权的重要保障。要尽快解决基层村镇服务机构无收费项目、人员经费无着落、队伍不稳定、专业人才严重缺乏、规划管理工作难以开展等问题，建议对镇级村镇建设一条线人员实行垂直管理，明确经费解决渠道，妥善解决人员编制、工资经费等实际问题，保障村镇建设队伍的稳定，提高建设行政执法管理和为民服务的能力。
参考文献：
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楚国良：新农村建设中农民集中居住问题研究2011-09-07 23:35:24作者：楚国良来源：作者赐稿点击：2866评论：0条【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是"三个集中"政策......
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