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公共选择理论对我国决策方式变革的启示
李仁杰
摘要：公共选择理论是从经济学角度来研究政府及其行为的理论，投票机制和集体决策是该理论的重要组成部分。当前中国政府在决策过程中出现的诸多问题，都能够通过公共选择理论找到解决办法。本文主要通过对当前中国决策方式及其存在问题进行分析，并运用公共选择理论对推动中国决策的科学化和民主化进程提出一些建议意见。关键词：公共选择理论 政府决策 变革
当前中国正处于社会经济平稳快速发展的黄金时期，经济社会各项指标近年来都呈现增长态势并且在全世界占据有利地位。而和经济社会取得的巨大成就相比，我国在政治领域中的决策失效问题却显著存在。近年来我国层出不穷的形象工程、政绩工程以及公共资源浪费事件就是很好的例证。我国在公共决策上出现的诸多问题对国家的政治稳定和社会发展都造成了一定程度的影响。而我国目前正处于全面建成小康社会以及社会转型的关键时期，对国家决策的有效性和合理性提出了很高要求。所以在当前背景下，探究和解决我国决策失效的问题，具有深刻的现实意义以及长远的战略意义。
公共选择理论以“经济人”假设为出发点，以市场为背景，将决策定义为以个人利益最大化为内在动力，通过民主投票和多数决策来实现的集体决策机制。由上述定义我们可知，公共选择理论重点研究的是公共决策的过程与结构。在公共决策方面，公共选择理论强调应该充分发挥投票机制的作用，并且进行集体决策。论文从当前中国的决策方式说起，通过对当前中国决策方式中出现的问题运用公共选择理论进行分析，对当前中国决策方式提出改进建议意见，为推动中国决策方式的科学化和民主化进程提供一些思路。
一、对公共选择理论的简要介绍
现代公共选择理论最早由布坎南等人于1957年提出，是作为政治经济学中的一个分支学科而出现的。公共选择理论是“经济学对政治科学的渗透”，即将政府都定性为“理性的经济人”，并在市场背景下对政府决策及其行为进行研究。简单地说，公共选择理论就是在市场经济的条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过民主投票和多数决策来实现的集体决策。
二、我国当前的决策方式
我国当前的决策方式可分为决策主体、决策流程和决策机制三大部分。下面笔者将对这三部分进行一个介绍。
1.决策主体
我国目前决策主体大致可划分为中国共产党、人民代表大会、政府以及政府外决策机构四大部分。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，所以党和人民代表大会是我国重要的决策主体。政府作为我国的行政机关，对国家的政治、经济、社会、文化和环境进行直接管理，是当前最直接也最常见的决策主体。政府外决策机构主要是政策咨询机构，也就是我们通常说的“智库”、“智囊团”。政府外决策机构决策是一种充分听取有关领域的专家意见并以之作为决策的参考的决策模式。
2.决策流程
中国当前在决策流程上还存在不规范性。从理论和实际上来讲，合理的决策流程应该是：问题察觉→列入政策议程→目标确立→方案拟订→政策论证→合法化→政策执行→政策评价→政策调整→终结。这说明合理的决策是一个从发现问题到最终解决问题的长期过程，其间需要不断地监督和调整，不仅仅是制定政策或决定事项的单一行为。
3.决策机制
中国当前在决策主要有如下机制：察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制。而当前中国的实际情况是上述六大机制虽然在决策中都有体现，但缺位十分严重，在决策中未能发挥出应有的作用。
三、我国当前决策方式所存在的问题
下面，论文将针对我国的决策主体、决策流程和决策机制，探寻其中存在的问题，发掘我国决策失效的原因。
1.决策主体存在的问题
（1）党政决策职权划分不明，政府决策权受到束缚
中国共产党是我国的执政党，是我国社会主义事业的领导核心，对国家的发展起着重要的指导作用。所以在决策中，党发挥着重要的作用。但是我们也要看到，政府是目前最为常见，也是应用最为广泛的决策主体。政府因其规模机构庞大、对国家管理参与广泛等特征，在许多决策中能够高效发挥作用。而我国目前存在的党政决策职权划分不明的问题很可能使得很多政府能够更好地决策的问题被纳入了党内决策范围，使得政府因权力受限而无法履行决策权；另一方面，党政决策权划分不明长期下来会降低党内决策以及政府决策的效率，影响国家政策的制定。
（2）人民代表大会制度潜力尚未发挥，在决策中发挥的作用不够
近年来，人民代表大会制度取得了不断地完善和进步，对我国决策的民主性和科学性发展贡献日益增大。但在成就的背后，依然存在着许多问题和不足。在选举程序方面，由于对候选人缺乏了解，我们对人大代表的选举就会产生偏差和漏洞，而这也是许多人大代表履职能力较为欠缺一个重要原因。另一方面，由于人民代表大会的召开、表决耗时较长，在一些重大问题的决策上更是如此。这无疑就降低了人大决策的效率。所以综合来说，人民代表大会仍然有较大潜力可挖掘。
（3）政府作为最常见的决策主体，在决策中存在诸多问题 在当前的实际情况下，政府由于其自身特点和优势，在决策中扮演着非常重要的角色。在这种情况下，政府在决策中出现的问题往往会对国家造成更大的影响。总的来说，政府在决策中主要有这几点问题：①政府权力受制约小，政府及政府人员的自由裁量权过大；②政府及其工作人员的行为缺乏有效监督；③公众对政府决策参与不足，决策的民主性有待提高；④决策过程中信息不对称，政府在决策时缺乏倾听民意、了解实情；⑤政府决策过程中寻租现象时有发生；⑥决策的人治化及部门利益化倾向严重；⑦决策问责、追责制度不明晰，导致决策失误得不到应有惩戒；⑧政府决策手段和方法存在不足，决策缺乏程序性和法制性，“拍脑袋”决策时有发生。
（4）政府外决策机构被忽视，其作用远未发挥到位
政府外决策机构主要是政策咨询机构，也就是我们通常说的“智库”、“智囊团”。政府外决策机构决策是一种充分听取有关领域的专家意见并以之作为决策的参考的决策模式。在西方国家，政府外决策机构为政府决策提供大量的理论、数据以及较为准确的决策效果预判，能够很大程度上提高政府决策的科学性和准确性。而当前中国对政府外决策机构的使用较少，政府外决策机构在政府决策中的“智囊团”作用远未发挥。
2.决策流程存在的问题
从国内外长期发展经验来看，合理的决策应遵循 “问题察觉→列入政策议程→目标确立→方案拟订→政策论证→合法化→政策执行→政策评价→政策调整→终结”的流程。而在我国目前的决策流程中，“问题察觉”与“政策论证”存在着较大缺陷和不足。问题察觉是决策的前提和基础。只有真实完整地了解了国家当前面临的问题，只有认真倾听了民意民情，国家才能切实解决与国家发展和人民利益密切相关的问题。而目前我国在决策时多是采取的一种“头痛医头，脚痛医脚”的模式，即仅对部分显现出来的问题进行解决，并且和民众之间存在着信息的不对称。另一方面，我国的决策缺乏科学合理的论证。首先，广大民众及体制外机构不能很好地参与到我国决策的论证中来；其次，我国缺乏一套合理的决策方案论证程序，听证会、专家及相关机构论证等制度都较为缺失。加之一些党政机关中 “一言堂”的存在，更是对决策的科学性造成了不小的危害。
3.决策机制存在的问题
察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制被称为决策中不可或缺的六大机制。通过上文的陈述我们可知，我国的决策存在对问题的察觉不足，和民众之间存在着信息的不对称，公众、专家及体制外机构参与度不够，缺乏监督和制约等问题。这也直接说明了当前我国的决策机制缺位严重，在决策过程中未能发挥其作用。
四、公共选择理论对我国决策方式变革的启示
通过上文的陈述，我对公共选择理论的大概内容、我国当前的决策方式及其存在的问题进行了一个大致的梳理。下面，我将运用公共选择理论的相关知识，对变革我国决策方式提出几点建议。
1.明确党政职权，保证政府享有较大的独立决策权
党政职权的明确划分，有利于党和政府高效的进行决策，有利于避免因职权不明晰造成的权力摩擦。在中国当前的实际情况下，就是要根据相关的法律及制度的要求，明确划分党和政府各自的决策领域、决策范围和决策权力。坚持党的领导是我们任何时候都要遵循的一项根本指导原则。正确发挥党在国家社会政治生活中的核心作用是关键，主要指政治领导，即政治原则，政治方向、重大决策的领导。共产党是人民群众利益的代表，其政策是人民的意志和愿望的体现，党的这种特殊地位决定党中央的决策体制成为国家决策体系的核心，对政府的决策具有重大的影响和制约。而在具体的政策制定和执行方面，又要保持政府权力的独立。从而实现党对我国社会主义事业的领导核心地位不动摇，政府在我国决策中发挥的关键作用不动摇，保证政府能够享有较大的独立决策权，能够充分发挥其在决策中的关键作用。
2.完善人大代表选举制度，提高人大决策效率
完善我国的人民代表大会制度，具体来说就是要完善人大代表选举制度，提高人大决策效率。在人大代表选举方面，由于我国当前采取的是县一级人大代表由选民直接选举，县以上人大代表由人大代表间接选举的选举方式，就必然会造成选民对候选人的缺乏了解，也必然会造成人大代表对选民的基本利益诉求缺乏了解。所以在人大代表选举方面，可以适当加大对候选人的宣传力度，增加候选人与选民的接触机会，从而使得选民能够选举出真正代表、维护其利益的人大代表，也使得人大代表能够倾听选民的利益诉求，积极发挥人大代表的职能。对人大决策而言，我国可以采取更为简短、高效的会议形式，简化一些程序性的决策环节，从而使提案、表决、决策更为统一高效，提高人大决策的效率。
3.加强对政府决策及政府行为的监督和制约
在我国，政府是最常见的决策主体。而当前我国政府的决策和行为缺乏监督，政府的权力过大而缺乏制约，都为决策失误埋下了隐患。在我国，政府监督系统是由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众等所构成的完整体系，其中的各组成部分相互联系、相互补充、相互制约，将公共政策决策主体的决策行为和决策内容依法进行监督和控制，保证公共政策决策的正常进行。当前，我们要用法律来规范公共政策决策的各个环节，以保证公共政策决策监督的权威性；要强化人大的监督和制约权，真正树立人大的监督权威，还要健全由国家特设的行政机关和司法机关的监督，如纪检委、监察部门、审计机关和会计系统、检察机关和审判机关的监督，关键是切实保障这些机构独立行使监督权，尽量逐步将它们收归上一级机构垂直领导，从机构、人员和经费等都脱离被监督对象。同时要充分发挥新闻媒介的监督、利益团体的监督和人民群众的监督的作用；要制定可操作的监控制度、程序和实施细则，使监督主体的法定监控权进入可操作层面，落到实处；同时完善监控的手段，其中包括建立财产申报制度，建立法定的信息中心，增加舆论的透明度等。
4.建立科学的决策机制
提高决策的民主化和科学化水平，必须建立并完善科学的决策机制。只有决策机制建立起来了，公共决策才能根据制度的要求，科学、规范的开展，才能最大限度避免决策失误的发生。建立科学的决策机制，要从察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制这六大机制入手，全面提高决策的民主化与科学化水平。具体来说，我国首先应该建立一套完善的信息收集机制。要加强决策者与广大人民之间的信息沟通，实现决策者和决策受众群体之间的信息对称。应当综合运用并完善网络、实地走访、信访等机制，全面了解广大人民的利益诉求，全面知晓人们渴望得到解决的问题，从而解决“决策什么”的问题。第二，要完善公众和专家参与机制。加强公众对决策的参与是推进决策民主化的必然选择，加强专家对决策的参与是推进决策科学化的必由之路。要完善听证会、民众表决、民众投票等制度，实行更为公开的投票方法，切实加大公众对决策的参与程度；另一方面，对一些重大的、涉及面广的问题，必须要有民众听证及民众参与决策等环节，从而使得广大人民的利益能够得到维护，使得决策的民主化程度能够得到提高。专家参与方面，主要是要在决策时广泛听取有关领域专家学者的建议，发挥专家学者在公共决策中的“智囊团”作用。第三，完善监督和协调机制。要充分发挥我国现有的由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众等所构成的完整的监督系统的监督作用，对公共决策实施有效到位的监督。另一方面要完善协调机制，协调好决策者、民众、政府外决策机构之间的关系，减少决策中的利益摩擦。
5.完善决策的事前、事中、事后监督与决策问责机制
当前我国决策失误事件层出不穷，决策违规案件屡禁不止，很大程度上是源于我国对决策的事前、事中、事后监督缺位以及对决策失误的问责不足。笔者在上文中讲到了加强对政府决策及政府行为的监督和制约的措施，而在这里要强调的则是要将这种监督运用到决策前、决策中、决策后的各个环节。合理的决策流程和机制要求我们要全面关注决策的前、中、后各个环节，所以监督也要落实到各个环节当中。要根据对政府决策监督的要求，充分发挥立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众对决策的各个环节的有效监督。另一方面，要根据相关法律法规的要求，对决策失误事件的责任人进行问责和惩处，严厉打击不顾客观事实、不顾国家和人民利益的“拍脑袋”决策行为。建立起完善的决策问责体制，积极发挥问责对决策者的惩戒作用，促使决策者根据民主、科学决策的客观要求进行决策。
6.培养高素质的决策领导、咨询、信息队伍
公共决策是一项涉及面广、影响因素复杂的综合性的高智力工作，这就决定了公共决策需要高素质的决策人员以及必要的决策咨询、信息队伍，决策人员及决策信息队伍的素质和水平往往是影响决策成败的关键因素。所以当前提高决策人员的素质和水平，发挥决策咨询、信息队伍的作用是推进我国决策民主化和科学化的必然选择。我们一方面要深化人事制度改革，确保具有高素质的人才能够进入决策领域。这就要求政府要坚持公开、公正、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔，依靠科学、规范的法定程序，以民主的方式选贤任能；同时要完善考核制度和方法，建立激励和保障机制，健全在职培训和研修制度，促使决策者任职期间不断进步和提高。另一方面，充分发挥政府外咨询、信息队伍——即政府外决策机构的“智囊团”作用，在决策前、决策中、决策后多听取、采纳政府外决策机构的合理化意见，提高政府决策的科学化水平。
7.完善决策相关的法律法规，严厉打击寻租腐败行为 由于公共决策涉及面广、涉及利益复杂，就势必会引发私人、社会组织或利益团体的寻租行为。按照克鲁格的观点，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。常见的寻租行为主要是私人、社会组织或利益团体利用政府的特许权、政府规定的关税与进出口的配额以及政府采购来牟取私利。社会中存在的官商勾结、倒卖国家财产等现象就是寻租腐败的具体表现。寻租腐败行为严重危害了公共决策的民主性和科学性，严重损害了公众利益。所以我们要完善决策相关的法律法规，严厉打击寻租腐败行为。这一方面要求我们加大对公共决策的监督力度，防止在决策环节中出现寻租腐败行为；另一方面，要根据相关法律法规的规定，依法对寻租腐败行为进行严厉打击，还公共决策一片净土。
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