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北京市居家养老服务政策的探析
摘要：我国人口已经进入老龄化时期，北京的老龄化水平一直居于全国前列，随之而来的是一系列的社会问题。因而，如何解决好老年人的养老问题成为了当下社会值得关注的主题。老年政策的得力与否直接关系到老年人的生活质量以及社会的可持续发展。北京市顺应了时代的需求，制定了养老服务政策，即“九养”政策。本文就此政策的内容及实施进行分析与探讨，并就存在的问题提出相应的对策与建议，促进老年政策的完善。关键词：老龄化；“九养”政策
根据北京市老龄工作委员会的报告显示，截至2011年10月，北京市60岁及以上户籍老年人口已经达到247.9万人，占总人口的19.4%，同2009年北京市户籍老年人相比，上升了1.2个百分点。根据国际标准，60及60岁以上的老年人口超过国家总人口的10%，该国家就进入了老龄化社会的行列。北京市的户籍老龄人口比例高出国际标准将近十个百分点，可见北京市养老压力之大。北京市老年人口存在规模大、增速快、空巢化的现象，建构了社会化的养老服务体系。理念上摒除了以往问题取向的思维模式，遵循人本主义原则，千方百计的提高老年人的生活质量。在工作原则上，坚持城乡一体，把适度普惠与困难帮扶有机的结合起来，形成城乡一体、覆盖全体老年人和残疾人的居家养老服务体系。在运作方式上，抛弃了单纯由政府提供养老服务，转而将目光投向市场，运用“有形的手”对市场进行一定的调控。在依靠主体上，遵从我国本土的传统观念，重视家庭与社区对养老服务的巨大作用。政策的优势还包括资源的整合程度高、服务内容全方位广覆盖等。
1．北京市居家养老服务模式的构建
北京市制定了居家养老服务政策，即“九养”政策来提高老年人服务水平。2009年北京市民政局、北京市残联等13委办局联合出台了《关于贯彻落实北京市市民居家养老（助残）服务“九养”办法的意见》。坚持“政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿”的原则，构建以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的居家养老（助残）服务体系，完善本市“9064”养老服务模式，即到2020年90%的老年人居家养老、6%的老年人在社区养老、4%的老年人集中养老。提升老年人、残疾人的社会福利水平和生活质量，促进和谐社会建设。
1.1建立居家养老券服务制度及管理办法
养老券由北京市老龄工作委员会和北京市残联共同监制发放的，它是满足老年人在生活照料、家政服务、康复护理、心理慰藉等方面服务的经济手段。具有北京市户籍的80周岁及以上的老年人均符合申请养老券的条件，老年人可以在指定的签约服务单位如老年餐桌、托老所等使用养老券。养老券的使用，保障了老年人专款专用，在一定程度上解决了老年人的基本需求。在指定的签约服务单位使用养老券，便于确定服务标准，保障了服务质量，有利于服务单位的管理和监督。
为了充分发挥养老券在养老服务体系建设中的多重效应，北京市民政局和市残联制定了养老券的管理办法。在服务单位的发展方面、养老券的管理制度和监督机制三个方面进行了规范。
第一，加快发展养老服务单位，提高服务水平。鼓励区县挖掘社区养老服务资源，鼓励社会力量开办养老服务实体，以签约服务单位等形式，开发符合老年人养老服务需求的服务项目，扩大养老券的使用范围。建立了激励机制，对小型企业进行扶持并制定了奖励办法，激发了街道及乡镇支持发展养老服务单位的积极性。
第二，健全养老券的管理制度。养老券管理单位自上而下分别为北京市民政局养老服务处、区县主管部门、街道（乡镇）主管部门、社区（村）负责人。每一级别的主管部门都需要专门的负责人，主管养老券的管理工作。养老券的存放、预算、发放、结算、养老服务单位的统计、服务项目的统计及销毁都有相应的管理办法。养老券的上报制度有季报制度和年报制度，下级单位需配合上一级单位对本季度的养老券情况进行汇总和统计，并在季度末上报到市民政局养老服务处。
第三，加强监管力度，严格落实责任追究机制。确立了定期检查本地工作落实情况的监管制度，对违反规定的部门采取批评、责令整改、取消签约资格等有效措施。
养老券服务及管理办法为养老券的有效使用和管理、提升服务水平有重大作用。满足了老年人最基本的生活需求，保障了老年人将老年券使用在迫切需求的方面；对服务单位的管理，保证了服务质量，更便于对养老服务单位的监督；上报制度的确立，规范了养老券的使用和管理，及时掌握养老券的使用情况、了解全市老年人的总体状况、便于分析和调整策略。
1.2居家养老服务基础设施的建设
北京市居家养老服务政策从老年人最关心的现实问题和最迫切的需求出发，为老年人提供方便、快捷、多样化、人性化的服务，帮助老年人解决居家生活困难。建立养老餐桌、托老所、无障碍服务车、实施家庭无障碍设施改造等措施是养老服务基础设施的建设和完善。
养老餐桌在餐桌的设置、服务标准、服务范围上都有明确的要求和目标。在养老餐桌的设置方面，是聚集多方资源，利用城乡社区公益性用房、单位内部设施、居民空闲房屋等社会资源建立养老餐桌，同时通过公开招标的方式，选择餐饮企业承担老年人的就餐服务。在标准方面，养老餐桌提供安全的配餐、就餐及送餐服务，并建立了服务商的管理、激励和监督机制。养老餐桌在服务范围上实现了城市社区与农村社区的全覆盖，使城乡居民均能享受到改革开放的成果。
城乡社区托老所是聚集社区服务中心、“星光老年之家”、社会空闲房屋等，开展以生活互助、文体娱乐等为主要内容的互助点，以解决老年人日间生活照料困难、生活枯燥等问题。托老所的激励机制是对运营满半年的托老所和互助点给予补贴：对月服务18天以上、服务满意率达到90%以上的托老所床位每月补贴100元；对月活动时间18天以上的互助点每月补贴100元。托老所的维持除了经济上的补贴还需要服务人员的配合，因而为了满足居家养老服务，在全市各街道聘用5至7名养老员；每个城乡社区（村）至少聘用1名养老员。养老员优先从“4050”人员和取得社会工作者资格且符合本市就业特困认定标准的人员中招聘，纳入公益性岗位。他们的工作任务除了要完成日常的照料服务之外，还需要承担宣传、探访、收集资料等工作。养老员的配备不仅提供了养老服务而且提供了一定的公益性岗位，解决了这些群体的就业问题。
无障碍服务车和家庭无障碍设施改造为老年人的日常生活和出行提供了便捷和安全。无障碍服务车主要为方便组织老年人参加社会活动，用于社区托老所、社区“星光老年之家”、职业康复机构等开展活动。家庭无障碍设施改造旨在为老年人提供在洗澡、如厕、做饭、户内活动等方面的便利，逐步对有需求的老年人家庭实施无障碍设施改造。改造的实施过程由市、区县两级老龄办和残联共同完成，经费由市残疾人就业保障金承担。这两项工作的实施为老年人解决了最亟待解决的问题，为老年人的生活提供了便利。
养老服务基础设施的建设是养老服务的最基本内容，解决的问题都是老年人日常生活中最亟待解决的问题。只有解决了老年人最迫切需求的衣食住行的问题，才能从根本上提高老年人的生活质量，想老年人之所想。
1.3开展养老精神关怀服务
老年人生活质量的提高不仅体现在提高生活水平上，现代老年人的需求更多的体现在精神方面的追求，快乐的老年生活是在衣食无忧的基础上能满足老年人的精神需求和内心的满足。以上的各项措施是应老年人生活方面最基本的要求，而为满足老年人的精神慰藉，需要开展精神关怀服务。各级老龄工作部门负责整合和开发辖区心理咨询服务资源，依托“96156”社区服务热线，充分发挥各类心理咨询专业组织和社区市民学校、老年学校的作用，组织专业人员为老年人及其家庭成员提供心理咨询服务和相关知识培训，动员社区内志愿者特别是社会工作者，为老年人提供聊天、读书等志愿服务。老年人的精神需求已经受到政府、社会及家庭等系统的重视，老年人的精神服务趋向多元化与规范化。
2.养老服务模式政策的优劣分析 2.1北京市居家养老服务模式的优势 2.1.1理念上的与时俱进
北京市的养老服务政策坚持以人为本的原则，从老年人最关心的现实问题和最迫切的需求出发，为老年人提供多样化、人性化的服务。政策坚持以政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿，构建以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的养老服务体系。在当今多元的社会，仅仅依靠政府提供老年人的福利保障已经远远不能满足时代的需求，因为受到财政资金、服务人员和工作效率等方面的限制，老年人的养老服务需要在政府的引导下促使整个社会投入力量。受我国文化传统的影响，大多数老年人倾向于在家中养老，因而居家养老是主流。因而居家养老政策不仅遵从我国的本土文化，也体现了与时俱进。将家庭、社区和社会的力量聚集起来，为老年人提供养老服务不仅具有现实性而且有很强的可行性。
2.1.2构建了城乡一体化的养老服务体制
北京市的“九养”政策构建了城乡一体化的养老服务，打破了城乡二元的户籍限制，将城市社区和广大农村统一纳入养老服务的体系中来，使城乡老年居民均能享受到“九养”政策的服务。“九养”政策的城乡一体化表现在居家养老服务政策的各个方面，首先在养老券的发放方面，不论城市还是农村符合条件的老年人均可申请领取养老券。养老券的使用，使老年人能够专款专用，从根本上保障了老年人的饮食、日间照料等问题。其次，养老餐桌是为了解决老年人的饮食问题。整合社区活动中心、闲置房屋、餐饮企业的资源为城乡老年人提供健康合理的营养配餐，无论城乡均可以满足配餐、就餐和送餐服务。第三，托老所的建设也是城乡统一标准，用三年左右的时间将托老所覆盖全市城乡社区（村），满足老年人的日间照料、文娱活动等需求。最后，在精神关怀、为老年人配备“小帮手”电子服务器、无障碍设施改造等方面也保证了城乡一致的标准。
2.1.3建立了有效的奖惩机制
“九养”政策明确了各项奖励和惩罚制度，有效的奖惩制度为居家养老服务政策的实施起到了催化剂和激发积极性的作用。为了弘扬尊敬父母、关爱老人的传统美德，在北京市开展万名“孝星”评选表彰活动。活动采取基层初选、逐级上报和两级表彰的方式，推选出10000名尊老、敬老、爱老、助老、孝老的“孝星”。此项活动引发了全社会尊老敬老传统美德的热潮，为居家养老服务政策的顺利实施起到了助推器的作用。
为了提高签约服务商的工作积极、保证服务质量，北京市民政局联合八家单位制定了《北京市居家养老服务单位管理规定（暂行）》，以下简称《管理规定》。《管理规定》制定了服务单位的确定程序、监督办法和奖惩制度等，规范了签约服务商的服务行为。奖惩制度确定了市政府每年评选表彰一批优秀居家养老服务单位，并予以奖励；对不符合规范的服务商，签约部门终止协议，取消服务商资格，终止结算的惩罚措施；对服务单位定期进行工作指导与交流，宣传推广优秀服务单位的先进经验。明确的奖惩制度激发了服务商的积极性，保证了提供服务的质量和水平。
2.2居家养老服务模式的不足 2.2.1政策实施标准的制定不够明确
北京市的“九养”政策是涉及多个部门协同管理、各个区县具体实施及家家户户的配合，因此是一个涉及多方的复杂系统。因而，保证政策的顺利实施不仅要有指导思想和意见，具体的实施细则更是一个好的政策能否贯彻到实践中的重要环节。“九养” 政策自从2009年实施以来已经经历了四年，从试点到全面推进，市民政局及残联等单位不断的调整策略和丰富具体细则，但仍然存在一些需要确定的标准。比如，“孝星”评选工作在具体实施的过程中缺乏客观的指标，基层的实际评选工作是根据平时的了解、推荐等传统方法得到的资料，未免出现不客观的问题。再如，优秀服务商的评选涉及16个区县的上千家服务商，因而很难确定标准，并且无法全程监督评选的服务商。还有一些上报材料各个指标拟定的合理性需要在实践过程中进一步改进，去除冗杂的指标、筛选出反映养老服务情况的指标。
2.2.2区县工作人员的专业化水平不足
“九养”政策采取属地管理的原则，发挥城乡社区（村）的资质优势，做好老年人的各项管理、服务工作，共同将辖区内的居家养老服务工作落实到位，但是在居家养老服务政策的具体实施过程中存在着各种各样的问题。区县负责居家养老服务的工作人员对文件不够熟悉，以致在做具体的工作中不了解工作程序，出现推迟、上报材料不准确等各类情况。其次，也有个别工作人员的思想觉悟不高，因此在工作中工作态度积极性不高，常出现拖沓、失误率高等情况。在具体的实施中，由于区县工作人员的能力和态度问题，不能完全将政策落实到位，工作的创新性不强、程式化。
2.2.3 精神关怀服务缺乏具体的计划
在精神关怀方面，“九养”政策的指导意见汇中指出，要坚持政府主导、社会主体、建立有效的动员机制和激励机制，优化配置社区公共资源和社会专业资源，形成市场服务和公益服务相结合的精神关怀服务发展格局。工作任务主要确定了四个方向，即开通“96156精神关怀服务热线”平台、举办精神关怀大课堂、设立心理服务站、上门关怀服务。虽然发布了指导意见，但是北京市的老年精神关怀服务还没有进入实行阶段，目前仍处在探索的时期。老年人精神关怀是一个可为的领域，需要在此基础上拓展工作范围、创新工作内容。目前的老年精神关怀服务大多数停留在表面文章，不够深入，不但不能给老年人带来心理慰藉，反而带来了很多的经济、人力物力的浪费。因而，系统的规划老年人精神关怀服务应列入工作日程，制定出符合老年人实际情况、可操作性强又有效果的策略。
2.2.4欠缺政策实施效果的评估
“九养”政策实施以来，主管单位会按季度和年度收集各区县的报表，并对本年度的工作进行总结。但是，居家养老服务缺乏过程评估和结果评估，因而无法掌握政策的实施效果，不能了解老年人对这项政策的满意度。政策的实施效果如何需要通过评估进行反馈，从而对政策进行适当的调整。养老服务政策需要对整个实施过程进行检测，要求对工作过程的每一步骤，每一级的段分别作出评估，将关心的重点落在各个步骤和程序怎样促成最终的介入结果。评估的方法是了解和描述介入活动的内容。养老服务政策也需要对实施的结果评估，在工作过程的最终阶段进行的评估，包括目标结果和理想结果两个部分。目标是指介入要努力达到的方向，结果评估是检视计划介入的理想结果以及这些结果实现的程度及其影响。
3.提升居家养老服务水平的建议 3.1提高服务团队的专业化水平
居家养老服务政策的实施需要各方人才的加入，政府工作人员、专家、服务商、养老员等。因而我们需要从这几方面的人群进行专业化团队的建设。
首先需要对区县、街道及社区的工作人员进行工作培训，培训的内容包括学习文件精神、熟悉工作程序、理解各项工作的意义及内容、及工作数据的收集、统计和分析能力。其次，要建立一支稳固的专家团队，对专家团队进行有效的管理，建立长期的合作关系，让专家能在养老服务中持续发挥作用。服务商方面的管理，需要更加精确的明确各个方面的规范，有量化的指标。养老员的工作关系到老年人日常生活的各个细节，而对老年人的服务需要很多专业的知识，包括心理学、护理知识等。因而，养老员的工作不仅仅是提供传统的照料，更需要专业化的知识为支撑，提供专业、有效的服务。
3.2建立一支社会工作的团队
社会工作的工作领域包括老年人社会工作，发挥社会工作在养老服务事业的作用，会对老年人事业产生举足轻重的作用。“九养”政策在制定、实施和调整的过程中都需要大量的人力、物力。社会工作不仅可以在宏观上发挥整合、协调资源的作用，同时也可以在具体的实施中提供专业化的服务。建立一支专业的社会工作团队，需要确立社会工作者的身份，从社会工作者的考核、认证、培训到待遇上都有明确的规定。保障社会工作者团队的素质和待遇水平。
3.3政府培养和孵化合作机构
养老服务是一个大工程，仅仅依靠政府提供保障是不切实际的，受到经济和人力的限制，政府工作不可能事无巨细的触及养老服务的各个方面。因而，需要政府培养和孵化项目执行的合作机构。
在项目的实施过程中，可以通过招标的方式筛选出适合的合作机构，在合作的过程中通过不断的沟通，调适彼此的工作和职责。在信任和熟悉的基础上，将工作的权重逐渐交与有资质的合作机构。政府可以对具体的实施机构进行监督和管理，这样不仅可以提高工作效率、提高服务质量，还可以降低政府的压力，最终受益的是广大的老年人。
4.总结
“九养”政策自实施以来，使全市的老年人受益，不仅解决了老年人最迫切需求的衣食住行的问题，更在老年人的精神层面进行了关怀。解决了家庭的负担，提高了老年人的生活水平和主观幸福感，促进了社会的和谐。政策对爱老、敬老的传统美德的宣传，使整个社会加入了关爱老年人物质和精神生活的队伍。“九养”政策虽对老年人养老发挥了举足轻重的作用，但仍然存在一定的问题，政策制定者在进行不断的调整和完善，让政策能够发挥应有的作用。除了加强专业化队伍的建设、建立社会工作队伍、培养和孵化合作机构，笔者认为创新服务内容、加强监督、加强政策的宣传也是提高服务质量的重要手段。
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