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中国社会养老保险制度存在的问题及对策
目前，我国社会主义市场经济体制已初步建立，企业改革正深入进行，作为社会“安全网”、改革“减震器”的社会保险正面临着一些矛盾和问题。
一、我国养老保险基金及养老金制度的现状
1、国家高度重视养老保险基金
养老保险基金是国家依据法律和政策的规定，以社会、经济、政治等力量为保障，当劳动者因年老而丧失劳动力后建立的一种对其基本生活提供保障的专项基金。《中国保险法》规定，养老保险参保人缴纳年费上限十五年以上者（年缴费不足十五年的可以缴纳到十五年）达到法定退休年龄后，可以每月领取养老金。
我国养老保险基金在1989年至2006年期间，从118.8亿元增加到了4996.7亿元，总共增加了40倍，同时我国养老保险占社会保险的比例超过了75%。可见，我国养老保险的支出额数目之大，表明了我国对养老保险的重视程度之深。
2、目前我国养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的发展模式
我国养老保险制度改革是从分级统筹开始的。1997年，国务院提出社会养老保险要从市（县）级统筹逐步向省级统筹过度的方案，最终目的是实现全国统筹。截至2007年年底，共有13个省、市、县、自治区名义上实行了养老保险省级统筹，其中约10个省区是以地市级统筹为主。其他的省区采用的仍然是以县级统筹为主的方式。由此可见，中国的养老保险的统筹层次是相当低的。在划分的2000多个统筹区中，主要还是市（县）级统筹，而我国要达到全国统筹，则要求我国在全国范围内实现四个统一，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一调度使用资金”。显然，目前我国养老保险统筹的现状与国家所设立的统筹目标差距悬殊。
二、我国目前养老保险体制存在的问题
我国的社会保险制度随着社会经济发展进行了多次改革，即从新中国成立初期的“企业+社会”，到20世纪70年代的“企业保险”，再到1984年以后的“社会保险”。近16年来，社会保险在保险方式上从社会统筹到“统账结合”，在保险项目上从少到多，在保险范围上从窄到宽，不断完善。在国有企业改革、经济利益结构大调整的过程中，现行的社会保险制度虽然发挥着积极作用，但是，仍然存在一些与社会经济不相适应的问题，其具体表现为：
1、养老基金的筹资范围窄
就我国目前的人口结构而言，我国已经迈入了老龄化社会，为了能够使老龄人口的基本生活得到保障，当务之急是如何筹集到更多的养老资金。尽管早在1991年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）文件中确定的养老保险体制改革的目标之一就是要求建立资金来源多渠道的养老保障体系，但目前我国养老保险基金筹资面依然狭窄，主要来源是国家预算和企业营业外列支的生产性收益。并且，国家并不鼓励人民多存养老金，而世界上一些发达国家，如美国、日本等国则鼓励多存养老金，为国家财政减轻负担。随着我国社会老龄化的加重，如果不采取措施，我国财政负担会越来越重。
2、行政管理体制与我国当前的养老金制度不相匹配
首先，目前我国大部分地区的社会养老保险统筹层次较低，主要原因是我国对养老保险的行政管理模式是属地化管理，即市（县）养老保险经办机构由地方政府管理，所以市（县）养老保险经办机构必然成为地方政府利益的首选目标。省级政府的统筹目标是综合平衡全省各市（县）、各行业部门之间的利益，所以便出现了省级养老保险机构与市（县）级养老保险机构利益的冲突，使得省级统筹难，全国统筹难，全国高度统筹更是难上加难。2011年7月1日，国务院启动了城镇居民养老保险试点，目标是覆盖全国60%的地区，至2012年的时候覆盖全国。很明显，在“量”上我国社会养老保险将是完美的蜕变，但经过上面的分析我们不难发现，目前这种分级行政管理体制使得省级统筹、全国统筹难以实现“质”的飞跃。其次，由于征收、支出、管理全部由社保部门负责，造成了行政工作人员的浪费。我国社会养老保险的政策制定、费用收缴、投资运作、监管查处都是由社保部门负责。社保局通过单独组织一批专业人士对企业进行财务核算、监控企业员工工资，通过专业征管软件对各个企业进行调查、稽核、收缴。这一过程造成了社保基金的额外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被当作行政费用浪费掉了。与我国相比较，在智利、新加坡、美国等国家对养老金的征收都是由税务部门操作，独立的政府或者私营的基金管理公司负责投资，最后统一由社保部门负责养老保险金的支出及政策标准的制定。
3、双轨制的存在造成了不公平的现象
我国机关事业单位与城镇企业职工的养老保险金制度在设计与运行上大相径庭，出现了目前的双轨制现象。20世纪90年代，城镇企业职工养老保险初步建立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，即当代人养老费用由两部分组成。一部分是社会统筹即代际转移支付，另一部分由当代人工资的一定百分比部分储蓄支付。而机关事业单位的养老保险制度仍保持着现收现付制模式，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用（代际转移）。由于制度的不统一，双轨制也造成了在城镇企事业与机关事业单位两部分人员在参
保义务及待遇水平不平衡，引发了社会矛盾。更有专家表示，社会保险的双轨制是社会不安定的主要因素。
4、养老保险基金违规挪用现象严重
企业缴纳的20%的养老金纳入社会统筹账户中，而养老基金的征收、支出、管理监督均由劳动和社会保障部门负责，这不免会出现“左手监管右手”的现象。统筹账户中的社会养老基金在被使用时，各省各市没有任何的披露，养老保险个人账户也不会汇报基金的投资用途、投资回报率，造成了基金违规挪用现象愈演愈烈，进而将影响扩散到全国。这种缺乏制约与监管的管理体制使得养老保险基金最终可能成为沉没成本，得不到任何投资回报。我国人口基数很大，在老龄化社会来临的情况下，这种违规挪用保险基金的行为会给国家财政带来沉重的打击。
5、养老金的收益性较低
从辽宁省做实个人账户的实践结果来看，我国养老金投资于银行协议借款和国债的投资回报率低于2.5%，远远低于我国社会平均工资增长率。随着生活水平的提高，通货膨胀等因素的影响，使得养老基金的低收益难以支撑我国老龄人口的正常生活。以美国为例，美国养老基金与资本市场对接，养老金成为美国资本市场上三大主要机构投资者之一。美国逐渐科学地协调养老金的安全性与收益性，运用投资组合，分散风险，在风险一定（尽量低风险）的情况下，实现养老基金投资高收益。20世纪80年代以来，美国的养老金投资收益均在10%以上（扣除通胀因素后）。在中国对养老基金体制改革的过程中，我们应借鉴美国的养老保险体制，以部分积累制为根本，实现与资本市场相结合的模式。
2010年10月28日，第十一届全国人大第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法于2011年7月1日开始实施，按照“十二五”规划，基本养老保险有望在五年内实现全国统筹。在我国养老金体制实现由市（县）统筹到省级统筹，最终达到全国统筹的过程中，我们也看到了我国养老保险制度存在的以上种种问题，我国养老保险体制的改革必然会形成一种趋势，因此我们应探索出一条符合我国国情的社会养老保险体制。
6、农村养老保险在很大的程度上是一个盲区。虽然随着养老保险制度的不断改革,农村养老保险问题已引起国家的重视,但农村养老保险的管理与运作还是缺乏规范的法制化措施、农村经济发展的落后与发展的不平衡,农民投保能力受到很大的制约,再加上农民家庭养老和养儿防老的传统思想的影响较深等方面的原因对农村参加养老保险设置许多的障碍。而在经济体制的改革过程中农村的养老方式发生了一些变化,集体养老保障和家庭养老保障能力在一定程度上已逐步弱化。
7、参保人员退休后享受社保待遇低及办理、发放养老金手续烦琐。国务院和劳动与社会保障部规定的享受基本养老条件:达到法定退休年龄,累计缴费年限满15年的才能享受基本的养老保险金。否则,按投保年限及该人员退休时当地平均工资标准等条件一次性给予结清。一般来说,一次性结清的金额都很低,最多不会超过当地当时年人均工资,并且,该类人员从此退出社会养老保险,不再享受基本养老保险金。即使达到享受基本养老保险金条件的参保人员,也会出现因退休前最后缴费基数和本人实际档案工资不一致、计算比例不同而造成社保机构批准的基本退休费低于人事或劳动部门批准的基本退休费。参保人员到社保机构办理基本退休手续繁琐,需要人事或劳动部门退休审批表及参保人员的档案。另外,养老保险金的发放仍未完全脱离单位,往往是由社保机构按单位将该单位参保的退休人员基本养老保险金总额划转到单位,由单位把单位承担的其他补贴加上领回的基本养老保险金发放给个人,没有完成从“单位人”到“社会人”的转化。
三、针对我国养老保险体制问题的对策
1、做实和强化个人账户基金
以美国、日本等发达国家为例，这些国家要求国民每人都有一个独立的个人账户，每月存入多少资金，资金投资在了什么地方，每月定期会有汇报，这使得基金的投资受每一个人的监督，养老金的调度使用更透明。人们对自己个人账户的资金有了清楚的了解后才会愿意储蓄更多的资金，合理进行投资获得更高的投资回报率，才能规划自己未来的养老生活，国家也能筹集到更多资金减轻财政负担。
2、加强法制建设，完善行政管理体制
（1）基金的筹资、征缴以及基金的违规挪用都与法制不健全有关。我国应完善养老保险法律体系，规范养老金的征、支、投。对地方政府、省级政府及其隶属的保险机构进行严格的督查管理，用法律手段防止养老金不必要的流失。
（2）为避免行政工作的浪费，完善我国行政管理体制，可以借鉴智利、新加坡、美国的行政管理体制。这些国家法律规定，养老金统一由税务部门征收，负责管理投资的是独立的政府或者私营的基金管理公司，而基金的支出和相关联政策标准的制定则是由社保部门负责。加强部门之间的协调与配合，建立养老保险管理信息资源共享机制，可以促进养老保险基金全方位的监督管理，有效地完善我国养老保险基金的行政管理体制。
3、养老金制度统一性与特殊性并存的同时更要逐渐缩小差距
目前城（镇）企业职工养老保险制度是统账结合模式下的多支柱养老保险体系，而机关事业单位的是改革相对落后的现收现付制模式。为了解决这种社会矛盾，对两种制度的有机衔接显得尤为必要。1920年美国公务员退休制度建立以来，联邦政府雇员养老金制度与社
会保障计划相分离，1983年美国为处理社会保障计划的财务危机，使联邦政府雇员退休金制度与联邦社会保障计划实现了有机衔接，但对公务员的退休金制度仍保有一定特殊性。我国也曾借鉴着美国养老金制度的改革思路形成了双轨制，但我国在双轨制运行机制下应尽量缩小两种制度所造成的差距。缩小对城镇企业职工及机关事业单位与公务人员养老金支付的差距，避免引起社会不安定因素。
4、有效地利用资本市场，扩大投资渠道，规避投资风险，提高收益
对个人账户基金应集中到省级社保经办机构，统一管理，建立“个人—省级社保经办机构—专业资产管理公司”的信托投资管理体制。我国目前的投资范围仅局限于银行存款与债券，投资回报率较低，可以尝试拓宽投资领域，例如投资于黄金、不动产等低风险领域。这不仅降低了货币信用风险、资本市场的系统风险，使养老基金能在低风险下实现资产收益最大化，实现保值增值，提高退休人群的生活水平，同时也有利于我国资本市场的发展。
5、加强对农村养老保险的力度。
一方面是政府对农村养老保险加强扶持,使农村养老保险真正具有社会保障所具有的“社会性”、“福利性”。调动农民投保积极性;一方面加强农村养老保险基金的管理与队伍建设,农村养老基金由县级社保机构管理营运。加强基金监督力度,减少管理成本,增强抗风险能力。对农村养老保险服务人员要定期进行综合业务培训,提高业务能力、服务意识、思想素质和实际操作能力,以良好的形象赢得广大农村市场。
6、建立健全养老保险制度的监督体系。
第一:建立有效的养老保险的法律监督。第二:建立纪检、审计部门对养老保险机构的监督管理,定期与不定期审核相结合的方式对养老保险基金的收支进行审计。第三:养老保险机构每年年初应主动将上一年基本养老基金的征缴情况、支付基本养老金及养老基金的营运状况向社会公众公开,接受社会群众的监督。
7、一方面参保人员退休手续程序化、标准化;另一方面提高养老保险待遇。
现在参保人员退休手续是重复繁琐,先是人事或劳动部门的退休审批,再由社保机构根据有关社保文件、法规对退休条件、退休养老金结算等进行审批。要改变这一现状,国家、政府应制定相关的法规,各部门要协调好,尽量避免重复劳动。在退休待遇方面,社保机构不仅仅只承担基本的养老金,应包括其他各种补贴,而且,养老金的发放应和人员所在单位脱钩,完全社会化,由社区对退休人员进行管理、提供服务。
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