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中国农村家庭养老向社会养老的转变研究
摘要：当前，我国农村养老问题日益尖锐和突出，由国家举办的养老保险无疑是最重要、最有效的解决方式。我国农村养老保险经历了从无到有的过程，2009年9月1日，国务院发布关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，标志着我国的新农保进入试点阶段，对农村适龄居民全覆盖的养老保险指日可待。关键词：农村；家庭养老；社会养老；农村养老保险；
一.中国农村养老模式的现状
1.家庭养老是主要形式。
在我国广大农村中，老年人多数仍与子女孙辈们居住，形成三代同堂或四代同堂的大家庭。据2000年全国1％人口抽样调查，全国有老年人的家庭中，老年人与成年子女生活在一起的有6871万户，占有老年人口户的73.83％，其中三代居住的占大多数。另外一种情况是老年人与已婚子女分户居住，同时子女仍提供生活照料。一种是丧偶独居，一种是配偶共同居住。无论是那种居住形式，都是在老年人有劳动能力前提下的，经济来源靠老人劳动获得和子女供养。农村的老年人将拥有的土地分配给子女耕种，这样就理所当然地获得子文提供的生活费用。很多家庭虽然是分户居住，但老年人家庭与已婚子女家庭同住一个地区，距离较近，在生活和精神上有着密切的联系，出现“分而不离”的现象。
2.社会养老是补充形式。我国农村的社会养老保险，是以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家提供优惠政策为特色的。农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
二.中国农村家庭养老向社会养老转变的必要性
（一）局限的城乡制度
1.城乡分割的户籍制度
在户籍制度不可跨越的情况下，农村剩余劳动力转移和农村城市化进程受阻。城乡分割的户籍制度，有效地阻碍了农村劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动。农民即使在城里有了比较稳定的职业和住所，也不敢放弃农村的土地和户籍。这种状态没有达到转移农村剩余劳动力，提高农村劳动生产率的预期，从而使农村劳动生产率无法根本提高。与户籍制度配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、排他性的城市福利体制诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等相应的建立了起来，把农村人口控制在城市体制之外。
2.我国现在及未来城乡二元的经济结构的局面
政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。其结果，不仅过多地牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲；而且导致了延续至今的城乡有别的社会保障体系的形成。
3.国家计划生育政策的长期存在在传统的农业社会中，由于最主要的经济来源———粮食属于非耐存品，不能用于进行生命周期的资源长期分配，因此传统的家庭养老保障制度是建立在人力自然储蓄基础之上的家庭内部资源代际交换机制，是一种家庭代际间互相供养的反哺型模式。但是由于计划生育的普遍推广，农村家庭养老模式也受到了挑战。
家庭养老方式正逐渐走到尽头。
（二）外在冲击
1.缺乏永久迁移的不完全的城市化冲击中国的城市化过程中，不同于其他很多发展中国家人口流动以永久的、家庭主导为主要特征的迁移模式，中国农村劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而滞后于经济社会的发展，使得中国农村流动劳动力宁愿土地搁置也不愿意放弃土地，使得中国农村土地长期处于被割裂的状况，无法形成规模经营，从而很大程度上减轻了土地养老保障的巨大作用。
2.工业化提高人口预期寿命，缩短劳动力劳动寿命、增加不完全家庭，改变照料者结构，从而削减家庭养老功能。目前中国已进入了工业化的中期阶段，工业革命带来了生产力的巨变和社会的进步，使人类的养老方式也发生了根本地改变。
3.城市化、工业化进程中的农地征用，使基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。据国家土地局调查汇总，在1990～1994年间，平均每年减少耕地面积940万亩，其中，人为减少约为400万亩，我国可开发利用的后备耕地资源约为10.6亿亩，其中可开发成耕地的仅为1.94亿亩。所以，基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。
三.中国农村社会养老模式发展现状
2007年底，全国1805个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元，2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
1.基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
2.个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
3.完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
四.中国农村家庭养老向社会养老转变过程中出现的问题
1.农村集体养老力量薄弱，农民养老资金来源不足。目前敬老院是我国农村老年人集中养老的主要形式，但农村敬老院只是对农村的部分老年人实现了集中养老，虽在相当长的时期较好地解决了一部分老年人的养老问题，但我国农村敬老院的供养能力还是相对不足。另外，农村养老保险事业发展缓慢，对于那些经济收入较低的农民来说，经济基础薄弱，没有条件拿出足够的资金对未来养老进行投资，再有就是五保户养老，由村级提留为五保户提供生活必需的资料，也就是由农村集体经济供养。但当五保户“就家供养”无法自我照料时，便出现了难以解决的护理问题。
2.社会化养老的体制不健全。资金保证机制不健全表现最为明显。农村社会化养老对资金的筹集、管理、运营机制是比较关键的，而对资金的保值、增值却是最关键的。目前我国农民养老保险采用积累式资金筹集模式，积累期长，所以要想保证养老保险基金的安全，基金一般是存入银行和购买国库券，但随着银行的降息，单靠这些利息收入是无法实现基金的保值，基金必须寻求更为有效的保值与
增值方式，才能扩大养老资金的来源，实现分担社会风险的目的。同时，社会公平化不足也是我国农村社会化养老的一个明显问题。农村中不同行业、不同体制下的劳动者不能享受同等的社会保障标准，这不但违背了社会保障的意图，而且也严重制约了社会保障资金的来源，降低了社会保障的功能。
3.政府承担的责任不够。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的，能够代表社会、管理社会的主导者是政府，并不是个别的社会组织和家庭。从近年来农村社会化养老发展过程来看，我国政府力图避免发达国家“福利制度”或“高福利”的做法，防止背上沉重的社会保障负担。但政府不应该放弃或者规避社会保障责任，在某些改革措施中，增加个人的责任是正确的，但是政府应该承担的责任不明确。当前我国的农村养老模式不能让社会养老和家庭养老截然分开，二者是相互补充，相互交融的。有效的途径是实现家庭养老与社会养老相结合，而实现结合的主导力量是政策，即政府通过法规、政策、管理来实现的。这是农村全面建设小康社会养老模式政府工作的重点，也是适应市场经济化和生活化的必然要求。
五.问题的对策
1.加快建立、健全农村社会养老保障体系。
在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应，以切实可行的土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。继续支持和鼓励低龄、健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活。建立健全城乡特困老年人的社会救助制度。对农村“三无”老人和其他特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让农村贫困老年人也享受低保。按照“国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅”的原则，建立“低水平、广覆盖、适度保障”的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。
2.加快推行农村医疗救助制度，解决农村老人的就医难问题。
做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法，在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗基金确有困难的，县（市、区）、乡（镇）人民政府筹措资金加以解决；三是各级医疗保健服务机构，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。
3.加强农村乡（镇）社会福利院建设，提高“五保”老人的集中供养比例。
继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村 “五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现以乡镇福利院为主的集中供养，让最困难的群众真正成为“福利之星”；将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环境建设纳入农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适、优美的休养环境。三是免征、减征农业税及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。四是大力发展院办经济，以提高供养对象生活水平，确保这些老年人的生活不低于当地人均生活水平。五是妥善解决好农村分散供养的“五保”老人和农村“空巢老人”的日常生活照料和精神赡养问题。4.大力提倡并推广家庭赡养协议制度，强化农村家庭对老年人赡养义务。继续推行普遍签
订《家庭赡养协议书》的有效做法，把子女的赡养责任用协议书的形式固定下来。在具体执行中，一是经常开展尊老、爱幼的宣传教育活动；明确《家庭赡养协议书》的主要内容。协议书内容应包括：经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面。三是协议签订后，由老人、子女和村委会或村老年协会各持一份，并由村委会或村老年协会监管执行
4.加快从事服务农村养老社会工作者队伍建设工作力度。
应尽快出台从事服务农村养老社会工作者管理办法，加大从事服务农村养老社会工作者的培训，提高福利待遇，提升他们的社会地位，充分调动从业者的工作积极性。
参考文献：
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