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浅析法院执行难问题
内容摘要：
关键词：执行难 立法滞后规避主义
一．我国目前法院执行工作的现状
（一）取得的成果
2008年，全国各级法院受理案件10711275件，审结、执结9839358件，同比2007年分别上升10.91%和11.17%。{1}
（二）存在的问题
人民法院的判决书、裁定书、调解书及其他法律文书发生法律效力，在进入执行程序，采取执行措施后，有相当一部分因部当事人部分或全部不能履行而难以执行，即“执行难”的问题十分突出，人们把这种执行不能的裁判文书称为“法律白条”。它不仅严重的困扰着人民法院的执法活动，而且严重地损害了法律的尊严和人民法院的威信；更为严重的是，“执行难”的问题长期得不到解决，必然影响市场经济的培育和社秩序的稳定。因此，认真分析、探索和解决“执行难”的现状，全面正确地履行宪法和法律赋予人民法院的职责，强化执行体制和方式改革，改善执行工作，是实现公平和正义的前提和保障。
二、法院执行难的原因分析
执行难的形成可谓冰冻三尺非一日之寒，其原因是多方面的，有外部的原因，也有法院自身内部的原因，是社会政治、经济、文化、法律等各种因素相互交织，相互作用的结果，是社会各种矛盾的综合反映。主要包括内外两个方面。
（一）执行难的外部原因
1、地方和部门保护主义严重。这是阻碍人民法院执行工作顺路开展的最主要原因。{2} 在强制执行工作中，地方保护主义、部门保护主义的干扰渗透在各个方面，它的存在、原因十分复杂，可以说是众因素复合作用的生成物。{3}1999年中央的11号文件虽然专门对执行工作作出指导，党委、人大也加强对法院执行工作的领导、监督和协调、解决法院执行工作的实际问题，为法院的执行工作撑腰，打破地方保护主义和部门保护主义。但是，从目前的情况来看，地方保护主义和部门保护主义问题仍然存在而且还是相当严重，这主要是因为地方保护主义一般作用于被执行人在本地区、申请执行人在外地的执行案件，由于诉讼当事人分属不同地方的诉讼案件，民事判决的执行结果在一定的程度上与地方利益相联系，因此，地方保护主义主要来源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽视法制性原则；在地方性法规及地方规章之外，滥发规范性文件，滥用行政手段；对国家法律执行不力，下位法违背或架空上位求；引进外资立法方面具有盲目性，缺乏计划性、透明性、连续性在司法方面，表现为片面保护本地当事人，违背或滥用诉讼程序，各地法院适用地方性法规及规范性文件的情况增多，案件执行方面，地方保护主义严重，而部门保护主义是指申请执行人和被申请执行人都在本地，不存在地方利益不同的问题，但是双方分属不同部门，判决的执行牵涉部门的利益而执行双方所属的部门都为其自身尽力保护各自的利益不受影响。因此，相形之下地方保护主义和部门保护主义的存在严重影响了执行工作的进程。
2、被执行人的故意规避。部分人执行人规避法院的执行也是造成“执行难”的另一原因。这种原因实际上是反映了市场主体信用观念和信用制度和相对缺失，很突出的表现就在于“赖帐逃债”不良的文化上。比如说，“骗一把，是一把”、“要钱没有，要命一条”、“欠债的是爷爷，讨债的是孙子”等民俗谚语，就是这种民间文化和社会道德的真实写照。对这种不良的文化和道德观念，社会批判的声音过于微弱，没有对其形成强大的舆论压力，使得尝到了甜头的人越发肆无忌惮。同时，我国市场经济的信用制度还不够健全，对经济交往中的种
种欺诈行为制裁不力，对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施，无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。这种观念上的落后和制度上的不健全，是“执行难”得以滋长的肥沃的社会土壤。要解决这个问题，有赖于社会道德风尚的不断纯化和市场经济体制的不断完善。在当前的执行实践中，那些被执行人为规避法院执行，逃避法律文书确定的义务，主要表现在想法设法转移财产，或公款私存、公车私挂，或多开户头、隐匿存款，或搞一些假的财产证明等，制造无履行能力的假象，欺骗法院，最终达到规避执行的目的。
但是，在对待被执行人是否有意规避的问题上，我们应该认真加以识别，也就是要注意执行中的经济原则。在执行过程中，不排除有些情况下，确实是执行过程无论程序和方法都是合法的，甚至是无可挑剔的，但是社会效果极差。例如执行一案件引发了许多不安定因素，大批职工下岗，走向街头，游行示威，堵塞交通，甚至冲击政府、党委和法院。又如一个原本有希望继续发展的企业，因执行措施不当就陷入困境，增加了社会负担，结果原有的矛盾还未解决，又产生了新的更大的矛盾。因此，执行中不仅要依法办事，同时又必须兼顾社会效果，使法律效果与社会效果统一起来，并在执行工作中体现最大的社会效果，这是对执行工作提出的一个更高的要求。
3、市场主体风险意识薄弱，社会诚信体系尚未形成。市场交易活动中，不少市场主体对经济活动中蕴藏风险的认识相当不足，认为产生了纠纷，反正由法院最后一道防线进行救济和解决。实际上，相当部分的案件无法执行，其实是市场风险的延伸。对于“确无财产可供执行”的案件，好比一个病人送进医院时已死亡，医院只能查明死因，却无法起死回生。法院对当事人权利予以救济的途径和手段是有限的，当其穷尽办法仍于事无补的时候，当事人把交易风险带来的执行不能归咎于执行不力，到处投诉、上访显然有失公允。同时，我国市场经济的信用制度尚处萌芽状态，制度的缺失与漏洞是显而易见的，对于“要钱没有，要命一条”等种种诚信缺失行为尚缺乏严厉的处罚措施，而社会舆论及其公众又没有对其形成强大的舆论压力和道德谴责，致使无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。
4、立法滞后，有关执行工作的法律法规不健全。近年来最高法院多次颁布司法解释及规范性文件和民诉法的修改，使执行工作无法可依的现象得到很大改观，但2006年全国人大修改民诉法中针对执行工作的条文仅有11条，系局部较小修改，加之最高法院的各种司法解释及规范性文件规定局限于头痛医头、脚痛医脚，我国至今没有制定统一的执行法典即强制执行法，对执行工作仍缺乏系统性、完整性的法律规定，目前各种法律法规及司法解释的许多规定条文简单、过于原则和笼统，可操作性不强，法律空白和漏洞多，甚至相互矛盾，立法滞后，有关执行工作的法律法规不健全，导致法院面对执行中出现的各种新情况和新问题苦于无所适从，对各种执行难问题缺乏足够的应对措施和有效的解决手段，不能满足和适应执行工作新形势发展的需要，严重影响和制约了执行工作的健康发展。
（二）法院内部的原因
1、法院审判和执行兼顾没有协调好。
在司法实践中，审判与执行严重脱节，将造成执行困难。比如在立案和审判阶段采取保全措施不力，需要先予执行的而采取查封、扣押、冻结措施的，没有及时采取，结果坐失执行良机。{5}审判和执行是法院案件流程管理系统中两个重要的环节，执行必须以生效的裁判文书为依据，审判必须虑及执行的可操作性。但在司法实践中，有的审判法官忽视了审判、执行紧密关联的关系，调解力度不够，作出的裁判文书不严密，致使实行执行中碰到困难。
2、执行管理效率低下和执行程序缺乏监督。现行执行模式同审判模式一样，实行由承办个人负责到底的制度，个人执行不仅力量分散、效率低，影响到案件的执行质量，而且在大案、要案及群体性案件越来越多的形势下，个人对案件的处理显得势单力薄。同时，相对于审判程序而言，执行程序立法中有关当事人救济手段的内容较少。执行案件处理均由个人决定，任意性很大，案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平和素质，执行程序缺乏有效监
督。这两个方面处理不好也会造成案件的“执行难”。
3、少数执行人员的素质有待提高。个别执行人员业务素质不过硬，难以提出有效的执行方案，对一些应列为被执行人的案外人不敢追加为被执行人，致使案件的执行标的难以到位；有的执行人员缺乏工作责任心，处理案件时综合协调能力不强，片面强调工作忙而错过执行时机；有的执行人员对当事人态度生硬，作风粗糙，执行方法简单，损害了法院的形象。此外，基层法院目前的执行警力配备与物质装备建设也未能满足执行工作的实际需求。
4、少数执行人员办“人情案”和“关系案”造成“执行难”。
法院的极个别执行人员违反执行法律，办“人情案”和“关系案”，甚至接受吃请和贿赂。结果是，与申请执行人关系好的，就违法执行，肆意损害被执行人或案外人的合法权益；与被执行人关系好，就寻找借口，拖着不予执行，使申请执行人的权利得不到及时、有效实现。极个别执行人员的这些不廉洁行为，损害了人民法院公证司法的形象，造成了非常恶劣的社会影响。
三．解决执行难的对策思考。
1、破处地方、部门保护注意，理顺社会管理体制。
各级领导干部应当树立科学的发展观和政绩观，不能以牺牲法制统一性与司法权威性的代价去赢得一方之利，要正确处理好全局利益与局部利益、长远利益与当前利益的关系，正确处理好社会效果与法律效果的关系。事实上，一个地区的法治环境，不仅仅指社会治安环境，还包括领导干部、群众的法制意识，对市场活动中各类纠纷运用法律手段处理的认同度与密度，对法律的信仰及对司法机关作出的决定的服从等各个方面。一个地区的法治环境愈好，说明这个地区的市场经济发展程度愈成熟，对社会经济发展与进步愈能起到有力的促进作用。要逐步理顺相关部门与法院执行工作的关系，清除现行社会管理体制中对执行工作设置的种种不合理障碍，建立和完善社会配合法院执行工作的新机制，保障执行工作的顺利进行。
2、依法加大对逃避、阻扰、抗拒等妨害执行行为的制裁力度，与相关部门加强配合协作，严厉打击各种规避行为。
法院要充分运用修改的民诉法增加的法律措施，对拒不申报和虚假申报财产、拒不履行协助义务及各种妨害、阻扰、抗拒执行的行为要依法加大制裁力度，确保执行工作的顺利进行。要与公安、检察机关统一执法思想，建立沟通协调机制，加强与公安、检察部门的联系，各司其职、各负其责、密切配合、做好执法协作工作，充分运用刑法及立法司法解释和的惩戒、威慑作用，认真贯彻执行三家联合下发的《关于依法严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》精神，加大工作力度和加快工作进度，依法运用法律手段严厉打击暴力抗拒执行和拒执及非法处置法院查封、扣押、冻结财产等违法犯罪行为，通过捕判一批性质恶劣、后果严重的违法犯罪份子，打掉其嚣张气焰，形成强大的法律威慑力，敦促被执行人履行义务，进一步改善执法环境。
3、实行公开督促执行制。
对拒不履行债务者，制作限制高消费（购买高档轿车、高档住宅、家电设备及高消费娱乐等）的公告或通知书，凡查明违反者，以故意妨碍执行予以严厉处置。各个法院要加强和完善执行案件信息管理系统建设和管理，以此为信息基础平台，努力加快推进国家执行威慑机制建设，在各级党委的领导和政府的支持下，尽快与金融管理、工商管理、税务、房地产管理、工程招投标管理、车辆管理、出入境管理、人口身份管理等部门建立执行工作联动机制，并与上述相关部门的信息管理系统联网，实现数据信息共享，通过各个部门形成联动机制，对不履行义务的被执行人限制或禁止融资、投资、置产、出境、高消费、经营、注册新公司等手段，使被执行人为其不诚信的行为付出高昂的代价，从而督促被执行人履行义务。同时执行法院能准确掌握拒不履行义务的被执行人的去向和财产状况，可及时依法采取相应的执行措施，有效化解执行难题。当前可依法采取对拒执人公示曝光和悬赏举报制度，加大对被
执行人的财产调查掌控力度，新修改的民诉法规定了法院可以通过媒体公布被执行人不履行义务信息，为公布拒执人名单提供了法律依据，在执行中要充分运用报刊、电视等各新闻媒体、网络对拒执人名单进行公示曝光，对欠债外逃的被执行人可以发布敦促限期履行义务的公告，并举行悬赏举报，并告知举报电话和奖励办法，对举报涉及被执行人及财产有价值的线索的人员，按照申请人承诺给予奖赏，可以调动社会各界群众参与执行工作的热情，对于解决被执行人难找及执行财产难查的现状将收到事半功倍的效果。
4、加强风险意识教育，加快社会诚信体系建设。
要通过各种途径，增强市场主体的市场风险意识，同时完善各类交易活动的制度，防止或减少纠纷的发生。对于已经发生的纠纷，也要加强诉讼风险教育，使诉讼主体认识到通过司法救济途径解决问题的诉讼风险，从而减少纠纷，减少法院执行不能的现象。加快诚信体系建设，明确信息征用、公开、失信行为的处罚等一系列规定，增强全社会的诚信意识。要鼓励法人、组织、自然人保持良好的信用，同时对诚信不良的市场主体给予严厉的处罚，对其在一定领域内的活动设置种种限制，使其为失信行为付出高昂的代价，也使进入司法领域的被执行人不敢以失信行为为代价而逃避、抗拒执行。
5、完善司法执行制度，促进司法权威树立。
现行的执行法律制度及与之相关联的其他法律制度与当前经济基础的巨大变化相比，已呈现出严重的滞后。改革、完善现行的司法执行制度及与之相关联的其他法律制度已势在必行、十分紧迫。立法机关要在我国现行法律制度的基础上，借鉴各种成功经验以及西方国家的成熟做法，制定一部独立的强制执行法，具体、明确地建立强制执行所必需的各种规范，以适应执行工作的要求。树立司法权威，必须从以下三个方面作出不懈努力：一是加强全民法制教育。要努力增强公民、法人和其他组织的法制意识，党政机关也都必须在法律规定的范围内活动，形成崇尚、信仰、遵从法律的良好法制氛围；二是提高司法执行机关人员的素质。要严格甄选司法执行人员，严格遵守司法执行制度，严厉处置违反职业规范的人员；三是改革司法体制。要从我国国体、政体等基本国情出发，设计出符合司法运作规律和发展需要，凸显司法公正与效率主题，促进司法权威的形成与巩固的司法体制，坚决消除司法管理行政化、司法权力地方化的现象。
6、加强法院自身建设。
一是妥善处理审判与执行的关系。在审判实务中，既要依法裁判，体现判决的公正性，又要充分考虑执行的可操作性。尤其是大量的民事诉讼案件，审判法官既要裁判严密，又要多做一些艰苦的法庭调解工作，尽可能地减少后续执行的难度；二是不断深化执行工作改革。要继续抓好案件流程管理、执行公开、裁执分离等改革措施，进一步提高案件的质量和效率。要继续完善执行工作考核机制，将执行结案率、中止率、标的到位率同执行法官的考评、奖惩紧密挂钩；三是继续加大执行工作力度。要积极探索符合实际、操作性强、富有成效的执行方法，从严控制中止案件，着力提高执行案件的结案率和执行款的到位率，全力维护当事人的合法权益。要努力改善执行装备、执行条件，切实提高执行工作的办案效率；四是进一步加强执行队伍建设。要着力加强职业道德建设，改进思想工作作风，严守执行纪律，保持清正廉洁，恪尽职守，杜绝懈怠执行现象。要努力加强业务建设，采取各种形式进行岗位培训，不断充实专业知识，提高法院执行人员的办案水平和工作能力。
四、结语
从法治建设的长远目标看，执行难无疑是法治建设进程中某一阶段的特有历史现象。执行难问题的形成，是思想意识、道德水准、文化传统以及体制、机制等各种因素综合作用的结果。解决执行难问题，必须理念先行，树立正确的有利于实现建设法治国家这一根本目标的法治理念，摒弃与法治目标相悖、短期、近视的行为，树立和维护司法权威；必须找准突破口，从解决体制、制度、机制等阻碍执行工作顺利进行的根本性问题入手，依法积极、稳妥
地进行改革；必须使法院系统内外的力量积极联动，形成合力；必须树立长期努力的思想，明确目标，坚定信心，坚持不懈。我们深信，经过社会各界持之以恒的共同努力，执行难问题一定会得到妥善解决。
参考文献
{1}、2009年全国；两会最高人民法院工作报告。
{2}}、《“执行难”与民事执行制度的立法完善-----关于制定强制执行法和执行体制改革若干问题的思考》，下载于北大法律信息网。
{3}、胡锡庆主编：《诉讼法学专论》，中国法制出版社，2000年4月第一版，第489页。{4}、李郁《执行难现状调查》载于《法制与新闻》2003年第7期
{5}、齐树洁主编：《民事司法改革》，厦门大学出版社，2000年11月第一版，第256页。
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