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政府支持与企业社会责任 加快建立失业保险稳定就业长效机制
（2010年4月22日）
这次会议，围绕企业如何履行稳定就业的社会责任和政府给予相应政策支持，深入研究如何建立失业保险预防失业、促进就业长效机制。去年上半年，我们也召开了相关会议，围绕在应对危机保就业中如何发挥失业保险作用进行研讨。可以说，包括这项重要政策在内的更加积极的就业政策的及时出台和有效实施，使我国就业局势在金融危机的巨大冲击中保持了基本稳定。这一重大成果的取得，有广大企业履行社会责任的努力，有政府部门援企稳岗政策的支撑，有专家学者建言献策的贡献。为进一步巩固成果，保持就业局势的长期稳定，需要深入研究企业履行社会责任与政府实施支持政策的相互结合，也就是发挥失业保险预防失业和促进就业作用并形成长效机制问题。因此，我们召开这次研讨会，以企业实证为基础，以专家论证为导引，来帮助政府部门进行科学决策。我讲三点看法。
一、应对危机，失业保险取得稳定就业和制度良性发展双重成效
为应对危机对我国就业的冲击，经国务院同意，2008年底，我部与财政部、国家税务总局三部门下发文件，明确了减轻企业负担、稳定就业局势的“五缓四减三补贴”（缓交五项社会保险费，降低四项社会保险费率，用失业保险基金和就业资金给企业三项补贴，以支持企业稳定岗位不裁员）的援企稳岗政策，其中失业保险的“一缓一减两补贴”是政策主体。实施一年来，援企稳岗初见成效，失业保险制度也获得良性发展。
（一）失业保险援企稳岗成效显著。2009年，“五缓四减三补贴”政策共减轻企业负担410亿元。其中涉及失业保险资金近200亿元，120亿元属失业保险费缓减；80 亿元用于支付社会保险补贴和岗位补贴，有2.5万多户困难企业受益，稳定企业职工740万人。试想，如果没有这项政策，那么，740万职工中有一半可能失去工作，几百万失业人员对社会稳定所构成的压力是可想而知的。政策实施的成效有三方面：一是通过社会保险费“缓”、“减”、“补”等措施，对企业实实在在的减轻负担，一定程度上缓解了企业资金压力，有助于企业渡过难关。二是企业在政策支持下，采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法，努力做到不裁员或少裁员，保住了几百万职工饭碗，也留住了企业发展所需技能人才。三是激发了企业和职工抵御风险、共克时艰的信心和决心，构建了协商共赢的劳动关系，也提升了企业的社会责任感。这是继十年前失业保险在结构调整、国企改革的“两个确保”中发挥重大作用之后，又一次显示出制度优势并做出历史性贡献。
（二）失业保险制度运行良好。政策实施之初，社会上产生了一些疑虑，比如实施援企稳岗会不会影响失业人员待遇，降费率会不会影响基金支撑能力，发放稳岗补贴会不会产生道德风险，等等。对这些疑虑，事前我们做了充分论证。实施援企稳岗缓、减、补政策的前提是，失业保险有1300亿基金结余，还有来自企业和职工的正常缴费，预算用400亿基金结余支持稳岗补贴，不会出现“拆了东墙补西墙”和影响失业人员待遇等问题。但消除疑虑归根结底靠事实说话，一年来的实践作了更好的解答。
一是企业和职工参保意识提高，基金稳步增加。去年年初我们分析预测，受金融危机影响，加之各地普遍实施失业保险“一缓一减”政策，企业和职工参保数量、基金收入都可能会大幅减少。结果是2009年末，全国参加失业保险人数达到1.27亿人，比上年末增加315万人；全年基金收入580亿元，保持了上年的收入规模，没有出现下滑；基金滚存结余达1523亿元，比上年末增加200多亿。参保人数和基金收入总量均超出预期，其主要原因是参保企业在困难时能够得到政府的帮扶，体现了失业保险权利义务对等原则，提高了企业和职工参保缴费积极性。
二是待遇水平稳步提高，促进就业支出规模进一步扩大。2009年全年，全国领取失业保险金人数484万人，月平均领取失业保险金446元，比上年增加46元。全年用于促进就业支出188亿元，比上年增加107亿元，增长131%，是历年来增幅最高的一年。实践说明，扩大失业保险基金支出范围不仅不会影响失业人员的生活保障，而且发挥了稳定就业作用。
三是强化了基金监管，有效防范了风险。各地在基金使用过程中,健全基金使用制度，严格监督管理；基金经办机构普遍建立了内部控制制度，特别是基金使用过程中重点把住申报、审批、拨付、监督四个关键环节，确保了基金使用不出问题。
（三）催生了政府与企业共同稳定就业的新型关系。应对危机稳定就业是政府的首要工作任务，但最终要通过企业来实现。而使用失业保险基金支持企业稳定就业,使政府与企业在应对危机中找到了结合点,形成了共识。一方面，政府对生产经营陷入困境的企业及时帮扶，为企业减轻负担，帮助企业渡过难关，并树立战胜危机的信心；另一方面，企业在享受政策优惠、得到失业保险资金支持时承诺不裁员或少裁员，积极承担社会责任。正是在应对危机中发挥了失业保险援企稳岗作用，大规模企业岗位流失现象才得以避免，失业率才得以有效控制。这一政策被国务院领导称为应对危机就业政策最大的亮点之一。稳定就业和扩大就业是中国政府面临的长期任务，我们要认真总结应对危机稳定就业的工作经验，进一步发展政府政策支持与企业履行社会责任这种新型关系，并使之长效化，以应对我国经济生活中发生的区域性、阶段性突发事件和自然灾害带来的失业风险（1998年亚洲金融危机，2008年汶川大地震，2009年国际金融危机，2010年玉树大地震等）；并在此基础上延伸扩展，使失业保险制度能够在日常经济生活中对保持就业稳定的企业给予支持和鼓励。
二、统一思想认识，进一步做好失业保险稳定就业工作
今年一季度，经济发展环境进一步转好，主要就业指标也出现回升，城镇月均新增就业和农民工外出打工都达到2008年8月危机前的最高水平。但我们不能因形势有所好转而麻痹松懈。要统一思想，提高认识，切实做好当前稳定就业和扩大就业工作。
（一）把思想认识统一到中央的决策部署上来。中央经济工作会议提出，保障和改善民生是发展经济的最终目的。在保障和改善民生中，扩大就业是头等大事，促进就业是经济社会发展的优先目标。我们一定要认真学习深刻领会中央的要求，把稳定和扩大就业工作放在国家经济社会发展的大局中，优先考虑和安排，切实做好工作。
（二）把对形势认识统一到科学的分析判断上来。当前，世界经济正在恢复，但复苏基础不稳固。国内经济运行也面临许多两难问题和矛盾。我国就业局势保持基本稳定，但劳动力供大于求的压力依然存在，就业结构性矛盾更加突出，部分行业、企业岗位的流失仍处于高位，况且在新增就业中还有40%为灵活就业，不稳定性极大。所以，当前的就业形势仍很严峻而又复杂。
（三）切实做好稳定就业工作。金融危机影响还在继续，企业生产经营逐步恢复的同时，生产成本和用工成本也急剧攀升。如果对企业特别是中小企业不能有效支持，不少企业还是有可能撑不住，岗位就有可能出现新的流失。因此，做好今年的稳定就业工作，就必须针对新情况实施新举措，既要继续支持尚未走出危机影响的困难企业，也要鼓励长期参保缴费好、为促进就业和稳定就业作出贡献的好企业;既要着力解决转变经济发展方式中退出企业职工的平稳转移问题，也要着手解决历史遗留问题。我们要求各地在支持企业的范围标准、基金使用额度上有新的突破,并重点做好以下几方面工作：
一是细化实施办法。要按照人社部发[2009]175号文件及相关政策的要求，保持政策的连续性，提高政策的针对性和灵活性，对享受政策扶持企业的认定标准根据实际情况予以调整。
二是加大对中小企业和民营企业支持力度。中小企业和民营企业是扩大就业稳定就业的重要力量，要在扶持国有大中型企业的同时，向民营企业和中小企业倾斜。
三是维护基金安全。失业保险援企稳岗资金使用要做到不盖房圈地，不进个人腰包，不搞权钱交易。要通过严格管理、规范经办、强化内控、健全监督来防范风险，确保基金使用的合理、有效、安全。
三、改革完善失业保险制度需要研究的几个问题
今后一个时期，我国将加快转变经济发展方式，这将对就业带来双重影响。一方面，在经济发展方式转变初期，伴随经济结构调整、淘汰落后产能和控制过剩产能力度的加大，将会带来新的失业问题；另一方面，随着经济发展方式转变进程加快也会催生出一些朝阳产业、绿色职业和新兴企业，相应会增加新的就业岗位，迫切需要将政府支持企业稳定岗位这一新型关系制度化，这也对进一步改革和完善失业保险制度提出新的要求。就此，我谈几点看法：
一是如何进一步贯彻落实中央决策精神。锦涛总书记在去年5月中央政治局第十三次集体学习社会保障专题会上的讲话明确指出：“要完善失业保险制度，保障失业人员基本生活，发挥失业保险基金预防失业、促进就业作用”。这一讲话不仅对失业保险应对危机稳定就业提出要求，也对改革完善失业保险制度指明了方向。因此，更好发挥失业保险保障生活、预防失业、促进就业三位一体功能作用，并将这一被实践证明的成功做法尽快长效化、法制化，既是对中央决策精神的进一步贯彻落实，也是保持我国就业局势长期稳定的必然要求。
二是如何体现和反映广大参保企业和职工对失业保险制度的要求。援企稳岗政策的实施，使生产经营暂时陷入困境的企业及时得到扶持，更重要的是给了企业信心。可以说，这是一项于政府、于企业、于职工都利好的政策。失业保险基金性质是取之于全部企业和职工，基金的使用应当充分体现企业和职工的权益，将基金的一定比例用于企业和职工，对企业来讲，是稳定岗位，对社会来讲，是将失业防线提前。在实践中深受企业职工和地方政府欢迎，我们的制度安排也就应该符合和顺应这一需求。
三是如何反映失业保险制度内在要求。失业保险制度所遵循的基本原则是权利和义务对等，基金筹措的主要渠道是企业和职工个人的缴费。如果企业只承担了缴费义务，在危机时又要响应政府号召不裁员，企业就享受不到应有权利。养老保险、医疗保险是全民保险，权利义务对等，是体现在每个人身上，所以要有个人账户，实行统账结合。而失业保险、工伤保险主要是用在部分企业、部分职工出现失业和工伤情况时的保险，根本目的是减少失业风险和工伤事故，所以企业如果在一个时期履行稳定就业和保证安全责任，企业及其职工就应获得相应支持，这也是权责对等。否则，会影响企业和职工参保，导致基金结余越滚越大，社会舆论批评声也越来越高。援企稳岗政策的实施和以此为基点来探索制度的改革完善，可以更好体现权利义务对等原则，也使企业参保积极性得到提高。
四是如何适应国际失业保险制度发展趋势。在这次国际金融危机中，世界各国都相继启用了预防失业政策措施。欧洲国家大多是财政拿钱防失业，日本、韩国、加拿大等国家则是以失业保险基金为基础预防失业。不管资金来源如何，预防失业已成为各国共识。为顺应当前失业保险制度改革发展大趋势，将失业保险预防失业、促进就业功能作用提升到法律层面，实践有成果，时机也已成熟，社会保险立法和失业保险法规制定，都应予以考虑，使我国立法更贴近中国促进就业治理失业的实际，更能体现对广大企业和职工的权益保障，更顺应事业和制度科学发展的趋势。
希望与会的各方面代表，广开思路，畅所欲言，从不同角度提出问题，共同研究解决问题的措施和办法。也希望与会的新闻界朋友，更加关注失业保险工作，多宣传报道发挥失业保险基金预防失业、促进就业作用的成功做法和经验，为推进我国失业保险改革发展，营造良好的舆论氛围。
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