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欧盟城乡经济社会发展一体化的启示
摘要：欧盟经济社会发展持续性和稳定性较高的重要原因是城乡差距较小，而之所以能够较好地实现城乡经济社会协调发展及城乡一体化，与其促进城乡经济社会发展一体化的路径选择有直接关系。考察欧盟城乡经济社会一体化的路径，对我国城乡协调发展具有重要的指导意义。
关键词：欧盟；城乡一体化；城市化；路径
中图分类号：F114 文献标识码：A 文童编号：1007-7685[2011)06-0062-03
2010年7月发布的《中国城市发展报告》蓝皮书指出，截至2009年，中国城镇化率为46.6％，城镇人口达6.2亿。到2009年底，中国城镇人口总量为美国人口总数的两倍，比欧盟人口总规模还要高出1／4，城镇化规模居全球第一。但目前中国呈现出典型的不完全城镇化特征，城镇化速度与质量严重不协调。当前，德国、法国、英国及其他一些欧盟重要成员国的城市化水平都高达90％左右，形成了一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的互动模式。
一、欧盟部分国家城乡发展一体化的经验
(一)英国
英国城乡一体化的路径是“狭义农业――广义农业――非农产业”。狭义农业就是种植业，马克思称这种农业为“真正的农业”。广义农业是农、林、牧、养殖业的总称。非农产业指农业以外的手工业、商业、服务行业、建筑业、交通运输业等。首先，种植业的劳动力不断向非种植业转移。其次，种植业和畜牧业劳动力不断向家庭副业(手工业)转移。再次，广义农业劳动力不断向非农产业转移。最后，农村劳动力不断向城市转移。前工业化时期英国农村的非农化道路正是沿着这四个层次逐渐展开。据统计，截至工业革命前，英国城镇居民数量已达120万人，约占总人口的21％，城市化可谓初具规模。农村居民大量从事纺织、制陶、采矿、木材和粮食加工贸易等非农产业，已经逐渐摆脱以农为生的状态，从业人员占总人口的33％，加上城镇居民则非农人口已占到总人口的54％。因此，英国城市化与城乡一体化的过程延续长，城市的形成和农村发展的基础都比较好，这为当今英国城乡协调发展提供根本保证。英国城乡发展一体化以强制性为主要特点，但最重要的启示是强调和突出农民的主动性和重要性，重点进行农村经济结构优化和产业升级，而不是被动等待城市反哺。正是通过这种农村内部产业升级与裂变才形成了农业劳动力人口就业非农化，才提升了农村生产力水平，进而增强了其自身与城市要素流动的实力，最终促进了英国城乡一体化。
(二)法国
法国城乡发展一体化是沿着以大城市为中心的内向集聚的方向展开的，其起步较早，起点高、进程快。起初借助于工业化推动，外加战争诱因推动了大城市快速发展，集中表现为城市人口急剧增加，1800年城市化水平已达20％。1900年法国的电力普及到了所有城镇，在工业急剧快速扩张的带动下，城市化水平已达到40％。一战后由于农村人口大量涌入城市，城市人口比重猛增，城市化水平逐步达到80％左右。
经过多年发展，法国城市化也积累了一些问题，包括发展速度失衡、区域间矛盾突出、农村劳动力普遍出现老龄化等。法国为解决这些问题，采取两类措施，一类是鼓励农民在农村创业，但未能取得理想的效果。由于农村就业机会有限，物质文化生活贫乏、单调，难以吸引农民，城市的平均收人大概是农村平均收入的3倍，政府投资又集中在城市地区。城乡间的这种不平衡，自然强烈地吸引着农村人口的外流。另一类是控制大城市盲目发展，促进城乡协调发展。法国政府采取了几项措施：一是在巴黎附近建立卫星城，以均衡分布工业和人口，缓解巴黎地区过分膨胀的问题。二是政府适时采取措施对老城进行改造，优化城市环境，提高住房质量，改善交通设施，刺激就业，扶持新兴产业，期望建立更为健全、能吸引居民的城市生活环境，以重新发挥老城的经济、社会、文化中心作用，使法国城乡基本趋于协调发展、良性互动的大格局中。
(三)德国
当前，德国及其他一些西欧工业化国家的城市化水平都高达90％左右，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。其主要经验有：
1.构建均衡发展的协调机制。德国在城乡建设和区域规划的政策上始终贯彻两大重要原则：一是在全国范围内形成平等的生活环境，减小各地区的差异。二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。德国的政治、经济和文化中心职能分散在全国各地，形成全国城市均衡分布的局面。德同在20世纪五六十年代相继立法，把保护村庄原有形态、有限度的改造更新老建筑和保护村庄的生态环境作为村庄更新的主要任务，实现农村的可持续发展。
2.在城乡建设上确立“等值化”目标。上世纪五十年代，德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念得到实践：通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。这一计划在巴伐利亚开始实施后，成为德国农村发展的普遍模式，并在1990年起成为欧盟制定农村政策的方向。目前，在巴伐利亚州，农村地区占州总面积的80％以上，为近60％的人口提供居住、工作和生活空间。城乡等值化的核心思想是：让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值。农村建设因地制宜、量力而行，根据农村的向然环境和人文历史传统，尊重和保护农村经过长期的历史积淀而形成的淳朴、厚重的民风民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。
3.统一而健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。德国宪法规定了人的基本权利，如公民在选举、工作、迁徙、就学、社会保障等方面平等的权利，在社会上没有明显的农工、城乡差别，可以说农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事工作性质的差别。只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。20世纪50年代，出台了农民卖地退休补贴政策，对农民卖地退休者国家给予额外退休金，促进了生产方式的转变。
二、欧盟推动城乡发展一体化的举措
欧盟推动城乡发展一体化与区域协调发展的最关键工具是欧盟的地区政策。欧盟的地区政策是以影响和干预经济活动的地理分布或空间布局为首要目的，为促进各地区经济和社会均衡发展而由政府采取的一系列的法律、经济和行政措施的总和。具体包括财政转移支付、公共投资、产业布局等，各国依据实际情况而有所侧重的制定和使用。“区域政策”的主要目的是缩小区域差距，纠正经济增长所带来的地区发展不平衡现象，促进共同繁荣。欧盟的地区政策又称为结构政策，是欧盟实现城乡经济社会发展一体化的支柱。早在1975年的欧共体时代就提出建立地区发展委员会和欧洲地区发展基金，1978年又通过一项全面的共同地区政策，包括确定落后地区并向其提供广泛的财政援助；保证共同体各方面的政策、措施能照顾到地区问题；协助成员国实施各自的地区政策等。共同体开始有步骤地通过反市场化政策来解决落后地区的经济和社会发展问题。欧盟的区域政策加快了相对落后地区的经济与社会发展，强化了这些区域对一体化的支持力度，保证了一体化效率目标的顺利实现。
三、欧盟城乡发展一体化的启示
(一)加快农村发展是城乡发展一体化的根本手段
促进农村地区开发是欧盟的一项重要工作内容。为确立农村地区开发的主体，欧盟设立了一系列基金。如，欧洲农业指导保证基金、欧洲社会基金及欧洲地区开发基金。这三大基金共同构成欧洲农村的开发主体。其中，欧洲农业指导保证基金的设立便是为了消除地区之间的经济差距，促进农村开发。欧洲农业指导保证基金的补贴项目种类涵盖了农业和农村开发的各个方面，包括非粮食农产品生产在内的有生产潜力的项目；有关地区特产、高品质农林产品的项目；与农林业开发相关的农村基础建设项目；给农村妇女创造兼业或增加收入的多样化项目；事关村庄修复、开发及保护农村传统的项目；农地、林地的场地建设项目等等。欧盟的资金支持主要集中在落后地区，资金使用占欧盟三大基金的70％以上。而各成员国基本上都采取类似的促进农业发展的措施。
(二)科学的空间规划是城乡一体化发展的前提
欧盟通过空间发展展望计划(ESDP)以期形成新型“多样化”的城乡关系，建立社会、经济、环境三位一体的平衡城乡空间，并制定了具体行动计划。欧盟通过以人口、经济为标准的乡镇分类方法，推行针对性的开发管理政策，加强村镇节点和线性公共设施的规划建设，进行农村空间结构优化。采用强化空间规划布局的前提手段，对经济、环境、社会、文化和基础设施进行统筹，达到科学发展农村、优化农村空间结构的目标，进而实现城乡建设规划一体化。
(三)持续的资金投入和专门机构的设立是城乡发展一体化的保证
欧盟促进地区经济协调发展经历了早期阶段(1957-1974年)、形成阶段(1975～1988年)、演进阶段(1989-2006年)，2007年后进入新阶段(2007～2013年)。每个阶段都制定了详细的战略规划，如1994年的“六年规划”，2000年的“七年规划”，2007年的“七年支出计划”，而且从欧盟总预算中拨付的资金不断提高。除欧盟财政预算资助的基金外，为配合基金资助项目的实施，欧盟还利用贷款工具，即通过欧洲投资银行提供政策性贷款支持相对落后国家和地区的发展。另外，欧盟委员会下设36个司级单位，其中1个司为地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策。1994年，欧盟还成立了地区委员会，对区域政策进行咨询和评估，提出协调区域发展、反映居民意愿的政策建议，供欧盟和欧洲议会参考。此外，欧盟下设的农业总司和社会总司，对扶持地区发展也起到一定促进作用。
(责任编辑：张佳睿)
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