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《青岛市突发事件应对条例》将于2018年1月1日起施行
今天上午，青岛市人民政府应急管理办公室举办贯彻实施《青岛市突发事件应对条例》（以下简称《条例》）新闻发布会，就《条例》出台的背景、起草过程、立法思路、主要内容及组织实施方案进行了介绍。青岛市人民政府应急管理办公室主任张建刚，介绍了《条例》的新亮点，以及“现场指挥长制度”和“关于大型活动开始前的陌生环境风险告知”的有关规定情况。
《条例》出台的背景
（一）党和国家对公共安全提出更高要求。习近平总书记在十九大报告中提出：在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想。青岛市委市政府高度重视健全公共安全体系，要求奋力把青岛建设得更加富有活力、更加时尚美丽、更加独具魅力。可以说，《条例》的出台，既是我市贯彻落实十九大精神的重要举措，也是保障我市安全稳定发展环境的重要措施。
（二）上位法内容指导相对宏观。《中华人民共和国突发事件应对法》2007年颁布实施以来，对我市完善应急管理体制，规范突发事件应对活动，预防和减少突发事件的发生，发挥了重要作用。但是突发事件应对的上位法在内容方面相对宏观，对基层应对工作具体指导不够，对各级政府在突发事件应对活动中的要求规定较多，对基层、社会、公民的责任、义务规范要求较少，因此在国家、省立法基础上，结合我市实际和突发事件现状，有针对性地对我市突发事件应对工作，通过地方性法规加以规范是非常必要的。
（三）应急管理工作需要法治保障。市委市政府历来高度重视突发事件应对工作，建立了较为完备的应急管理体系，积极主动地预防准备、及时有效地处置各类突发事件，形成了许多宝贵经验，亟需以立法的方式固化下来，为我市应急管理工作提供法治保障。
（四）现有工作存在部分薄弱环节。主要体现在政府负责、社会协同、公众参与的社会综合应对体制不够完善。一是政府层面，在处置与救援灾害事故方面能力较强，而培育提升基层社会预防和先期处置能力方面明显不够。二是基层层面，对突发事件的危机意识、风险认知以及预案编制、演练、队伍和物资配置等应急准备方面存在不足。三是社会层面，公众的风险意识和自救互救能力存在短板。《条例》的起草过程
自2012年，《青岛市突发事件应对条例》制定工作连续5年被列为人大常委会地方性法规调研课题或重点推进项目。5年来，市政府应急办、市法制办坚持按照开门立法要求，先后考察学习了北京、上海、广东等5个先进省市，累计召开专题座谈会20余场，征询30多位专家学者意见，并通过青岛政务网、青岛市政府法制网、青岛市应急网广泛征求社会的意见建议，数易其稿，形成了《青岛市突发事件应对条例（草案）》，2017年7月14日,经市十六届人民政府第8次常务会议讨论通过报市人大。2017年10月27日青岛市第十六届人民代表大会常务委员会第四次会议正式审议通过了《青岛市突发事件应对条例》（以下简称《条例》），并报经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准，于12月1日公布，并将于2018年1月1日起施行。立法的总体思路
《中华人民共和国突发事件应对法》和《山东省突发事件应对条例》对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等进行了规范，《条例》以贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》为立足点，突出了四个坚持。一是坚持法制统一，对于上位法已经规定的内容，不抵触、不简单重复，对具体问题作针对性规范，对原则性规定，根据实践作落细落实规范；二是坚持关口前移，针对部分区域和领域重处置、轻预防的现状，将应对工作关口前移至预防、准备、监测、预警上来，加强风险管理；三是坚持重心下沉，提升基层单位应急管理水平和第一响应能力，全面提高公众的安全意识和自救互救能力；四是坚持青岛特色，对我市突发事件特点以及应对工作中的成熟经验予以固化，突出政府、基层和社会联动，对突发事件应对工作中存在的问题予以梳理，从制度上给予规范，实现应急准备标准化、应急处置科学化。《条例》的主要内容
《条例》共分为六章四十九条，分为总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与事后恢复重建、法律责任和附则六章。《条例》立足青岛实际，坚持关口前移，坚持重心下沉，坚持问题导向，坚持青岛特色，在风险管控、基层响应、社会参与、科学处置等各领域都有很多创新点和亮点。
（一）充分构建政府、基层、社会共同参与、共建共享的应急管理体系。一在政府层面，《条例》第五条、第八条要求政府建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，组织编制本行政区域应急体系建设规划。二在基层社会层面，《条例》第七条要求机关、团体、企业事业单位应当根据实际确定突发事件应急管理人员，开展突发事件应对工作。三在单位和公民个人层面，《条例》第二十六、三十二条要求获悉突发事件信息的单位和个人应当立即通过110、119、120等紧急求助电话报告或者向有关主管部门报告，受到突发事件威胁的单位和个人，应当根据预警信息采取防范避险措施，配合做好突发事件应对工作。
（二）强调风险隐患管控，确保突发事件应急管理有的放矢。《条例》在第九条要求各级政府、所有单位对危险源、危险区域和风险隐患进行风险评估和隐患排查，并按照相关规定采取安全防范措施；第十条要求建立社会稳定风险评估和隐患排查制度，对易引发社会安全事件的矛盾纠纷及时予以调处化解。把风险评估提升到整个突发事件应对预防与准备环节的前端，真正实现“预防为主”。
（三）提高基层响应能力，确保一旦出事能够快速准确响应。第十七条对镇人民政府、街道办事处、居（村）委员会以及各有关单位组建应急救援队伍作了具体规定。第三章、第四章对基层单位在监测预警、信息上报、预警响应、处置救援等方面作了相关规定，确保在面对突发事件尤其是重大、特别重大突发事件时，基层单位能够第一时间提高应急处置和救援效率，在应急准备、指挥调度、协调联动、救援处置、新闻发布、综合保障等方面避免“打乱仗”，实现科学迅速响应。
（四）强化社会公众参与，确保最大限度降低伤亡损失。《条例》第二十条规定，中小学校（幼儿园）教师、公共交通工具驾乘人员、导游，危险物品的生产、经营、储运、使用、处置单位的负责人及从业人员，车站、商场等人员密集场所的管理人员等应当参加应对突发事件的初级救护培训和消防安全培训。上述人员通常身处突发事件第一现场，通过接受正规培训，关键时刻能够科学组织人员自救互救、疏散逃生，正确配合政府救援，大大降低突发事件造成的人员伤亡及财产损失。此次立法首次将该培训明确列入法定义务，此举有利于迅速提高上述重点人员在突发事件现场的第一响应能力，大幅提高我市社会公众的自救互救意识和能力，进而实现人人知风险、能应对、会防范、有准备的良好局面。《条例》组织与实施方案
（一）广泛深入开展宣传。一是利用广播、电视、报纸等传统媒体和网络微博、微信、手机客户端等新媒体，开设《条例》专栏、专题等形式宣传《条例》。二是组织《条例》“进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”的“六进”活动。通过发放单行本、制作宣传栏、印制宣传单、悬挂宣传画和宣传横幅等贴近群众的形式，让广大群众知晓《条例》内容。
（二）精心组织各级培训。一是全面做好领导干部学《条例》工作。二是组织相关从业人员专题培训，确保全市应急管理系统人员培训率达到100%。三是认真组织开展各单位内部培训。督促指导企事业单位结合自身实际，加强从业人员全员培训，做到培训“全覆盖”。
（三）推动做好《条例》实施。一是做好《条例》的解读工作。二是及时清理、规范、完善相关配套制度。三是2018年1月至6月，将组织开展《条例》的检查工作，督促各级政府、各有关部门积极贯彻落实《条例》规定，发现问题，总结经验，解决问题，确保贯彻落实到位。《条例》的亮点
一是坚持关口前移，更加注重风险管控。坚持关口前移，是针对部分区域和领域重处置、轻预防的现状，对标欧美发达国家在安全管理和应急管理的“两个100%”理念，即“一方面按照100%不出事的目标，做好安全管理；一方面按照100%出事的假设，做好应急准备”，将应对工作关口前移至预防、准备、监测、预警上来，加强风险管理，《条例》第九条要求所有单位应当健全安全管理制度，定期开展风险评估，及时消除事故隐患，对本单位的危险源、危险区域应当设置警示标志并进行检测检查，发现可能发生突发事件的，应当按照规定及时报告，并采取应对措施。
二是坚持重心下沉，更加注重基层基础。坚持重心下沉，目前我国各地普遍存在政府救援处置能力较强，而基层和公众的预防准备和初期响应能力不足够问题。因此，《条例》第二章预防与应急准备中，对基层单位的预案、演练、队伍、物资、装备、宣教等都做了明确规定，其中第十二条对各类预案的演练频次进行了详细规定，突出针对性和可操作性。要求基层组织和单位知风险，会防范，能应对，有准备，以全面提升基层单位应急管理水平和公众的安全意识、自救互救能力。三是坚持青岛特色，更加注重问题导向。坚持青岛特色，作为沿海城市、重要石化产品贮存加工基地，海底隧道、跨海大桥、轨道交通开通等青岛具备很多特色元素，《条例》对此也作出了相应规定。第十四条规定跨海大桥、交通隧道等重要交通枢纽管理单位，应当按照国家标准设置交通设施和标识，按照规定配置用于管理、控制车辆通行的设备，保持监控系统与公安机关、应急管理机构的通讯畅通。在第十七条中，要求危险物品的生产、经营、储运、使用、处置单位，以及其他高度危险行业企业应当按照国家有关规定建立应急救援队伍，配备防护装备、器材。在第二十九条中，要求海岸堤坝、海水浴场、超高层建筑、桥梁隧道等单位建立安全巡检制度，建立监测网点进行实时监控。第三十二条规定，发布自然灾害红色预警后，相关单位应根据预案或相关规定关闭跨海大桥，停止海上作业，关闭海水浴场及沿海危险区域。以上各条款均体现了浓厚的青岛特色。关于“现场指挥长制度”
关于“现场指挥长制度”，《条例》第三十五条规定，突发事件应急处置工作实行现场指挥长制度。由应急预案确定的主要职能部门负责人担任现场指挥长，有权决定现场处置方案，协调有关部门、单位的现场应急处置工作，调度现场应急救援队伍。该项规定通过赋予现场指挥官必要的职权，提高现场指挥官的权威性和协调能力，明晰现场指挥长与行政指挥长的不同权责，确保突发事件现场应急指挥统一、有序、高效。
关于“大型活动开始前要进行陌生环境风险告知” 关于“大型活动开始前要进行陌生环境风险告知”，这项规定在全国为首创。《条例》第十三条规定，“各类人员聚集活动的组织者应当对活动场所进行风险识别和安全检查,并对参加人员进行陌生环境风险告知和安全疏散提示。举办集会、庆典、会展、文艺演出、体育赛事等大型群众性活动的,承办单位应当制定落实安全工作方案,按照规定配备安全管理人员以及安全防范设施。”具体来说，就是从2018年1月1日起，各级党政机关、社会团体、企业事业单位举办的各类培训、会议，以及各类影剧院、体育馆等场所举办大型活动的，只要参与人员中有首次来到该场所，即活动场所对其来说属于陌生环境的，活动的组织者必须在活动开始前，通过主持人现场讲解或是播放提前录制好的视频、音频等方式，向参与人员介绍活动场所的逃生通道、疏散门、安全出口等，并提前保持安全通道和出口的畅通，否则便涉嫌违法。编辑：董楠
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