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大型活动安全管理现状与对策

摘要：近年来，随着改革开放的不断深入、国家经济的持续发展和国内、国际间的交流日益频繁，各种文娱、体育、经贸等大型群体活动的数量和规模急剧增长。而且越来越向商业化发展，种类多，规模大，特别是一些商业性演出、商贸活动和政府主办商业运作的大型活动日益增多，但由于一些主办单位或承办单位缺乏必要的安全常识以及安全监督不规范、不到位，致使在举办活动中多次发生治安问题甚至恶性伤亡事故，有的还被别有用心的人利用从事危害国家安全的活动，造成了不良的政治影响。解决大型活动安全管理问题成为当今社会的一大难题。

关键词：大型活动、现状、问题、对策

一、大型活动安全管理的现状

1、大型活动的概大念

大型活动，目前只是一种约定俗成的叫法，并没有一个科学准确且达成共识的定义。国务院2007年9月发布实施的《大型群众性活动安全管理条例》第2条规定：大型群众性活动（简称大型活动）是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：体育比赛活动；演唱会、音乐会等文艺演出活动；展览、展销等活动；游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。

从上述概念中我们不难看出，大型活动的突出特点就是群众性和公开性。没有一千名以上群众参加的活动，就不叫大型活动;有一千名群众参加的活动而不公开举办，也不叫大型活动。那么，“群众性”和“开放性”就成为了决定大型活动还是不是大型活动的关键词。这里边需要注意的有两个问题，一个是群众的数量，必须达到1000人以上的群众文化体育活动、展览展销等活动。少于1000人的群众文化体育活动、展览展销等活动，就不是大型活动。第二个是对公众开放的文化体育活动、展览展销等活动。单位内部、机关学校召开的运动会、歌咏比赛等文体活动，不论参与的人员多少，也都不是大型活动。

2、大型活动的特点

（一）参与人数众多，并且参与的人在一定的时间内高度集中，往往形成活动场地的饱和状态。如:2002年5月31日至6月30日在韩国和日本举行的第17届世界杯足球赛，31天内，仅在韩国就有800名运动员参赛，列席的各国足球协会委员有600余名，参与报道的新闻记者有1万名，后勤人员约1.6万名，还有数以万计的球迷。在这种饱和状态下一旦有矛盾和摩擦，很容易激化，导致闹事事件发生，轻则造成大型活动秩序的混乱，重则造成人员挤压伤亡事故和秩序混乱。

(二)场所、时间的不特定性。根据不同的活动内容，举办大型活动的地点、时间各有不同。有的是临时搭建的活动场地，有的可能是临时租用的场地，有的是在白天，有的是在晚间;也有的就在广场、公园甚至公共道路上举行。有的活动人数可达几万、十几万，还有的不仅人数多，而且时间也很长。这种大场面、1 人数多、场地大与场地小、黑天与白天等客观条件的不同，构成了大型活动现场的复杂性。如果举办单位忽视安全，公安机关又监督检查不力。则容易发生活动现场设施塌毁、坠落等事故，造成人员恐慌，导致挤压、伤亡事故;在活动过程中也有可能由于各种矛盾的激化，导致群体闹事事件的发生等等。

（三）形式多样，内容庞杂。按照《大型群众性活动安全管理条例》界定，我国目前法律承认的大型活动基本有五大类，200余项。各种活动的规模、人数、时间、场地等，有所不同，每项活动都有各自的特点和规律。从举办者看，有个人、单位，也有政府部门;从目的看，有营利性的，也有非盈利性的公益活动等;从形式上看，有体育比赛、文艺演出，也有展览展销、经贸洽谈，还有庆典、游园、灯会等;从内容看，几乎涵盖了社会生活的各个领域。不少活动集文化、旅游、商贸等几方面于一体，内容十分庞杂。

大型活动的这些特点，无疑增加了大型活动安全保卫工作的难度。但是大型活动安全保卫工作难度大，并不是导致安全事故发生的必然原因。可以说，绝大多数大型活动的安全事故问题，并不是“天灾”，而是人祸。在大型活动的安全管理过程中，如果做到领导重视、主管部门严格审批把关、认真检查现场、及时排除隐患、建立健全规章制度、制定科学周密的预案等，许多事故是完全可以避免的。

3、大型活动的现状

近年来，随着改革开放的不断深入、国家经济的持续发展和国内、国际间的交流日益频繁，各种文娱、体育、经贸等大型群体活动的数量和规模急剧增长。特别是一些商业性演出、商贸活动和政府主办商业运作的大型活动日益增多，但由于一些主办单位或承办单位缺乏必要的安全常识以及安全监督不规范、不到位，致使在举办活动中多次发生治安问题甚至恶性伤亡事故，有的还被别有用心的人利用从事危害国家安全的活动，造成了不良的政治影响。

为避免此类事件的发生和进一步明确公安机关对大型活动的管理职责、任务和要求；规范管理程序、手段和方法；保障人民群众的生命财产安全，维护社会稳定，促进社会主义精神文明建设和更好的发挥公安机关的职能作用为经济建设服务。99年，公安部制定发布了《群众性文化体育活动治安管理办法》，2007年9月14日温家宝总理签发了国务院令，自2007年10月1日起，我国改革开放以来的第一部内容完整、主体具体、责任明确、程序清晰、范围规范、标准统一的有关《大型群众性活动安全管理条例》颁布实施，对大型活动的审批、检查、指导都进行了明确规定，有力保障了大型活动的安全、顺利的进行。这标志我国群众性大型活动安全管理工作步入了法制轨道。国家对群众性大型活动的安全管理工作以立法的方式加以调整，足以见得对群众性大型活动的高度重视。因为大型活动是由广大群众参加的一种特殊活动，没有群众集中的表现形式，就不叫大型活动，群众是大型活动的主流群体。为保证大型活动顺利举刃、、安全举办、2 成功举办;为保证参加大型活动的广大群众有序、快乐、开心、安全参与，国家专门为大型活动立法，这是以人为本、执政为民、服务群众的宗旨体现。

二、大型活动安全管理存在的问题

1、安全保卫机制不完善,公安机关保卫任务繁重 目前大型活动出现了“商业活动政府化、政府活动市场化”现象，很多商业性演出、商贸展销活动纷纷通过地方党委政府牵头主办或批准主办，变成了地方招商引资、扩大区域知名度的“政治任务”。而部分党委政府组织的政治性庆典活动由于资金紧张，引入了市场商务运做模式，由专业的演出公司或中介机构承办，但是安全保卫工作未能同步实现市场化运做，还是落实到公安机关负责，导致公安机关承担的安全保卫工作任务繁重，日常工作受到一定程度的影响。

2、安全保卫工作责任、措施难以落实到位，安全隐患增多。

一些大型活动在市场运做机制下，主办单位和承办单位重经济利益轻安全责任，对公安机关提出的安全要求和保卫措施往往打折扣，一些整改措施落实不到位，增加了活动的安全隐患。特别是一些举办单位为了达到经济目的，通过当地党委政府或者少数领导，对一些不具备安全条件的活动，要求甚至强令公安机关进行审批并做好安全保卫工作，由此使得公安机关的工作受到了很大的干扰，有的还导致了安全问题的发生。

3、组织工作不周密，险象环生隐患多。

一些地方对举办的大规模文艺表演、烟火晚会等活动审批不严，在对场地观众数量控制、座位空隙、演员观众进出通道安排及临时搭建的舞台、看台、电气设施安全等方面检查不细，活动场所的安排不合理，大量人群聚集在狭小的空间内，导致安全隐患大量存在，极易发生治安灾害事件。

4、治安形势日益复杂，形势不容忽视。

由于一些大型活动的规模越来越大，参与人数越来越多，一些党政高层领导和重要外宾也时常参与此类活动，以至于大型活动的影响力也越来越大。部分利益受到影响的群体和个人就抓住这个机会，利用大型活动期间进行上访和堵路来制造影响，引起领导的重视，促使问题的解决。还有一些偷、扒、盗、窃人员利用大型活动人员众多的特点，混迹之中，伺机作案。一些境内外敌对势力利用大型活动制造事端，甚至进行爆炸等恐怖活动的可能性也越来越大。

5、票证管理无序，极易造成秩序混乱

一些主办单位或承办单位不按场地容量售票，超员售票和乱发工作证和记者采访证，使活动场地工作人员过多，影响观众观看，引起场内秩序混乱。特别是近一段时期以来，大型活动当中的倒卖票证、利用工作之便以证带人，尤其是贩卖假票证的违法行为，已经成为扰乱活动现场治安秩序的突出问题。各种大型演出当中几乎每场都有假票出现，个别场次假票泛滥，爆场现象时有发生。

6、经费紧张，装备落后

公安机关在大型活动的日常管理中遇到的困难还很多，如保卫经费无法保障、安全保卫工作所必须的通讯、安检和监控设备缺乏等问题，严重制约了公安机关在大型活动安全保卫工作中的职能作用。

三、大型活动安全管理的对策

1、公安机关做好审批、安全检查、指导工作

（一）落实责任，杜绝隐患

要严格按照“谁主办、谁负责”的原则，建立安全保卫工作责任制，明确活动主办单位及其负责人为活动安全工作的直接责任单位和责任人，并签定安全责任书，明确法律责任。对活动中搭建的舞台、看台等临时性建筑物和使用的照明、音响等用电设备，必须要求主办单位或承建单位提供质量技术监督、建筑、供电部门出具的安全鉴定文件。责任单位和责任人对公安机关提出的场地安全隐患整改措施、人员控制和票证发放等管理措施要无条件的执行，确保各项安全措施能够落实到位。

（二）公安机关提前介入指导工作

大型活动安全风险的准确预测和评估是保证大型活动安全的前提。公安机关应当变被动为主动，充分重视安全建设在活动举行前的重要地位，将安保同活动内容本身共同考虑、统一协调，提早介入、全面设计（筹划），真正有效融入大型活动，主办方活动组织的严密与否同安保效果密切相关。但在大型活动管理实践中，主办方往往单纯考虑活动本身举办的社会效果和经济效益，将安全问题抛向公安机关，且公安机关与其协调，也往往处于被动局面。而现代大型活动“规模大、参加人员多、危险系数高、安全问题突出”等特点愈发明显，这就要求公安机关必须未雨绸缪，尽可能提前估量各种危险因素，及早做出应对措施，大型活动安全风险的准确预测和评估是保证大型活动安全的前提。安全风险是指举办大型活动可能面临的影响公共安全的危险，包括现实的危险（如人员拥挤带来的挤压伤亡、交通拥堵等）和潜在的不确定性危险（如特定违法犯罪行为人的破坏活动等）。风险并非空穴来风，更不是主观臆造、凭空想象，它来自于充分的调4 查、翔实的论证和准确的研判，如对以往同类事件的回溯和研判，对活动内容的研判，对特定活动特定参加人员针对性危险的研判，对特定时间针对性危险的研判，对特定地点针对性危险的研判，对现实社会治安形势的研判，尤其对于活动举办地现时周边治安状况的研判等，提前进行了安全风险评估，有针对性地提出了处置建议和防范对策。《孙子兵法·用间篇》有云：“明君贤将，所以动而胜人，成功出于众者，先知也。先知者，知敌之情者也。”只有在全面分析、精确计算和衡量的基础上对大型活动做出准确预测和评估，才能有针对性地制订大型活动的安全工作方案和突发事件发生时的应急处置预案，在大型活动安全保卫措施的准备和实施过程中才能真正做到“有的放矢”。因此，公安机关必须“提早介入、全面设计（筹划）”，在活动审批阶段，警方就应当介入制订方案和开展准备工作的全过程。主办方应当与公安机关共同协商，将安保同活动内容本身共同考虑，统一协调。活动举办前期，公安机关治安管理、交通管理部门应当主动会同规划、消防以及其他政府有关部门针对活动举办场地内外情况及周边环境进行有效分析。现代化场馆在建设之初就应该考虑安保因素，尤其安保硬件条件建设，包括指挥室的选择和建设，其位置的选择确定、视频系统的安装等；包括安检棚位置的选择确定、距离的设定等；包括隔离距离的确定、缓冲带的选择设定、安检设施的选用和位置的选择确定、疏散通道及疏散能力的设定等，都应该与活动场馆的设计与建设同步进行，公安机关要切实做到万无一失，以保证活动的安全进行。

2、政府立法加大安全管理

（一）改革机制，与时俱进

要大胆改革当前大型活动安全保卫工作机制，努力将目前安全保卫工作由政府下达公安机关执行、公安机关负全责的计划指令型模式，向主办或承办单位自行组织负责，公安机关代表政府依法行使指导、检查、监督等行政管理职能的市场自主型模式转变，实现安全保卫工作与活动组织形式同步接轨，真正落实大型活动安全保卫工作“谁主办、谁负责”的原则。彻底打消主办单位的等靠、依赖心理，调动其工作责任心和积极性。同时，充分发挥保安人员的职能作用，培训一批政治素质过硬、业务精通的保安人员，充实到大型活动工作第一线，在大型文体、商贸活动中按90%的比例予以投入。这样一来。不仅节省了警力，使警力最大限度投入到维护社会稳定的重任中，同时也促进了保安业的发展、提高了保安人员的业务素质。

（二）明确责任，谁主办、谁负责

随着社会经济的飞速发展，大型活动“商业化‘倾向越发明显，而商业活动就必须考虑其商业性特点，即使政府出于自我考虑，采取“政府搭台、商业运作”的模式，也需要厘清政府作用与商家责任，严格按照《大型群众性活动安全管理条例》等有关法律规范的规定，遵循“安全第一、预防为主”的方针，坚持“承办者负责、政府监管”的原则，真正实现大型活动的安全管理。当前，政府5 安全管理理念存在一定偏差，往往认为大型活动安全管理就是公安机关分内的事，为了迎合商家，经常不考虑活动的客观实际，强令公安机关大包大揽，直接导致了公共安全管理主体的单一性。在实际管理中，政府大多仅考虑活动内容和影响力，而忽视了安保本身的制约因素，如人员、场地控制、安保设施等，尤其忽视了安保的根本制约条件――安保经费，有关部门往往要求公安机关自己同厂家协商，根本不予考虑主办方的实质安全管理责任。在政府运作过程中，形式上重视，实质上没有上升到一定的高度，下指令多，依法令少，尤其“指令”往往取代法令，使得《大型群众性活动安全管理条例》等有关法律规范没有得到严格遵照执行，成为公安机关安全管理工作的桎梏，严重影响到大型活动安全管理效果。

《大型群众性活动安全管理条例》明确规定了商家责任与政府责任限度。其第3条规定：大型群众性活动的安全管理应当遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则。第5条规定：大型群众性活动的承办者对其承办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人。其第10条明确了公安机关应当履行的职责：审核承办者提交的大型群众性活动申请材料，实施安全许可；制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案；指导对安全工作人员的教育培训；在大型群众性活动举办前，对活动场所组织安全检查，发现安全隐患及时责令改正；在大型群众性活动举办过程中，对安全工作的落实情况实施监督检查，发现安全隐患及时责令改正；依法查处大型群众性活动中的违法犯罪行为，处置危害公共安全的突发事件。当然，其第16条更明确了警察的现场安全管理职责：对经安全许可的大型群众性活动，公安机关根据安全需要组织相应警力，维持活动现场周边的治安、交通秩序，预防和处置突发治安事件，查处违法犯罪活动。

现在是市场经济时代大型活动的安全管理，应该明确“谁主办，谁负责”的原则，将“主办与安保”责任严密捆绑，切实解决商业活动主办方利益追求最大化，却忽视或轻视安保工作，尽可能减少安保投入的不利情形。与此相对应，警方的安保压力随着主办方的心态偏失与安保投入减少而明显增大。因此要明确主办方的安保责任基本限度，尽可能改变活动主办者赢利、警方投入的局面，树立商业活动安保商业化、社会化的理念。作为公安机关，要严把大型活动审批关，将安保工作做在“源头”。有关政府部门应当支持公安机关的工作，确保大型活动的安保审批独立进行，不受任何行政干扰。在审批时，严格按照有关法律规定，明确安保责任、安保投入、安保方案等，并有效监督其具体实施过程，如有违背，及时纠正，否则，应当坚决停止该活动的举办。

通过近几年的工作实践，使我们深刻认识到，为适应时代发展的需要，大型活动的安全保卫工作必须加快规范化和科技强警的步伐，弃经验决策等传统做法，引入先进理念，实现安全保卫工作由静态向动态，由经验型向规范型的转变，才能适应社会发展所带来的诸多挑战。

最后要说明的是，在现代社会条件下，安全事故的防范水平和危机应对水 平，除了依赖于上述的对策之外，还越来越依赖于整个社会的系统协调，依赖于政府与公民之间的相互信任与合作。另一方面，我们自己也有许多值得总结的好经验，只要思想重视、管理到位，措施得力，我们也有能力很好地维护大范围的公众安全。

参考文献：

【1】 杨霞，大型活动安全管理存在的问题及对策[J]，北京人民警察学院学报2005年第4期

【2】 王占军，荆延华，大型活动安全管理的若干思考[J]，江西公安专科学校学报，2009年第6期

【3】 李波，刘金龙，以社会化理念推进大型活动安全管理的创新[J]，北京人民警察学院学报，2011年第5期

【4】 李鹏程，在大型群众性活动安全保卫中如何做好服务群众工作[J]，辽宁公安司法管理干部学院学报，2011年

【5】 刘金龙，大型活动安全保卫工作教程[M]中国人民公安大学出版社，2010年

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